Сфера дозволенного сужается. Еще один шаг к правовому государству?

Как там было во времена печально известного ГУЛАГа? Шаг вправо, шаг влево приравниваются к бегству, прыжок на месте — провокация?

В разное время существовали разные законы, но уровень свободы человека в обществе всегда определялся его ответственностью. Прежде всего внутренней ответственностью перед собой, другими людьми, обществом в целом. В значительной степени — и юридической ответственностью, которую государство устанавливает для обеспечения правопорядка, в т.ч. порядка реализации прав и свобод каждого человека. Юридическая ответственность, обозначая границы запрещенного законом общественного поведения, является одним из факторов, определяющих правовой статус человека в обществе.

Приняв новые Уголовный, Гражданский, Семейный, Хозяйственный кодексы, наше государство определило указанные границы с помощью уголовно-правовых, гражданско-правовых, экономико-правовых и некоторых других средств. Правда, определила не совсем четко, а главное — не всегда исходя из приоритета прав и свобод человека. Системные недостатки нового законодательства усиливают зависимость человека от государства, а следовательно, безосновательно ограничивают его свободу. В результате реальный правовой статус человека в украинском обществе далек от такового статуса в правовом государстве. Усматривая в расширении сферы ответственности и ее усилении панацею от общественного кризиса, те, кто определяет и реализует правовую политику в Украине, фактически создали ситуацию, в которой человек всегда находится на грани ответственности. В такой ситуации все чаще вспоминается пословица: от тюрьмы да от сумы не зарекайся.

Пришло время упорядочить и административную ответственность. Недавно на рассмотрение парламента Украины был вынесен правительственный проект Кодекса Украины об административных проступках (регистрационный №5558), в котором предложены новые принципы такой ответственности. Содержание этих новелл будет в значительной степени определять завтрашний статус обычного украинца.

Появление проекта нового кодекса, регламентирующего административную ответственность за правонарушения, в целом следует оценить положительно. Прежде всего, учитывая состояние действующего законодательства об ответственности за административные правонарушения, свидетельствующее о том, что системная его переработка крайне необходима. В нашем государстве вряд ли найдется другой закон, претерпевший со времени принятия такое количество изменений, как принятый в 1984 г. Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее — КУАП). Он был изменен 180 раз. С 1991 г. КУАП был дополнен более чем 170 новыми статьями. На рассмотрении парламента сегодня находится около 100 законопроектов, которыми предлагается дополнительно «откорректировать» действующий КУАП.

Естественно, такое «латание» было обусловлено изменениями, происходящими в социальной жизни. Но далеко не всегда оно было системным, продуманным, обоснованным и далеко не все архаизмы были «вычищены» из него в результате таких изменений. Более того, прослеживается тенденция к необоснованному усилению административной ответственности, расширению сферы применения административного принуждения.

Одним из наиболее существенных положительных моментов проекта кодекса является то, что он в какой-то мере упорядочивает ответственность за административные правонарушения, устанавливая, что таковыми они могут признаваться только этим кодексом. В настоящее же время административная ответственность физических лиц предусмотрена, кроме КУАП, многими другими законами (их около 15), которые к тому же не всегда согласовываются с КУАП. Новый кодекс может принципиально изменить ситуацию в этом плане.

К положительным новациям проекта кодекса следует отнести и то, что он старается определить правовые рамки административной ответственности юридических лиц и граждан-предпринимателей. И в этом несомненная заслуга его разработчиков. Ведь на сегодняшний день такая ответственность предусмотрена нормами нескольких десятков (!) разных, часто противоречащих друг другу законов, правительственных декретов и даже, что особенно странно для правового государства, подзаконных актов (указов Президента Украины).

Еще один положительный момент проекта кодекса: в нем предусмотрено, что дела об административных проступках, как правило, рассматривает суд. Исключение сделано лишь для дел о проступках, за которые предусмотрено административное взыскание в виде предупреждения или штрафа, размер которого не превышает трех не облагаемых налогами минимумов доходов граждан, если лицо не возражает против факта совершения проступка и наложенного взыскания. Рассмотрение дела судом, а точнее — судьей, профессиональным и опытным юристом, бесспорно, содействовало бы надлежащему правосудию по административным делам, оставляло бы больше шансов на объективное и справедливое решение. Хотя организационно мы еще не готовы к существенному увеличению загруженности судей, свидетельство чему — недавнее отнесение к компетенции суда дел о нарушениях Правил дорожного движения.

Вместе с тем проект характеризуется и многими концептуальными недостатками, которые, на наш взгляд, существенно снижают его качество и требуют серьезного обсуждения, в т.ч. на предмет возможности его принятия в предложенном виде.

Проект во многих случаях предлагает абсолютно безосновательное вторжение в частно-правовую сферу общественной жизни.

В нем отразилась существующая на сегодняшний день отрицательная тенденция к увеличению присутствия публичного права в частной жизни человека. При этом не учтены особенности административно-правового регулирования общественных отношений. Дело в том, что нормы административного права, как правило, не дают возможности субъектам правоотношений выбирать тот или иной вариант поведения. Но эта определенная недемократичность специально нивелируется тем, что действие указанных норм четко ограничено определенной сферой: административное право без насущной необходимости не должно вторгаться в отношения между гражданами, между гражданами и юридическими лицами и даже в отношения между гражданами и государством, не касающиеся сферы управления.

Вместо того, в проекте предлагается установить административную ответственность за многие действия, которые, на наш взгляд, должны получать лишь гражданско-правовую и/или дисциплинарно-правовую оценку. Речь идет об отказе в принятии на работу (ст. 57), разглашении недостоверных материалов о кандидате (ст. 75), принуждении к участию в богослужении (ст. 85), нарушении сроков рассмотрения заявлений по поводу отвода земельных участков (ст. 155), небрежном хранении чужого имущества (ст. 220), отказе потребителям в реализации их прав (ст. 320), расточительном расходовании топливно-энергетических ресурсов (ст. 358), нарушении условий договора между потребителем и продавцом (исполнителем) (ст. 498) и т. д.

Такой подход представляется необоснованным, учитывая то, что Гражданский кодекс предусматривает соответствующие правовые способы защиты прав и законных интересов человека, которые последний может выбрать сам, исходя из собственного понимания факта нанесения ему ущерба и того, какими именно средствами необходимо восстановить справедливость. Поэтому нет ни малейшего смысла во вмешательстве государства в соответствующие отношения частно-правового характера. Это делается разве что для контролирования «всех и вся» и пополнения государственной казны за счет взысканных штрафов.

В некоторых случаях достаточно было бы применения предусмотренной действующим законодательством материальной или дисциплинарной ответственности (как, например, в случае самовольного использования транспортных средств предприятий и их содержания за пределами установленных мест стоянки — ст. 428 проекта). Опять-таки, решать, где именно водитель предприятия может ставить закрепленный за ним автомобиль, — дело предприятия, а не государства.

Итак, законодательную базу следует выстраивать, исходя из принципа минимально необходимого присутствия государства в жизни человека: государство может проявлять себя там, где без этого нельзя обойтись для обеспечения правопорядка и общественного развития.

Проект предусматривает чрезмерное расширение объема административных деликтов.

В целом современное развитое право характеризуется тенденцией к постепенному освобождению от казуальных норм (то есть норм, сформулированных на каждый жизненный случай (лат. casualis, от casus — случай — случайный, единичный, первый попавшийся, не обобщенный) и переходу к использованию норм общего характера. С развитием общества абстрактность норм права увеличивается, поскольку увеличиваются как объем правового регулирования, так и способность человеческого ума к абстрактному мышлению. Это в начале развития европейского права практиковалось закрепление казуальных норм, когда, к примеру, в Салической правде древних франков перечислялось в двадцати (!) статьях: «Если кто-то украдет молочного поросенка», «Если кто-то украдет супоросную свинью», «Если кто-то украдет свинью-однолетку» и т. п.

Проект кодекса существенно расширяет круг деяний, относящихся к административным проступкам. Его Особенная часть содержит 548 (!) статей, в которые включены 784 (!) состава административных правонарушений (для сравнения: Особенная часть действующего КУАП содержит лишь 315 статей и немногим более 500 составов административных правонарушений, многие из которых также являются лишними).

То есть, по сравнению с действующим КУАП, количество составов административных правонарушений в проекте нового КУАП увеличилось приблизительно в 1,6 раза (!).

Исходя из того, что развитие регулирующего законодательства Украины будет активно продолжаться и в дальнейшем, сохранится и необходимость решать новые проблемы средствами административного права. При господствующем подходе, касающемся признания тех или иных нарушений административными деликтами, Особенная часть нового кодекса лет через пятнадцать вполне может насчитывать уже не 548, а по меньшей мере 700 статей, и более тысячи составов административных правонарушений. Разобраться в них, правильно квалифицировать то или иное правонарушение, определить границы правомерного поведения станет большой проблемой не только для обычного гражданина, но и для судьи или другого юриста.

Кстати, аналогичная тенденция присуща и уголовному законодательству, что свидетельствует о приоритетах государственной политики в сфере права, а именно об усилении карательного влияния на поведение людей и сужение границ дозволенного. Так, если УК 1960 г. ко времени его принятия содержал немногим более 300, а по состоянию на начало 2001 г. около 600 составов, то действующий УК Украины содержит 701 состав преступлений.

Примеров казуалистического подхода к созданию Особенной части нового КУАП немало. Это, например: 20 составов правонарушений, связанных с различными посягательствами на экологическую безопасность; 15 составов, связанных с нарушением правил обращения с отходами, 5 составов, связанных с нарушением законодательства об охране труда и т.п. Чрезвычайно большое количество статей проекта (почти 20) посвящено ответственности за воспрепятствование работникам тех или иных государственных органов в выполнении их задач и осуществлении обязанностей.

Возможно, наиболее ярким примером указанного подхода является то, что в проекте содержится свыше 30 (!) составов правонарушений, предусматривающих ответственность за самовольное совершение тех или других действий. И это при том, что ст. 567 проекта прямо предусматривает административную ответственность за самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному законом порядку, осуществление своего действительного или воображаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или государственным либо общественным организациям, а ст. 356 Уголовного кодекса (УК) — уголовную ответственность за самоуправство, причинившее значительный вред. При этом не учитывается тот факт, что, поскольку установление наличия соответствующего действительного или воображаемого права находится в компетенции суда, то административной ответственности за любой случай самоуправства (если допускать такую ответственность) так или иначе должно предшествовать решение спора в гражданско-правовом порядке.

Многие положения проекта создают крайне нежелательную конкуренцию с соответствующими нормами Особенной части действующего УК, а также являются коллизионными по отношению к другим его нормам (согласно нашим подсчетам, это касается более 60 норм). Собственно, речь идет о закладке на законодательном уровне оснований для неправильного применения закона, отдаче на откуп субъекта правоприменения вопросов о том, к какому виду правонарушения (преступление, административный или дисциплинарный проступок и т.п.) относить то или иное противоправное поведение лица, что в принципе недопустимо, поскольку эти вопросы являются исключительной компетенцией законодательного органа (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины).

В частности, ст. 151 проекта, также как и ст. 254 УК, предусматривает ответственность за бесхозяйственное использование земель, ч. 1 ст. 315, как и ст. 216 УК, — за незаконное использование поддельных марок акцизного сбора, ст. 481, как и ч. 1 ст. 310 УК, — за незаконный посев или выращивание снотворного мака или конопли.

Во многих случаях положения Особенной части проекта не учитывают положений УК Украины, согласно которым приготовление к преступлению уголовно наказуемо (кроме случаев приготовления к преступлению небольшой тяжести). Например, согласно этим положениям, приготовление к незаконной охоте с использованием запрещенных орудий (иначе говоря, изготовление и хранение указанных орудий) может быть наказуемо по статьям 14 и 248 УК. Вместе с тем изготовление и хранение запрещенных орудий добывания животных предлагается признать административным правонарушением, что создает коллизию со всеми отрицательными последствиями, приведенными выше.

Следует отметить, что указанная проблема присуща и действующему законодательству, поскольку, как следует из него, значительное количество деяний одновременно признается УК преступлениями, а КУАП — административными проступками. Но если действующий КУАП содержит, пусть и не безупречный с правовой точки зрения, механизм решения подобных коллизий, то проект вообще не касается этого вопроса. Таким образом, фактически выходит, что государству в лице его законодательного органа все равно, к какой именно — уголовной или административной — ответственности будет привлечен гражданин. Но для последнего это имеет принципиальное значение, поскольку тяжесть наказания и его последствия (в частности, наличие судимости), в зависимости от вида юридической ответственности, к которой он привлечен, существенно различаются. К тому же, при наличии аналогичных норм в уголовном и административном законодательстве, одни лица привлекаются к уголовной ответственности, а другие — за такие же действия — к административной.

Такое положение вещей противоречит конституционному предписанию о равенстве всех граждан перед законом.

Поэтому, в случае конкуренции норм КУАП и УК, ответственность должна наступать именно по Кодексу Украины об административных правонарушениях. Уверены, что такое правило должно непременно быть отражено как в проекте, так и в Общей части УК.

Кроме того, в отличие от УК, проект вместо понятия «служебное лицо» оперирует понятием «должностное лицо», имеющим несколько другое содержание (Конституция Украины говорит отдельно о должностных и служебных лицах, то есть их статус различается). При таком подходе невозможно будет решать коллизии между нормами УК и КУАП, особенно в случаях, где речь идет о совершении служебных преступлений (проступков).

На наш взгляд, процесс разработки и принятия нового КУАП следовало бы соединить с процессом декриминализации многих деяний, на сегодняшний день признающихся преступлениями. Это обусловлено тем, что действующий УК предусматривает уголовную ответственность за ряд деяний, которым не свойственен высокий уровень общественной опасности и противодействие которым могло бы осуществляться административно-правовыми средствами. Речь идет о существующей сегодня чрезмерной криминализации определенных деяний и необоснованном применении уголовно-правовой репрессии в случаях, когда можно обойтись менее суровыми средствами.

Если говорить о декриминализации такого рода деяний и переведении их в разряд административных проступков, то здесь для законодателя существует широкое поле деятельности. Речь идет, в частности, о воспрепятствовании законной деятельности профессиональных союзов, политических партий, общественных организаций (ст. 170 УК), незаконном влиянии на президента, народного депутата Украины, члена Кабинета министров и т.п. (поскольку в ст. 344 УК говорится не о насильственных действиях, трудно представить, какое влияние на президента может осуществить обычный гражданин, чтобы к нему за это нужно было применять уголовное наказание), воспрепятствовании осуществлению религиозного обряда (ст. 180 УК), проведении подрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов (ст. 250), предоставлении сексуальных услуг с целью получения дохода (ст. 303 УК), нарушении установленного порядка осуществления международных передач товаров (ст. 333 УК). Таких действий, по уровню общественной опасности (способу совершения, последствиям и т.п.) являющихся явными административными проступками, в действующем УК — десятки.

Кроме причин, указанных выше, преимуществом административно-правового воздействия над уголовно-правовым является то, что оно позволило бы по крайней мере избежать коллизий в законодательстве, упростить, усовершенствовать его, что даст возможность точнее квалифицировать деяния и предотвращать судебные ошибки, существенно разгрузить правоохранительные органы и направить их усилия на противодействие более опасным преступлениям. Это также позволило бы более своевременно реагировать административно-правовыми средствами на многочисленные факты совершения общественно вредных действий, поскольку такое реагирование, по сравнению с реагированием уголовно-правовыми средствами, более оперативно и дешево (сегодня в нашей стране даже не пытаются подсчитать, во сколько обходится обществу то или иное наказание, хотя весь цивилизованный мир, определяя вид наказания за противоправные действия, просчитывает его целесообразность в финансовом отношении). В связи с этим напомним, что законодательство многих стран Европы (в частности, Литвы и Латвии, Франции, Испании и Турции, ФРГ, Австрии и Швейцарии), кроме категории преступления, именно в уголовных кодексах выделяет и такие категории правонарушений, как уголовные проступки (а законодательство Франции и Швейцарии — еще и нарушения), и именно в уголовных кодексах устанавливает ответственность за них.

Применение положений проекта усложнит и то, что в нем далеко не всегда определен субъект правонарушения и предусмотрена ответственность физических лиц за нарушение определенных правил, требований законодательства и т.п., которых они явно не обязаны придерживаться.

Вот только один пример. Из содержания диспозиции ч. 4 ст. 191 проекта следует, что субъект этого правонарушения общий. Но в таком случае непонятно, на каком основании закон возлагает на всех вменяемых физических лиц, достигших 16-летнего возраста, обязанность принимать меры для предотвращения гибели диких животных. Ведь этим должны заниматься только соответствующие должностные и служебные, а в отдельных случаях — также определенные юридические лица и граждане-предприниматели.

Согласно статьям 19 и 57 Конституции, правовой порядок в Украине основывается на положениях, согласно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством, а нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены до ведома населения в порядке, установленном законом. Сегодня существует множество правил, определенных ведомственными инструкциями и другими подзаконными актами, не доведенными до ведома населения. Поэтому устанавливать ответственность граждан за их нарушение неправомерно. Тем не менее проектом предусмотрена ответственность граждан за нарушение правил: сбора лесной подстилки, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод; охраны полосы отвода автомобильных дорог; технической эксплуатации оснащения животноводческих ферм и т.п.

Не всегда верно определены проектом меры ответственности, то есть объемы лишений и ограничений, которые должно перенести лицо, виновное в совершении административного правонарушения.

Наиболее распространенным видом взыскания, согласно проекту, является штраф. Его применение предусмотрено 779 раз — практически каждой нормой Особенной части.

В некоторых случаях размеры штрафов для физических лиц достигают (иногда и за весьма незначительные нарушения) тысячи не облагаемых налогами минимумов доходов граждан (17 000 грн.), а для юридических лиц даже больше (до 2600 не облагаемых налогами минимумов, то есть 44 200 грн.). Вместе с тем в десяти случаях их размеры не превышают 0,5 такого минимума (8,5 грн.), и по одному случаю — 0,2 и 0,1 указанных минимумов. Но неужели административные правонарушения настолько отличаются по своему характеру и уровню вредности, что могут наказываться штрафами в таком диапазоне?! Даже УК чаще всего предусматривает штраф в размере до 50 указанных минимумов, а по общему правилу (ст. 53 УК), размер штрафа определяется им в пределах от 30 до 1000 не облагаемых налогами минимумов. Причем речь идет о ПРЕСТУПЛЕНИЯХ, общественная опасность которых намного выше, чем у административных проступков.

Считаем, что в проекте следует определить максимальный размер штрафа. По общему правилу, он не должен превышать 30 не облагаемых налогами минимумов доходов граждан, в случае его взыскания с должностных лиц и физических лиц — субъектов хозяйствования, скажем, 100, а с юридических лиц — 1000 указанных минимумов. Только в отдельных, прямо определенных КУАП случаях эти размеры могут быть увеличены вдвое (в случае повторного совершения аналогичных проступков, нанесения значительного ущерба и т.п.).

Проект предусматривает дублирование правовых норм, устанавливая двойную юридическую ответственность за одни и те же нарушения.

Так, предлагая установить административную ответственность юридических лиц, проект не отделяет ее от административно-хозяйственных санкций, предусмотренных Хозяйственным кодексом. Иными словами, проект не учитывает, что так же, как и в нем (ст. 23, 27, 35), в ХК (ст. 239, 241, 246) предусмотрены штраф, ограничение и прекращение определенного вида хозяйственной деятельности. Все это еще больше усложняется с учетом положений главы 26 ХК о штрафных и оперативно-хозяйственных санкциях. То есть в некоторых случаях ответственность может быть и тройной (!).

Проект необоснованно выводит из-под действия закона об административных правонарушениях лиц рядового и начальственного состава органов внутренних дел, налоговой милиции, военнослужащих, прокуроров и многие другие категории лиц, на которые распространяется действие дисциплинарных уставов.

Положение о том, что указанные категории лиц за совершенные ими административные проступки должны нести не административную, а дисциплинарную ответственность, на наш взгляд, противоречит конституционным предписаниям (ст. 24 Конституции Украины) относительно запрета привилегий или ограничений по любым признакам, а также положению (п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины), согласно которому административные и дисциплинарные правонарушения и ответственность за них имеют разный правовой статус, а действия, являющиеся дисциплинарными правонарушениями, как следует из этой нормы, должны быть определены в соответствующем кодексе (кодексах) так же конкретно, как в действующем законодательстве определяются преступления и административные правонарушения. При этом проект не предусматривает и механизма трансформации административной ответственности в дисциплинарную (обязанность сообщить о совершении проступка, форму такого сообщения, виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения в таких случаях, обратная связь, то есть сообщение о наложении взыскания и т.п.). Практика же свидетельствует о том, что фактически указанные выше лица избегают в таких случаях как административной, так и дисциплинарной ответственности.

В целом непонятно, почему военнослужащие, в отличие от других граждан Украины, не должны нести административной ответственности за безбилетный проезд в общественном транспорте или работники милиции — за мелкое хулиганство...

Итак, проект имеет свои очевидные преимущества и недостатки. В этой статье особое внимание сосредоточено на последних: ведь если сегодня мы отмечаем их сугубо теоретически, то после одобрения проекта их уже реально ощутят на себе граждане, общество, государство. Еще есть время исправить указанные недостатки, главный из которых — превалирование государственных, а точнее — узковедомственных интересов над общечеловеческими, общественными, а также над правами, свободами и законными интересами каждого отдельного человека, который, если верить Конституции Украины (ст. 3), является в нашем государстве наивысшей ценностью.