Самодеятельное регулирование или профессиональное самоуправление?

Явление, о котором пойдет речь, известно в мире, в частности в Европе, под названием профессионального самоуправления. Оно распространено среди представителей так называемых свободных (либеральных) профессий — архитекторов, инженеров, врачей, юристов, аудиторов, оценщиков и т.д.

Свою новейшую историю профессиональное самоуправление как устойчивый социальный институт отсчитывает примерно с первой половины прошлого века. Но в большинство стран постсоветского пространства оно приходит только сейчас.

В Украине по разным причинам, в частности из-за нехорошей традиции знакомиться с иностранными идеями и опытом преимущественно после их интерпретации Россией, имеем искаженную до неузнаваемости европейскую идею профессионального самоуправления в виде и под названием саморегулируемых организаций (СРО), профессиональных саморегулирующихся (самоуправляющихся) объединений (ПСО) и т.д.

Видимо, специалисты, знающие, с какими целями внедрялось профессиональное самоуправление и как оно на самом деле организовано в Европе, согласятся с тезисом, что институт так называемых СРО, который с 2008 года был закреплен в законодательстве РФ, может считаться лишь суррогатом, то есть несовершенным заменителем европейской модели профессионального самоуправления. Вместе с тем хотелось бы, чтобы Украина, стремящаяся внедрить у себя институт профессионального самоуправления, не делала это привычным для наших парламентариев способом (когда определенный закон РФ переводится на украинский язык и принимается Верховной Радой как закон Украины). Хотелось бы, чтобы он прошел полноценный путь нормотворчества. Чтобы проект был подготовлен после ознакомления не только с достижениями ближайших соседей, но и с опытом профессионального самоуправления в странах Европы. Ведь российские СРО работают всего два года. А современное профессиональное самоуправление в Европе существует на протяжении последних шестидесяти-семидесяти лет.

Законодательства и доктрины построения власти стран Европы с некоторых пор признают как императив принцип субсидиарности (дополнительности, вспомогательности), который был сформулирован Папой Римским Пием ХІ в 1931 году. В соответствии с этим принципом компетенция центральных органов государственной власти должна быть не основной и всеохватывающей, а дополнительной, вспомогательной по отношению к компетенции тех субъектов, органов и организаций, которые осуществляют властные полномочия на более низких уровнях, отдаленных от центра и приближенных к людям. Принцип субсидиарности не позволяет государствам сконцентрировать все управленческие полномочия на верхних ступенях государственной власти и стимулирует процессы децентрализации осуществления властных полномочий.

Кстати, в соответствии с принципом субсидиарности в странах Европы выстраивается баланс компетенций между центральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Благодаря этому принципу, воплощенному в Маастрихтском договоре о создании Европейского Союза (1992 г.), компетенция ЕС является дополнительной по сравнению с компетенцией стран-членов сообщества относительно выполнения задач, которые не могут быть эффективно решены на более низких уровнях управления. Следовательно, принцип субсидиарности гарантирует государствам-членам ЕС сохранение их суверенитета и защиту от вмешательства еврочиновников в их внутренние дела.

Развитие института профессионального самоуправления в европейских странах также происходило благодаря последовательному соблюдению и воплощению этими странами принципа субсидиарности в сфере управления экономикой, в частности при регулировании деятельности представителей свободных профессий.

В странах Европы, где власть, во-первых, осознает необходимость уменьшения централизации государственного управления во многих сферах экономической жизни общества, а во-вторых, воспринимает стремление профессиональных сообществ к самоорганизации и самоуправлению, государства идут на создание юридических лиц публичного права. Такие структуры наделяют правом выполнять часть государственных функций сообщества представителей отдельных профессий.

Таким образом, создающиеся по воле государства лица публичного права, согласно прямому указанию в законе об их образовании и передаче им властных полномочий по управлению профессиональной деятельностью членов отдельного профессионального сообщества, являются организациями профессионального самоуправления (ОПС). По традиции такие организации называют палатами (kammerа, izba) и т.д.

С созданием организации профессионального самоуправления в конкретной профессии управленческие функции, которые обычно выполняет государство силами чиновническо-бюрократического аппарата, переходят к компетенции такой организации и осуществляются на демократических принципах всеми практикующими на территории страны или территории федеративной единицы носителями профессии. Участие в делах профессии каждого из ее носителей достигается, во-первых, путем создания в стране (федеративной единице) только одной ОПС определенной профессии. Во-вторых, все лица, получившие право заниматься профессией (например, получили лицензию/сертификат, включены в реестр носителей профессии и т.п.), автоматически получают членство в этой организации и один голос при принятии решений. Кстати, они так же автоматически теряют членство в ОПС в случае потери или лишения их права на осуществление профессиональной деятельности.

Государство как единственный основатель ОПС закрепляет в законе или уставе, на основании которых создается и действует такая организация, четкие процедуры принятия решений органами ОПС, которые не могут меняться членами организации. Это служит гарантией того, что управление в профессии, где создана ОПС, будет осуществляться на принципах, минимизирующих авторитарную и коррупционную составляющую при принятии решений. Благодаря прозрачным, недискриминационным правилам внутрипрофессиональной жизни и управления в ней, каждый из членов профессии прямо или опосредованно (через избрание органов ОПС), может приобщиться к формированию позиции «цеха» по вопросам компетенции самоуправляющейся организации. Следовательно, создавая публично-правовую организацию, куда входят все без исключения носители одной профессии, и устанавливая процедуры принятия ими решений, государство создает условия выполнения ее функции по управлению в профессии силами носителей этой профессии и за их счет. То есть без бюджетных затрат на управление, которое осуществляется демократически, прозрачно, некоррупционно, еще и под надзором и контролем со стороны государства.

По своей юридической сути организация профессионального самоуправления хотя и является объединением лиц, однако это не профсоюз и не объединение (не ассоциация) наподобие общественной организации, которая характеризуется добровольным вступлением в ее состав и добровольным выходом из нее. Поскольку организации профессионального самоуправления делегируются властные полномочия по регулированию и контролю за деятельностью профессионального сообщества, то участие в нем не может быть добровольным. Оно является обязательным, поскольку не должно быть носителей профессии, которые, с одной стороны, были бы лишены возможности принимать участие в управлении в профессиональном сообществе, тогда как остальные их коллеги имеют такую привилегию, а с другой стороны, оставались бы вне влияния указанной организации и не подчинялись бы ее требованиям, правилам, стандартам, ссылаясь на отсутствие у них членства в ОПС.

Поскольку организация профессионального самоуправления существенно отличается от профсоюза и общественной организации (ассоциации), ошибаются те, кто считает, что обязательное участие (членство) в ней является нарушением права человека на объединение, закрепленного статьей 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и гарантированного статьей 36 Конституции Украины.

Европейский суд по правам человека, рассмотрев заявления бельгийских врачей в деле Le Compte, Van Leuven и De Meyere против Бельгии, которые считали, что их обязанность быть членом Ордена врачей Бельгии и подчиняться его правилам противоречит статье 11 Конвенции, в решении от 23 июня 1981 года указал: «не было нарушения ст.11 Конвенции, поскольку Орден врачей по своей юридической природе и учитывая его сугубо публичную функцию не носит характера ассоциации в смысле п.1 ст.11. Орден врачей Бельгии — это институт публичного права. Будучи созданным законодателем, а не частными лицами, он интегрирован в государственные структуры. Орден… обеспечивает… публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей. Для решения задач, которые бельгийское государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в частности использует административные и дисциплинарные процедуры, присущие публичной власти».

Основной целью существования профессионального самоуправления является стремление быть консолидированным «голосом» носителей профессии, вторым законодателем в вопросах регламентации профессиональной деятельности, лидером в вопросах управления внутри своего «цеха», а также лучшим и главным представителем профессионального сообщества в стране и за ее пределами.

Из опыта европейских стран известно, что деятельность ОПС направлена преимущественно на достижение и решение следующих целей и задач:

— содействие организации профессиональной деятельности, в частности посредством участия ОПС в процедурах допуска к профессии (лицензировании) и исключении из профессии (дисквалификации);

— повышение профессионального уровня членов профессионального сообщества, а также содействие подготовке лиц, претендующих на право заниматься такой деятельностью;

— повышение уровня материальной ответственности носителей профессии перед обществом и конкретными потребителями (создание фонда возмещения);

— представительство интересов носителей профессии и предоставление информации о деятельности ОПС;

— развитие международных связей, обмен опытом с иностранными ОПС.

Содействие организации профессиональной деятельности предусматривает активное участие структур профессионального самоуправления в процедурах допуска к профессии (лицензирование) и исключения из профессии — дисквалификации (лишение права заниматься определенным видом деятельности, отмена лицензии и т.д.).

ОПС занимаются также повышением профессионального уровня действительных носителей профессии и могут организовывать обучение для лиц, претендующих на вступление в профессиональное сообщество.

В странах, где созданы ОПС, последние разрабатывают для членов своего профессионального сообщества стандарты деятельности, которые обычно принимаются в форме кодексов профессиональной этики. Носители профессии, наряду с выполнением предписаний законов и подзаконных нормативных актов, установленных и контролируемых государством, обязаны придерживаться указанных стандартов профессиональной деятельности (положений кодекса профессиональной этики), надзор за соблюдением которых осуществляет ОПС.

Повышенный уровень материальной ответственности членов профессионального сообщества перед обществом (потребителями) достигается путем создания фонда возмещения, выплаты из которого возможны в том случае, если действиями недобросовестного члена сообщества нанесен материальный ущерб потребителю.

В отличие от так называемых профессиональных объединений (ассоциаций), созданных по признаку принадлежности к определенному виду или сфере деятельности, которые по сути являются общественными организациями, защищающими (лоббирующими) интересы своих членов, настоящие организации профессионального самоуправления не осуществляют представительства и защиты интересов отдельных носителей профессии или групп. ОПС призваны представлять и защищать интересы профессии в целом. Эта защита заключается преимущественно в поддержке престижа профессии в обществе посредством высоких требований к квалификации носителей профессии и к качеству результатов их деятельности.

Появление в Верховной Раде Украины двух законопроектов «О саморегулируемых организациях» (реестр.№ 4841) и «О профессиональных саморегулирующихся и самоуправляющихся объединениях» (реестр.№ 4841-1) является, на наш взгляд, попыткой воспользоваться институтом профессионального самоуправления как механизмом децентрализации власти при регулировании деятельности членов профессиональной среды. И хотя термина «децентрализация власти» в указанных проектах нет, его предпочитают не употреблять в стране, закон которой наши депутаты позаимствовали при формировании своих законодательных инициатив, однако наличие в пояснительных записках к проектам фраз типа «дебюрократизация экономики», «вытеснение государства из сферы регулирования отдельных коммерческих отношений», «делегирование соответствующих полномочий профессиональным самоуправляемым и самоуправляющимся объединениям» и т.д.— подтверждает наше предположение.

Бесспорно, стремление парламентариев делегировать властные полномочия в сферы регулирования отдельных видов профессиональной деятельности от чиновников к профессиональным сообществам, нужно всячески приветствовать. Однако предложенный авторами законопроектов путь децентрализации власти в сфере профессиональной деятельности является ошибочным из-за неправильно избранной организационно-правовой формы для создания организаций профессионального самоуправления. Правовая форма общественной организации (членского некоммерческого, неприбыльного объединения лиц) неприемлема для создания с ее помощью структур профессионального самоуправления по европейскому образцу.

Организация профессионального самоуправления создается для того, чтобы осуществлять властные полномочия, устанавливать правила, стандарты деятельности и т.п. и требовать от носителей профессии их соблюдения. Поскольку общественная организация — это объединение добровольное, то, разумеется, правила и стандарты такой организации невозможно сделать обязательными для тех носителей профессии, которые не являются членами объединения, которые не хотят и, главное, имеют право в него не вступать. Даже созданное по признаку принадлежности его членов к одной специальности. Очевидно, что избрание правовой формы общественной организации (ассоциации — добровольного объединения лиц) для создания и деятельности структур профессионального самоуправления (СРО, ПСО) не позволит последним решать задачи, для которых они собственно и создаются. Профессиональное самоуправление, построенное в виде ассоциаций с добровольным членством, обречено быть нетрудоспособным.

Кроме того, предложенная проектами модель профессионального самоуправления, согласно которому властные полномочия в определенных сферах профессиональной, предпринимательской деятельности должны перейти к отдельным общественным организациям, противоречит конституционному принципу осуществления власти в Украине.

Согласно ст.5 Конституции Украины власть в Украине осуществляется непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Осуществляя власть в Украине, органы государственной власти, их должностные лица, согласно ч.2. ст.19 Конституции Украины, обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины.

В статье 3 законопроекта №4841 саморегулируемые организации определены как членские некоммерческие организации, а в статье 1 проекта №4841-1 специальности саморегулирующиеся, самоуправляющиеся объединения — как общественные объединения. Однако, как бы ни назывались юридические лица, в форме которых авторы проектов предлагают создавать СРО и ПСО, одно понятно наверняка — это будут юридические лица частного права, характеризующиеся тем, что:

— создаются, существуют и прекращают существование по желанию основателей/участников (членов) этой организации — частных лиц;

— действуют способом, в рамках полномочий и на основаниях, которые определяются и устанавливаются по усмотрению и по решению частных лиц (основателей/участников).

Законопроектами №4841, №4841-1 предусмотрено, что СРО и ПСО наделяются правом осуществлять государственные функции, властные полномочия в частности по:

1) установке обязательных для выполнения правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности (ч.2, ст.4 проекта 4841); разработке, утверждению стандартов деятельности в соответствующей профессии (ч.1, ст.3 проекта 4841-1);

2) сертификации и/или аттестации специалистов, предприятий сферы деятельности или отрасли на соответствие стандартам деятельности, проведению квалификационных экзаменов и сертификации специалистов соответствующей профессии (ч.1, ст.3 проекта 4841-1); аттестации работников членов саморегулируемой организации или сертификации выработанных членами СРО товаров, работ, услуг (п.6 ч.1 ст.6 проекта 4841);

3) контролю за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований украинского законодательства (п.1 ч.3 ст.6 проекта 4841); контролю за соблюдением стандартов деятельности в соответствующей профессии, профильной сфере деятельности или области (ч.1 ст.3 проекта 4841-1).

Таким образом, при условии превращения положений проекта №4841 или №4841-1 в букву закона будет заложена нормативная база не для децентрализации власти по европейскому образцу, а для передачи этих полномочий «на откуп» частным лицам, проще говоря, для их приватизации. Вследствие этого властные полномочия по установке правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности, полномочия по контролю за их соблюдением, полномочия по допуску к профессии (лицензирование) и исключению из профессии (дисквалификация) и т.д. будут осуществляться уже не органами государственной власти, а частными юридическими лицами, основания деятельности которых, рамки полномочий и способы их работы будут определяться прежде всего уставами этих юридических лиц и усмотрением их руководителей. Разумеется, допустить это нельзя, а значит оба законопроекта должны быть отклонены, поскольку имеющиеся в них концептуальные ошибки нельзя исправить в процессе доработки.

Остается надеяться на то, что в Украине активисты движения за создание профессионального самоуправления из разных профессиональных сообществ будут стимулировать парламентариев к новым законодательным инициативам по этому вопросу и что строиться они будут по европейской модели. В соответствии с ней в одной профессии будет существовать только одна организация профессионального самоуправления, которая будет создаваться в форме юридического лица публичного права, а все носители этой профессии будут ее членами. Как представляется, указанная модель может быть имплементирована в законодательство Украины двумя путями.

Первый путь заключается в принятии так называемого общего закона, например, «О профессиональном самоуправлении» или «Об организациях профессионального самоуправления в Украине» и дальнейшем определении в специальных законах особенностей организаций профессионального самоуправления стоматологов, инженеров-строителей, архитекторов, аудиторов и так далее.

Второй путь, проверенный опытом европейских стран, прагматичный и учитывающий принцип законодательной экономии, заключается в отказе от попытки написать общий закон о профессиональном самоуправлении, который априори не будет иметь конкретного правового регулирования. Этот путь предполагает принятие специальных законов или разделов в составе законов, которыми будет предусмотрено создание организаций профессионального самоуправления в том или ином профессиональном сообществе. Кстати, в Украине уже предпринимается попытка внедрить самоуправление указанным путем. В законопроекте №1286-2 «О внесении изменений в Закон Украины «О нотариате», к работе над которым привлекался автор этой статьи, создание организации профессионального самоуправления нотариусов — Нотариальной палаты Украины — предусмотрено отдельным разделом новой редакции Закона Украины «О нотариате». Планируется, что с принятием проекта №1286-2 в Украине появится ОПС нотариусов, причем без существования и необходимости принятия какого-либо общего закона о профессиональном самоуправлении.

Надеемся, что в вопросах внедрения профессионального самоуправления Украина выберет прагматический европейский путь и будет использовать модель, эффективность которой проверена на протяжении многих десятилетий.