Судный день Фемиды

В нашем государстве никогда не было политической воли для построения независимой и профессиональной судебной системы. Она и не стала таковой, ибо не имела для этого ни единого шанса. Все без исключения политические силы и их лидеры, приходя к власти, переформатировали судебную систему под себя, не брезгуя никакими методами. Тем не менее, отдавая себе отчет в том, что представляет собой современная судебная система Украины, нельзя не признавать, что она давно требовала радикальных, жестких изменений. Однако они не должны были оказаться поспешными, не просто небезупречными или сомнительными в юридическом отношении, но противоречащими Конституции Украины и признанным нашим государством международным стандартам. И главное — эти перемены не должны были стать следствием стремления к абсолютной власти над судами.

Сегодня, в результате блестяще проведенного новой политической властью блицкрига, судебная система фактически поставлена на колени. Судьи возмущаются и негодуют — в приватных разговорах. Подать голос протеста во всеуслышание осмелились единицы. Ведь всем судьям есть, что терять, а многим есть, чего бояться. С одной стороны, прегрешения, за которые понес наказание первый судейский «этап», уволенный с подачи Высшего совета юстиции за нарушение присяги, смело можно вменять примерно каждому третьему служителю Фемиды. С другой — сегодня судей привлекают к ответственности и увольняют с позором, в частности, за решения, которые никто не отменял, то есть не признанные незаконными в установленном порядке!

Один только штрих, зарисовка с натуры. В парламенте обсуждается вопрос о нарушении присяги рядом судей. Высокопоставленный представитель президентской администрации заявляет судьям, отданным на закланье, буквально следующее: к микрофону не выходить, ничего не говорить, иначе я вас зарою. К сожалению, печатный текст не в состоянии передать неподражаемую интонацию чиновника. Кто-то из судей, правда, к микрофону вышел. Пока не зарыли: видно, плотно заняты реформой.

Такие действия власти дали колоссальный эффект. За считанные месяцы ситуация в судах изменилась коренным образом. Там поселился страх. К сожалению, не божий — животный. Судьи панически боятся принять «не то» решение, даже если оно законно. А ведь это только начало, по новым правилам мы еще не жили. А новые правила, как их в своих кругах излагают главные реформаторы, сводятся к тому, что вольнодумства в судах больше не будет. Будет однозначно определено где лево, а где право и станут четко исполняться указания из политического центра управления судами…

О том, что следует делать на ниве построения нормальной судебной системы, «ЗН» писало многократно. Теперь остается говорить лишь о том, что нам преподносят в качестве судебной реформы и чем это чревато для каждого из нас.

К сожалению, отдельные, несомненно, положительные моменты, которые привнесла эта реформа, ничтожны по сравнению с тем, что в итоге сделали с судебной системой государства, в каком положении оказывается человек, вынужденный участвовать в судебных разбирательствах, но не имеющий больших денег или родственника в Высшем совете юстиции. Так, повышение зарплаты судьям и регламентация этого вопроса законом совершенно правильны, но отнюдь не свидетельствуют о том, что государство начинает осознавать роль и предназначение суда. Исходя из общей направленности реформы, можно утверждать: так повышают зарплату прислуге в качестве компенсации за неудобства, выполнение нетипичных функций и особых поручений. Кстати говоря, с повышением зарплаты реформаторы судей надули — обещанный размер новой зарплаты судьи получат только в 2015 году. Кто доживет.

Чьих рук дело?

Очевидно, собственный безрадостный опыт общения с судебной властью не мог не произвести тягостного впечатления на нынешнего президента. Ему любить суды совершенно не за что. Тем более что последний «эпизод» — решение 2004-года, еще слишком свеж в памяти. И сгладить этого воспоминания не смогло даже решение украинской Фемиды относительно дорогого сердцу В.Януковича и карманам налогоплательщиков «Межигорья». Судя по тому, как расправились с Верховным судом, извинения приняты не были…

Конечно, такого рода эпизодическое общение с Фемидой не могло способствовать формированию у президента целостного представления о целях и задачах судебной власти, о ее предназначении, а также проблемах и нуждах. Зато рядом есть люди, которые в теме уже десятки лет — прежде всего, Сергей Кивалов. Инициативный, напористый, компетентный. Его личный потенциал, несомненно, позволял и без помощников отреформировать судебную систему до неузнаваемости. Но он на этом поприще не один. Среди тех, кто, не покладая рук, ваяет нынешнюю реформу, — Александр Лавринович. Невероятно скромный на словах политик, всегда публично преуменьшающий свое реальное влияние. Вероятно, опыт подсказывает, что иногда лучше сегодня быть немножко в тени, чтобы завтра тебе оставили местечко под солнцем. Еще один деятель, чье имя обязательно должно быть высечено на памятнике реформаторам, ибо народ такого не забудет, — Андрей Портнов. Молодое дарование, не оставляющее никаких надежд на то, что нынешнее реформирование свернет с намеченного «отцами» пути. Его личный вклад в «переформатирование» судебной власти переоценить трудно.

Подготовка блицкрига

Общественности рассказывали о том, что создается рабочая группа по подготовке судебной реформы, которая должна выработать эффективные подходы, механизмы и т.д. Но, как уже отмечало «ЗН», пока президент повествовал о начале такой работы, в парламенте без шума и пыли становились законами проекты, касающиеся судоустройства и судов, но пролежавшие там не один месяц, а то и год.

Возможно, президент об этом не знал, может, не придавал значения. Возможно, его сумели убедить в том, что после этой реформы ни один судья не посмеет принять «неправильное» решение, а это, согласитесь, аргумент. Параллельно инсценировалась бурная деятельность рабочей группы. Бывший судья Конституционного суда Николай Козюбра после первого же ее заседания сказал: «Это ширма, я больше не приду». Он действительно не пришел. Но ширма осталась.

По большому счету, многие члены рабочей группы понятия не имели, что там готовится на выход. На последнее заседание рабочей группы по подготовке судебной реформы, на котором презентовали проект закона и которое посетил президент, несогласных вообще звать не стали, чтобы никому не портили настроение. Таким образом первоначальное впечатление подтвердилось: рабочая группа оказалась дымовой завесой, призванной скрыть от глаз происходящее на самом деле. Когда она рассеялась, перед нами предстала отреформированная судебная система.

Высший совет инквизиции

Мощнейший центр влияния на суды и одновременно карательный аппарат создается из Высшего совета юстиции. ВСЮ наделяют «сверхъестественными» и абсолютно неконституционными полномочиями. Практически безграничные возможности ВСЮ для оказания влияния на судебную власть уже узаконены. Начиная с привлечения судей к ответственности и заканчивая назначением их на административные должности. Если учесть специфику формирования состава ВСЮ, не говоря уже о конкретных кадрах, новые полномочия ВСЮ не просто удручают, но не оставляют надежд.

«ЗН» уже писало о том, что, в соответствии с законом «О Высшем совете юстиции», этот орган наделяется правом истребовать из судов копии дел, рассмотрение которых не завершено. За непредоставление материалов предусмотрена административная ответственность. Так что пришла команда судье — беги, копируй вместе с секретарем три-пять или 20 томов дела. На все про все — 10 дней. А потом, отправив бумаги во ВСЮ, всесторонне и непредвзято рассматривай дело дальше… Самое сложное при этом — стараться не думать, зачем ВСЮ затребовал материалы? Какие там Конституция, решения Конституционного суда и международные стандарты о недопустимости вмешательства в процесс осуществления правосудия и дачи внепроцессуальной оценки судебным решениям?

Вопреки Конституции, в соответствии с принятым парламентом в целом законом «О судоустройстве и статусе судей» ВСЮ, по предложению соответствующего совета судей, будет назначать сроком на пять лет судей на административные должности и увольнять их. Так будут назначать и увольнять с должности председателей местных судов и их замов, а также председателей апелляционных судов с замами.

Из закона исключена норма, в соответствии с которой член ВСЮ, поднявший вопрос об увольнении судьи с должности, не мог принимать участия в голосовании при принятии соответствующего решения. Более того, в соответствии с внесенными в закон изменениями, заседание Высшего совета юстиции теперь является правомочным, если на нем присутствует большинство членов ВСЮ от ее конституционного состава — вместо двух третей состава, как было до того. Таким образом, ВСЮ получает реальную возможность решать судьбу судей вообще без участия представителей судебной власти, чего в нормальном государстве быть не может. Но представители ВСЮ, комментируя новшество, скромно говорят: это ж не расширение полномочий, а всего лишь вопрос процедуры. Конечно, это вопрос процедуры. Процедуры, которая называется гильотинированием неугодных. Теперь судью можно уволить в полном соответствии с законом, не только не дав ему высказаться, но даже в его отсутствие, независимо от причин.

Заслуживает внимания и содержащееся отныне в законе определение термина «нарушение присяги». Кроме всего прочего, к нему отнесено умышленная волокита рассмотрения дела с нарушением установленного законом срока. При нынешней невероятной перегрузке судей делами одного этого достаточно для того, чтобы уволить любого. Еще одно основание: нарушение морально-этических принципов поведения судьи. Здесь простор для творчества вообще безграничен. А главное — где у нас эти моральные авторитеты, безупречные во всех отношениях, которые будут беспристрастно взвешивать морально-этические аспекты поведения судьи? Разумеется, в Высшем совете юстиции — все как на подбор компетентные в таких вопросах граждане.

Судя по первым пробам увольнения судей за нарушение присяги, открыты широкие возможности для того, чтобы карать тех, кто ничего особенного, такого, что его коллеги налево-направо не делают, не совершил, но в каком-то важном деле повел себя неправильно. Такого судью отправят «на мыло». В отношении того, кто ведет себя хорошо в известном смысле, что б он там ни натворил, никакой принудительной «липосакции» не будет. Наоборот, оставят спокойно дожидаться, пока оговорившему его в заточении товарищу дадут возможность пожевать самые интересные страницы собственного уголовного дела. Что, судя по сообщениям информагентств, исполнил И.Зварыч, видимо, плавно выходя из голодовки.

Да за что вообще, кроме убийства с отягчающими обстоятельствами, можно наказывать какого бы то ни было служителя Фемиды, если на должность судьи Высшего административного суда Украины сегодня назначается гражданин с показателем, достойным Книги рекордов Гиннесса: 76% отмененных решений?! Таков результат трудовой деятельности судьи Киевского апелляционного административного суда Виктора Малинина. Он целый год рассматривал вдвое меньше дел, чем составляла среднемесячная нагрузка его коллег. И из этой половинной нагрузки целых 24% решений вынес правильно. Остальные — брак. Результат: судью — в высший суд. Наверное, надеются, что это станет достаточным аргументом для улучшения качества работы. Мы тоже очень на это рассчитываем, потому что больше стимулов нет — идти на повышение уже просто некуда.

В Кодекс административного судопроизводства внесены изменения, в соответствии с которыми акты, действия и бездеятельность ВСЮ обжалуются исключительно в Высшем административном суде Украины. Его решение является окончательным и обжалованию не подлежит. Что представляет из себя наш ВАСУ, хорошо известно, но на всякий случай там создали специальную палату для рассмотрения таких дел — чтоб никаких проколов. В общем, можно было сразу ставить на решениях Высшего совета юстиции большой красивый штамп: «Обжалованию не подлежит».

А в принципе, раз уж пошли таким путем, проще было бы официально передать вопросы отправления правосудия Высшему совету юстиции. Они охватят всех и вся, невзирая на «ограниченный контингент». Ведь в Украине для отправления правосудия на местах скоро вообще будут нужны только два человека: инкассатор да оператор компьютерного набора при телефоне.

Запад нам не поможет

Как бы он ни старался. Потому что нам эта помощь, как оказалось, вовсе не нужна. В свое время Украина взяла на себя обязательство отправлять законопроекты для изучения Венецианской комиссии. Определенных правовых последствий ее заключения для нас не имеют. Но подразумевается, что государство должно к ним прислушиваться. Теперь оказалось: оно нам не больно надо. И действительно, зачем, если за эвфемизмами, содержащимися в предварительных заключениях относительно закона о судоустройстве, легко угадывается непонимание и легкое раздражение зарубежных экспертов? Все эти «настораживает», «вызывает озабоченность» в переводе с дипломатического языка на неполиткорректный означают: что вы там творите? Тут и начались недоразумения.

Сначала то ли прочесть правильно, то ли понять заключения экспертов у нас никак не могли. Потом оказалось, что все наши правки, сделанные с учетом предыдущих рекомендаций европейских товарищей, куда-то запропастились, так что эксперты не то читали, потому не так поняли. Затем из того, что они нам направили, мы почему-то сделали вывод, что они в полном восторге от нашего проекта. Оказалось, это не совсем так или даже совсем не так. Короче, тонкости перевода. Ну а в общем неважно. Как писала АхмАтова, правда, не в адрес Венецианской комиссии: «От тебя и хула — похвала». На том и порешили.

Позднее, после заявлений о том, что законопроект о судоустройстве и статусе судей в Венецианскую комиссию вообще отправлять не надо (что озвучил руководитель парламентской фракции ПР), последовало новое: законопроект отправлен на экспертизу (заявил министр юстиции А.Лавринович). Ответа ждем буквально со дня на день. Кто на самом деле ждет, непонятно. Потому что всем, интересующимся вопросом, прекрасно известно: Венецианская комиссия за неделю и даже за месяц такие заключения не шлепает. Это же не парламентский комитет по вопросам правосудия.

Ну, по правде говоря, нашим реформаторам, бывает, тоже хочется выглядеть на людях прилично. Хоть изредка. Поэтому эпизодически перенимают кое-что из зарубежного опыта. В своем стиле, конечно. Вот, в заключениях иностранных экспертов не раз указывалось, что такой орган, как ВСЮ, должен состоять преимущественно из судей. Но поскольку в Европе прокуратура зачастую относится к судебной ветви власти (подчеркну — это у них, но не у нас!), решили данный фрагмент европейского опыта перенять — правда, с элементами мошенничества. Теперь прокуроров, входящих в состав ВСЮ, засчитывают в качестве представителей судебной ветви власти. И получают вроде бы нормальный по европейским меркам состав. Какие вопросы?

Это касается каждого

Гражданам, равнодушно взирающим на то, что делают с судебной системой, зачастую кажется, что их это не касается, а судьям — поделом. Давайте посмотрим, как скажется реформа на каждом из нас. Что в результате всех этих реформаторских интриг ожидать рядовому гражданину? Разумеется, ничего хорошего. Даже не говорим о варианте, когда оппонент имеет выход на ВСЮ. В таком случае в суд, понятно, вообще ходить не стоит — сдавайтесь сразу. Если таких прямых противопоказаний нет, можно, конечно, попробовать.

Что касается новшеств, то они есть, но они ничего не меняют по сути — в лучшую сторону, разумеется. А что делать? С властью ж не поспоришь. Кстати, в законе так прямо и сказано. В соответствии с изменениями в Кодексе административнго судопроизводства «спецпалатой» Высшего административного суда Украины будет осуществляться рассмотрение исков относительно решений, действий и бездеятельности Верховной Рады и президента Украины. Его решение будет окончательным — гражданину не предоставляется право на апелляцию или обжалование. Возможности обеспечения иска путем приостановления акта или запрета осуществлять определенные действия — также нет. Каков шанс гражданина защитить свои права в суде? Он и до того был невелик, а теперь вообще стремится к нулю. А из того, что не придается огласке, — четкая задача одного из первых лиц президентской администрации: «Решения президента не могут быть приостановлены или отменены судом». Этого в закон не записали, но все, кому надо, услышали и поняли правильно. И именно такого рода неписаные нормы формируют нашу судебную практику.

То есть административная юстиция похоронена как идея в зародыше. Сначала передали в суды общей юрисдикции споры по социальным вопросам, теперь обкусали все остальное. И что осталось в итоге от административной юстиции, которая должны была сыграть без преувеличения выдающуюся социальную, историческую роль? Александр Пасенюк в ожидании очередных выборов?

Итак, «воевать» в суде с органами власти можно лишь сугубо теоретически. Что касается остального, перспектива примерно такая же. Но зато еще не везде отняли право на апелляцию и кассацию, так что можно хоть получить удовольствие от процесса.

Поэтому с изменений в процессе и начнем. Существенно сокращается время, на протяжении которого можно обжаловать судебное решение. Значительно уменьшаются сроки для обращения в административный суд, сроки апелляционного и кассационного обжалования. Что касается Хозяйственного процессуального кодекса, то вместо отведенных для подачи искового заявления о применении предупредительных мер десяти дней предлагается узаконить три дня. В соответствии с изменениями в Гражданском процессуальном кодексе лицо, в отношении которого применены меры обеспечения иска, может обжаловать это решение в течение пяти, а не десяти дней, как раньше. Кроме того, срок на кассационное обжалование сокращается, в соответствии с изменениями в ГПК, с двух месяцев до 20 дней. А срок подачи заявления о пересмотре решений в связи с вновь выявленными обстоятельствами — с трех месяцев до одного.

И хотя, безусловно, сокращать время, за которое реально рассматривают дела, необходимо, можно ли делать это за счет рядового гражданина? А что толку в драконовских санкциях в отношении судей за несвоевременное принятие и рассмотрение дела, если суды завалены материалами? Судьи из других стран не способны поверить в то, что у нашего судьи на рассмотрении может быть такое количество дел в месяц. Что касается рядового гражданина, это «ускорение» ощутимо снижает возможность судебной защиты его прав. Очередной дамоклов меч, подвешенный над судьей, скорее всего, приведет лишь к тому, что ему будет проще соблюсти сроки, чем устанавливать истину — соблюдение сроков гораздо легче проверить.

Кстати, в Европе любят термин «разумные сроки». Они считают, что нельзя все дела подогнать под одинаковые временные ограничения, и зачастую пишут в своих законах, что дело должно быть рассмотрено в разумные сроки. И что удивительно — не только пишут, но еще и понимают, что под этим подразумевается, стараясь рассматривать дела именно в такие сроки. Правда, у них и нагрузки разумные. Но разумное — это ж не для нас. Кроме всего прочего, конечно, нашим судьям волю дай — ничего хорошего не получится. Но это уже не вопрос процесса, а проблема подбора кадров. В любом случае указанный вариант наших реформаторов — не выход. Ускорение сроков рассмотрения дел возможно при оптимизации всей судебной системы, а мы пока что топаем в противоположном направлении.

Статья 38 Кодекса административного судопроизводства в редакции проекта предусматривает во всех без исключения случаях вызов в суд путем отправления повестки электронной почтой, факсимильным сообщением (факсом, телефаксом), телефонограммой. Сейчас такой вызов в суд допускается в исключительных случаях, например, при сокращенных сроках рассмотрения дела. В принципе, мысль, конечно, верная. Но каждый, кто сталкивался с отечественной судебной системой, прекрасно знает, какие фокусы бывают даже с повестками, доставляемыми рекомендательным письмом. Несложно представить, как будут мошенничать, скажем так, отдельные несознательные помощники некоторых недобросовестных судей с отправлением повестки телефонограммой, например. Рано нам, ввиду низкой сознательности, на это переходить.

Вопреки Конституции Украины, предусматривающей полное фиксирование судебного процесса техническими средствами, КАСУ уже предусматривает исключения из этого правила. Оно и понятно: страничку из протокола выдернуть легче, а на пленку нередко много «лишнего» пишется.

Собираются узаконить право суда вообще не проводить устные слушания во время апелляционного производства, за исключением случаев, когда пообщаться в суде хотят все без исключения участники процесса. Если одна сторона не согласна, открытого рассмотрения дела не будет.

Уголовно-процессуальный кодекс предоставит право инициировать пересмотр дела по вновь выявленным обстоятельствам исключительно стороне обвинения. Ни осужденный, ни потерпевший такого права не получат. И это только начало.

Наши граждане уже столкнулись, в частности, с проблемами определения подсудности, получая отказы рассмотреть дело и от административного, и от хозяйственного суда и т.д. и т.п. Совершенно ясно, что «благодаря» нынешней реформе путаница угрожает стать катастрофической. Уже в ближайшее время очень многие почувствуют на себе последствия этих реформ. Но маховик уже запущен, и в обозримом будущем остановить его и заменить чем-то более функциональным будет некому.

Очевидно, вдохновленные далеко не однозначной деятельностью административной и хозяйственной судебных вертикалей, реформаторы произвели на свет еще одно специализированное, на сей раз двухголовое чудо — Высший специализированный суд Украины по гражданским и уголовным делам. Он будет функционировать в качестве суда кассационной инстанции наряду с Высшим административным судом Украины и Высшим хозяйственным судом Украины. От Верховного суда Украины фактически останется только название и вывеска. Он будет пересматривать дела в случаях неодинакового применения законодательства судами кассационной инстанции, если это привело к вынесению разных судебных решений в подобных правоотношениях. Но, во-первых, это очень незначительное количество дел. А во-вторых, ВСУ сможет это делать, исключительно в том случае, если судьи высшего специализированного суда, принявшие решение, сочтут возможным допустить его пересмотр Верховным судом. Тут уж, ясное дело, большой нагрузки на Верховный суд не предвидится. Можно ли представить себе, что судьи высшего специализированного суда сами попросят коллег из высшей инстанции себя перепроверить? Понятно, что гражданам, которым «посчастливилось» получить эти самые разные решения по аналогичным вопросам, в Украине апеллировать более не к кому.

Если рассуждать здраво и называть вещи своими именами, то такой подход — это государственное вредительство! Ибо где это видано, чтобы государство по своей воле устранялось от использования мощнейшего национального правового инструмента (Верховного суда) по разрешению правовых конфликтов и «гнало» своих граждан решать эти конфликты за пределами страны — в Европейский суд?

Второй и последней задачей Верховного суда будет рассмотрение дел, вернувшихся в Украину после международных судебных инстанций, например, после Европейского суда по правам человека. И не важно, что в Конституции сказано: Верховный суд Украины — высший судебный орган в системе судов общей юрисдикции, поэтому он должен обеспечивать одинаковое применение норм как материального, так и процессуального права всеми судами общей юрисдикции. А вовсе не одинаковое применение норм материального права судами кассационной инстанции, да еще и в таком виде, как указано выше.

Количество судей ВСУ уменьшится до двадцати — по пять судей от каждой специализированной юрисдикции (гражданской, уголовной, хозяйственной, административной). А ведь, кроме всего прочего, Верховный суд Украины без преувеличения является уникальной правовой школой, которая складывалась десятки лет и оказывала определяющее влияние на отечественную юридическую практику. И кто бы что ни говорил, его судьи оставались наименее зависимыми от кого бы то ни было и наиболее компетентными по сравнению с судьями других судов. Поэтому «убить» Верховный суд — это означает кардинальным образом изменить судебную практику, правосудие целиком, а с ними — весь правопорядок в стране. Понятно, что изменить не в лучшую сторону.

За что ж это так с Верховным судом, спросите вы? Да есть за что, есть. Про 2004 год мы уже говорили — такое не забывается. Потом еще это предусмотренное Конституцией право Верховного суда выносить заключение о наличии в действиях президента состава преступления при инициировании вопроса об импичменте. Кто захочет отдавать решение этого вопроса неуправляемому извне суду? Но и это еще не все. Существует большой бизнес-интерес. Сколько ВСУ отменил решений тех же, например, хозяйственных судов? А с них, сами понимаете, какая «госпошлина» капает. Вот и накопилось у серьезных людей, «решаловых» высшего уровня раздражение, и для ее источника это, как правило, плохо заканчивается. Договориться же мирным путем, видимо, не получалось. Как не получалось решать многие вопросы, связанные с уголовной ответственностью. Достаточно вспомнить «дело Бакая» — Верховный суд дважды отменял решения низших судов, признававших необоснованность возбуждения уголовных дел против экс-главы «ДУСи» (Главного управления делами). То есть по сути он констатировал, что дела были возбуждены законно и обоснованно. После этого, получив в очередной раз негативные для себя решения судов первой и апелляционной инстанции, прокуратура, тем не менее, не обжаловала их в Верховном суде, очевидно, зная наверняка, что он их опять отменит. А в новых политических условиях это было бы неправильно.

Вице-президент апелляционного суда из Швейцарии, один из наиболее авторитетных европейских экспертов по вопросам судопроизводства, заключение которого приводится на этой же странице, утверждает, что ему показалось, будто украинские законодатели хотят «нейтрализовать» функции и полномочия Верховного суда. Конечно, г-ну Гассу вовсе не показалось, так оно и есть. Кроме того, по словам судьи, ему не известно ни об одном подобном положении в какой-либо из европейских юриспруденций. Что ж, теперь будет знать, что есть такое, кстати, далеко не единственное, удивительное новшество нашего «беспрецедентного» права. Хотя г-н Гасс — далеко не единственный эксперт, который изучает первые плоды нашей судебной реформы с живейшим интересом и находит их… удивительными.

Комитет по исполнению обязанностей и обязательств странами — членами Совета Европы (Мониторинговый комитет)

Исполнение обязанностей и обязательств Украиной

(Информационный отчет содокладчиков по результатам рабочего визита в Киев 1—4 июня 2010 года)

Содокладчики: Рената ВОЛЬВЕНД и Маилис РЕПС

15. Власть и правящая коалиция критикуются за нежелание придерживаться надлежащей демократической практики и диалога с оппозицией во время разработки и внедрения реформ, включая необходимые для выполнения обязательства, которые были взяты при вступлении в Совет Европы. Считаем обязательным подчеркнуть: для того чтобы выполнить все обязательства, нужны глубокие реформы, которые по своей природе должны базироваться на как можно более широком политическом консенсусе, поскольку только в таком случае будут эффективными. В этой связи мы призываем власть и политические силы, представляющие правящую коалицию, строго придерживаться парламентских процедур как по букве закона, так и по духу. Это может быть достигнуто при условии, что законодательные предложения будут базироваться на диалоге и консультациях и что все политические силы в полной мере будут участвовать в обсуждении перед принятием законопроектов. По нашему мнению, несмотря на то что эти реформы должны вводиться быстро, это не может делаться за счет качества реформ или несоблюдения процедуры, по которой они должны приниматься.

16. Эти же положения касаются и проведения консультаций с внешними партнерами, в том числе Советом Европы. Власть и раньше, и сейчас — как официально, так и в неформальном общении — подтверждала, что все реформы будут проводиться в полном соответствии с европейскими стандартами и после тесных консультаций с органами Совета Европы, прежде всего с Венецианской комиссией. Вместе с тем ряд законопроектов были приняты без отправления их Венецианской комиссии для получения вывода перед их окончательным одобрением. Считаем, что выводы Венецианской комиссии являются ключевыми. Принимая во внимание то, что политическая среда в Украине и дальше остается очень поляризованной, такие выводы могут предотвратить любые возможные вопросы относительно соответствия этих законопроектов демократическим стандартам. Учитывая это, мы призываем власть и руководство парламента обеспечить, чтобы такие выводы, как правило, были получены перед окончательным одобрением законопроектов.

17. Ярким примером очерченных выше вопросов, отображающих весь комплекс проблем, является текущая ситуация вокруг принятия законопроекта о судоустройстве и статусе судей. Этот законопроект был одобрен комитетом Верховной Рады Украины по вопросам правосудия в июне 2008 года. После нескольких раундов переговоров его прислали в Венецианскую комиссию для получения вывода. Венецианская комиссия и Генеральная дирекция по правам человека и правовым вопросам Совета Европы в марте 2010 года одобрили общий вывод относительно этого законопроекта. В нем предлагалось внести в законопроект ряд очень важных изменений. Несмотря на это, законопроект был — несколько неожиданно — обнародован 14 мая 2010 года и принят в первом чтении, как сообщается, без серьезного обсуждения, Верховной Радой Украины 2 июня 2010 года. Этот законопроект, являющийся ключевой составляющей законодательства, которое должно быть приведено в соответствие с обязательствами перед Советом Европы, как стало известно, будет окончательно одобрен в начале июля этого года. Скорость, с которой законопроект был представлен и одобрен, вызывает много вопросов и сомнений, особенно учитывая то, что он содержит ряд потенциально «политизированных» положений. Так, в нем предлагается изменить статус Верховного суда Украины и снизить его роль. Тот факт, что председатель Верховного суда считается близким к бывшему премьер-министру Украины Ю.Тимошенко, сразу дал основание подозревать, что в этом есть политический подтекст. Кроме того, законопроект удостоверяет необходимость проведения конституционной реформы, поскольку большинство замечаний Венецианской комиссии могут быть учтены лишь внесением изменений в Конституцию Украины.

18. Во время нашего визита председатель комитета Верховной Рады Украины по вопросам правосудия С.Кивалов уверил, что рекомендации Венецианской комиссии были полностью учтены в законопроекте, представленном его комитетом 14 мая в этом году. Однако Венецианская комиссия уведомила нас, что на время написания этого информационного отчета ни одного запроса относительно предоставления вывода по поводу законопроекта, который уже одобрен в первом чтении, она не получала. С.Кивалов убедительно дал нам понять, что он будет приветствовать предоставление «свежего» вывода Венецианской комиссией. Принимая во внимание важность этого закона и необходимость обеспечить общественное доверие к его положениям, мы предлагаем мониторинговому комитету направить этот законопроект как приоритетный для получения вывода Венецианской комиссии.

Выводы

29. Принимая во внимание важность судебной реформы, предлагаем комитету получить вывод Венецианской комиссии относительно законопроекта о судоустройстве и статусе судей, одобренного Верховной Радой Украины 2 июня этого года, и относительно закона, которым внесены изменения в законодательство касательно статуса Высшего совета юстиции №2181.

Совет Европы

Европейский Союз

Совместная программа Европейской комиссии и Совета Европы

«Прозрачность и эффективность судебной системы в Украине»

Страсбург, 1 июля 2010 г. DG-HL(2010)13

Предварительная оценка законопроекта «О судоустройстве и статусе судей Украины»

Штефан ГАСС, вице-президент Апелляционного суда (Базель-Ландшафт, Швейцария)

Замечание: Этот документ составлен при финансовой поддержке Европейского Союза. Точка зрения, изложенная в нем, отображает лишь мнение автора и не является официальным мнением Европейского Союза. Она ни при каких обстоятельствах не может быть использована для официального толкования — в свете указанных правовых инструментов — в производстве против правительств государств-членов, уставных органов Европейского Союза или против каких-либо органов, созданных в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека.

1. Суды общей юрисдикции

Статья 17 законопроекта предусматривает четыре инстанции. Замысловатая и сложная судебная система таит в себе риск затягивания судебного процесса. А между тем, когда попадались заявления с жалобой на то, что судебный процесс не проводился в разумные сроки применительно к статье 6 Европейской конвенции по правам человека, Европейский суд по правам человека всегда подчеркивал: государства обязаны «организовывать судебные системы таким образом, чтобы их суды соответствовали всем ее требованиям, включая обязательство рассматривать дела в разумные сроки». Поэтому, согласно статье 6 Европейской конвенции по правам человека, структурные недостатки в правовых системах, которые повлекли задержки, не являются оправданием. Даже при перегрузке Верховного суда решение проблемы длительного рассмотрения дела должно заключаться не в создании дополнительных уровней судов, а в ускорении процесса и повышении его эффективности. Для изменения сложной структуры судов нужно внести изменения в Конституцию (см. пункты 20—22 Совместного заключения Совета Европы. — Далее Совместное заключение).

В соответствии со статьей 19 законопроекта суды общей юрисдикции будет создавать и ликвидировать президент Украины по представлению министра юстиции Украины и предложению председателя соответствующего высшего специализированного суда. Основания для создания и ликвидации судов заложены в статье 19, §3 законопроекта: изменения в судебной системе, установленные этим законом; необходимость облегчить доступ к правосудию; изменения административного и территориального разделения.

Более того, количество судей в судах будет определять Министерство юстиции по предложению Государственной судебной администрации Украины и на основе представления главы соответствующего высшего специализированного суда.

Предложенное положение содержит проблематичные элементы. Оно оставляет вопрос создания и ликвидации судов на усмотрение высшего исполнительного органа, президента Украины. Это положение противоречит фундаментальному принципу Европейской конвенции по правам человека (суды должны создаваться законом). Если президент будет ожидать от суда отрицательного решения, он сможет даже ликвидировать суд, чтобы обеспечить рассмотрение дела другими судьями. Так же сомнительно, не нарушит ли компетенция Министерства юстиции определять количество судей принцип разделения власти (см. пункты 17—19 Совместного заключения). Статья 21.3 законопроекта предусматривает, что территориальную юрисдикцию местных судов определяет президент Украины на время их создания. Это тоже проблемное положение.

— Статья 31 законопроекта устанавливает: высшие специализированные суды будут действовать как кассационные суды по гражданским и уголовным, хозяйственным и административным делам (статья 31.1). К высшим специализированным судам будет относиться Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел.

— Статья 32.1 законопроекта: высший специализированный суд проводит слушания по кассационным делам.

— Статья 36.5 законопроекта: Министерство юстиции будет принимать участие в работе пленарных заседаний.

Поскольку высшие специализированные суды определены в качестве кассационных, они играют роль, которая обычно принадлежит Верховному суду. Тем более что по новому законопроекту будет создан Высший специализированный суд по гражданским и уголовным делам. Возникает вопрос: какова будет роль Верховного суда, если всеми кассациями будут заниматься высшие специализированные суды? Можно даже усомниться: не противоречит ли это положение Конституции Украины? Еще раз серьезно рекомендуется трехзвеньевая судебная система, где высшие специализированные суды будут объединены в Верховный суд. Непонятно, почему Министерству юстиции предстоит участвовать в пленарных заседаниях высших специализированных судов и Верховного суда (см. пункты 20—23 Общего заключения).

В Статье 38 законопроекта речь идет об организации Верховного суда. Как указано выше — вопрос: каковы будут его функции (уменьшение суда до 20 судей)? Кажется, что законодатели хотят «нейтрализовать» функции и полномочия этого суда. Насколько известно автору, подобного положения не существует ни в одной европейской юрисдикции, поэтому и возникает вопрос: не подрывает ли оно, по крайней мере косвенно, конституционное положение о Верховном суде.

3. Занятие должности профессионального судьи

Пункты 32—52 Совместного заключения все еще являются действующими, однако не учтены в новом законопроекте.

5. Дисциплинарная ответственность

Опять-таки можно привести пункты 53—59 Совместного заключения, которые все еще являются действующими.

6. Освобождение от должности

Можно привести все еще действующие пункты 60—70 Совместного заключения.

7. Судебное самоуправление

Пункты 71—99 Совместного заключения все еще должны быть учтены.

8. Государственная судебная администрация

В статье 142.2 отмечается: «Государственная судебная администрация Украины подчиняется Съезду судей Украины». Это кажется разумным решением: этот орган становится частью судебной системы (см. пункт 117 Совместного заключения).

9. Предварительные выводы

Хотя законопроект содержит много существенных усовершенствований, в плане соответствия европейским судебным стандартам имеется еще немало положений, которые не достигли этих стандартов. Рекомендации 1—3, 5—7, 9—14 и 16, включенные в Совместное заключение, учтены недостаточно. Предложенная новая система организации судов и соответствующие полномочия — наиболее проблематичные вопросы, поскольку касаются Верховного суда и высших специализированных судов. Верховный суд будет почти «уничтожен», это уникальное положение в европейском конституционном праве. Необходимо подчеркнуть, что в составе существующего Высшего совета юстиции все еще не преобладают судьи.

www.coe.int/juctice