«Правильно определяйте слова...»

Как известно, с 1 июля 2011 г. вступил в силу Закон «О принципах предотвращения и противодействии коррупции» (далее - Закон) - кроме двух статей, впрочем, речь сегодня не о них. В этой статье мы хотим обратить внимание лишь на некоторые проблемы, возникшие из-за того, что не были учтены советы всемирно известного французского философа и математика ХVII в. Рене Декарта: «Правильно определяйте слова, и вы избавите мир от половины недоразумений».

Начнем с того, что в Законе надлежащим образом не разграничены термины на обозначение предмета коррупционных правонарушений. Речь идет о терминах: «неправомерная выгода», «взятка», «дар» («подарок») и «пожертвование», «доход», «вознаграждение», «услуги и имущество», «средства и прочее имущество», «средства». Так что будет возникать вопрос о том, являются ли неправомерной выгодой подарок, пожертвование и взятка, вознаграждение, услуги и имущество, средства и прочее имущество. А от этого зависит не только привлечение или не привлечение к ответственности за коррупционные правонарушения и правильная квалификация содеянного, но и такой «пустячок», как степень наказания.

Сюрпризом для многих категорий сограждан станет положение подпунк­та «б» пункта 2 части 1 статьи 4 Зако­на, согласно которому субъектами ответственности за коррупционные правонарушения являются, в част­ности, лица, которые предос­тавляют публичные услуги (не будучи государственными служащими и должностными лицами местного самоуправления). Таким образом, речь идет не только об админист­ративных услугах, которые предос­тав­ляют органы исполнительной власти и органы местного самоуправления и предоставление которых связано с реализацией властных полномочий.

Как известно, публичные услуги вообще - это услуги, которые предоставляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации государственной и коммунальной формы собственности, а также частный сектор под ответственность публичного сектора и за счет средств государственного и местных бюджетов. К публичным услугам законодательство относит социальные, жилищно-коммунальные, медицинские, образовательные, услуги по противопожарной защите и спасению и многие другие. Так что лицами, предоставляющими публичные услуги, кроме прямо упомянутых в законе аудиторов, нотариусов, оценщиков, экспертов, арбитражных управляющих и др., являются практически все социальные работники, работники жилищно-коммунальных организаций, государственных и коммунальных учебных заведений, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и многих других категорий работников бюджетной сферы.

Отныне на них распространяются запрет относительно получения подарков (пожертвований), обязанность предпринимать шаги относительно недопущения конфликта интересов и другие ограничения. Отны­не они будут нести уголовную ответственность за злоупотребление полномочиями и за получение даров и других видов неправомерной выгоды, а обычные граждане - за предложение, предоставление и передачу им такой выгоды. Но действительно ли наибольший вред «закромам родины» причиняют «ежи­ки, зайчики и белочки»? Неуже­ли государство обязано бы­ло, согласно международным конвенциям, а общество хотело начать охоту именно на такую мелкую «дичь» - очень подходящую для заполнения статистических отчетов, предусмотренных статьей 19 Закона? И не следовало бы акцентировать внимание правоохранителей прежде всего на злоупот­реблениях и взяточничестве в сфере административных услуг, а также на неоднозначной деятельности нес­кольких десятков имеющихся в государстве контролирующих органов?

Вместе с тем тщательный анализ положений Закона показывает, что, вопреки задекларированным намерениям, некоторые лица, определенные в статье 4 Закона как субъекты ответственности за коррупционные правонарушения, на самом деле не будут ее нести - из-за наличия положений об иммунитете, коллизий между законами и по другим причинам.

Также остается сугубо декларатив­ным запрет органам государственной власти и органам местного самоуправления получать от физических, юридических лиц безвозмездно услуги и имущество. Наказание за его нарушение Закон не установил, а следователь­но, вымогательству путь снова открыт. Характерным в этой связи является лицемерие одного из депутатов, который при обсуждении предло­жения установить конкретную ответст­венность за нарушение этого зап­рета заявил, что он «абсолютно нереален и не имеет никакого права на жизнь».

Вне сомнения, ключевыми являются понятия Закона «коррупция» и «коррупционное правонарушение». При этом первое из них входит в содержание второго, поскольку в определении понятия «коррупционное правонарушение» есть ссылки на признаки коррупции. Поэтому рассмотрим эти два понятия в их взаимосвязи. Вспомним также постановление Верховного суда Украины от 12.03.2003 г., согласно которому при установлении вины лица в совершении любого коррупционного правонарушения суду нужно исходить не только из содержания конкретных положений Закона, но и учитывать общие признаки коррупции.

Согласно Закону, действие признается коррупционным правонарушением, если оно: 1) является умышленным; 2) (внимание!) содержит признаки коррупции; 3) содеяно определенным субъектом - исключительно лицом, указанным в статье 4 Закона; 4) за него законом установлена юридическая ответственность определенного вида - криминальная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная.

Если первый, третий и четвертый из названных признаков почти не нуждаются в объяснениях, то для ответа на вопрос о том, содержит ли действие признаки коррупции, необходимо проанализировать понятие «коррупция», которое содержится в статье 1 Закона. Применение этого научного метода позволяет установить наличие трех форм коррупции и признаков каждой из них. При этом только первая и вторая предложенные украинским законодателем формы коррупции являются корруп­цией в классическом понимании этого понятия - как использование определенным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей для не­законного обогащения, а также соб­ст­венно процесс такого обогащения.

Итак, во-первых, коррупцией является использование лицом, указанным в статье 4 Закона, предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей с целью получения неправомерной выгоды. Признаками этой формы коррупции являются: 1) действие в виде использования служебных полномочий и связанных с этим возможностей;
2) субъект - лицо, указанное в ста­-тье 4 Закона; 3) цель получения неправомерной выгоды.

Во-вторых, коррупцией является принятие лицом, указанным в ста­тье 4 Закона, обещания/предложения неправомерной выгоды для себя или других лиц. Признаки этой формы коррупции: 1) действие в виде принятия обещания/предложения неправомерной выгоды для себя или других лиц; 2) субъект - лицо, указанное в статье 4 Закона.

В-третьих, коррупцией является, соответственно, обещание/предложение или предоставление неправомерной выгоды лицу, указанному в статье 4 Закона, или по его требованию дру­гим физическим или юридическим лицам с целью склонить это лицо к про­тивоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможнос­тей. Субъектом коррупции (но не коррупционного правонарушения) в этой форме может быть любое деликтоспособное (соответственно в уголовно-, административно-, гражданско- и дисциплинарно-правовом понимании) лицо, а признаками этой формы коррупции являются: 1) действие в виде обещания/предложения или предоставления неправомерной выгоды лицу, указанному в статье 4 Закона, или по его требованию другим физическим или юридическим лицам;
2) цель склонить это лицо к противоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей.

Таким образом, исходя из приз­наков коррупционного правонарушения, определенных в статье 1 За­ко­­­на, таким правонарушением могут быть приз­­­наны лишь определенные действия (см. табл.).

Как следует из указанного, неотъемлемыми признаками коррупции являются, с одной стороны, использование служебных полномочий и соответствующих возможностей как форма действия; неправомерная выгода как предмет или как цель, а с другой - обещание/предложение или предоставление неправомерной выгоды как форма действия; использование служебных полномочий и соответствующих возможнос­тей как цель.

Итак, налицо искусственно созданный парадокс: являются коррупцией, но вместе с тем не являются коррупционными правонарушениями некоторые действия, предусмотренные Законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения» (далее - Закон-2), потому что они не отвечают определенным Законом признакам коррупционного правонарушения.

Например, при выполнении государственным служащим определенной работы по совместительству (скажем, государственный служащий в свободное от основной работы время для более скорого погашения взятого им в банке кредита, с использованием собственного автомобиля, работает таксистом) не происходит использования служебных обязанностей и возможностей, а также не возникает неправомерная выгода. А при совершении правонарушений, предусмотренных статьями 212-3, 172-6, 172-9 КУоАП, нет денег, имущества или другой неправомерной выгоды ни как предмета, ни как цели. Эти правонарушения имеют совсем другой - некоррупционный характер. В большинстве случаев это касается и правонарушений, которые с объективной стороны проявляются в бездеятельности, а с субъективной, как правило, характеризуются неосторожностью (непредоставление или несвоевременное предоставление декларации, несвоевременное или неполное предоставление информации, неуведомление или несвоевременное сообщение, неприменение мер и т.п.).

По нашим подсчетам, всего свыше 20 действий, упомянутых в Зако­не-2, не являются или могут не быть коррупционными правонарушениями по указанным выше причинам.

С другой стороны, коррупционным правонарушением нужно признавать, например, действие, ответственность за которое предусмотрено статьей 184-1 КУоАП (хотя оно и не упомянуто в Законе-2). Это дейст­вие («использование должностным лицом в личных или других неслужебных целях государственных средств, предос­тавленных ему в служебное пользование помещений, средств транспорта или связи, техники или другого государственного имущества, если это нанесло государству ущерб») отвечает всем приведенным выше признакам коррупционного правонарушения.

Тот же факт, что определенные действия не отвечают установленным в Законе признакам коррупционного правонарушения, означает, что их совершение не тянет за собой каких-либо специальных правовых последствий совершения коррупционного правонарушения, а может тянуть лишь те правовые последствия, которые определены в санкциях соответст­вующих статей УК Украины, КУоАП и в других положениях этих кодексов (прежде всего речь идет об их общих частях), которые не являются специально антикоррупционными.

Так, относительно действий, не яв­­ляющимися коррупционными правонарушениями, не должны применяться определенные положения За­кона. Речь идет, в частности, о том, что:

- мероприятия по выявлению, прекращению и расследованию дейст­вий, не являющихся коррупционными правонарушениями, не имеют права непосредственно осуществ­лять специально уполномоченные субъекты (ч. 5 ст. 5);

- должностные и служебные лица органов государственной власти, должностные лица местного самоуправления, юридических лиц, их структурных подразделений в случае выявления таких действий или получения информации об их совершении подчиненными не обязаны предпринимать шаги относительно прекращения правонарушения и немедленно письменно сообщить о его совершении специально уполномоченному субъекту в сфере противодействия коррупции (ч. 7 ст. 5);

- сведения о лицах, привлеченных к ответственности за совершение этих действий, не подлежат занесению в Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения (ч. 2 ст. 21);

- лицо, относительно которого составлен протокол об административном правонарушении, не являющимся коррупционным, не должно быть отстранено от выполнения служебных полномочий, а лица, привлеченные к криминальной или административной ответственности за правонарушения, связанные с нарушением ограничений, предусмотренных Зако­ном, если эти правонарушения не являются коррупционными, не подлежат освобождению от соответствующих должностей (ч.1 и 2 ст. 22 Закона);

- правовой документ, составленный вследствие совершения этих действий, не обязательно является никчемным (ч. 2 ст. 24);

- средства и прочее имущество, полученные вследствие совершения указанных действий, не обязательно подлежат конфискации по решению суда в установленном законом порядке (ч. 1 ст. 26).

Наконец, относительно действий, не являющихся коррупционными правонарушениями, не должны применяться положения других законов, согласно которым:

- неприменение должностным или служебным лицом предусмотренных законом предупредительных мер в случае выявления коррупционного правонарушения влечет за собой наложение штрафа (ст. 172-9 КУоАП);

- административное взыскание может быть наложено на протяжении трех месяцев со дня выявления, но не позднее одного года со дня его совершения (ч. 3 ст. 38 КУоАП);

- протокол о совершении административного правонарушения высылается в местный общий суд по месту совершения правонарушения, а в случае совершения правонарушения служебным лицом, работающим в аппарате суда, - в суд вышестоящей инстанции для определения подсудности; лицо, составившее такой протокол, одновременно высылает прокурору, органу государственной власти, органу местного самоуправления, руководителю предприятия, учреждения или организации, где работает лицо, которое привлекается к ответственности, сообщение о составлении протокола (части 2-4ст. 257 КУоАП).

Следует иметь в виду и то, что, согласно Закону, есть отличия между понятиями «коррупционное правонарушение», а также «преступление в сфере служебной деятельности» (ч. 1 ст. 22) и «незаконное получение услуг или льгот» (ст. 26). Следо^­ва­тель­но, не всякое преступление в сфере служебной деятельности и не всякое незаконное получение услуг или льгот является коррупционным правонарушением и влечет за собой соответствующие правовые последствия.

Таким образом, результаты неточного определения в Законе содержания понятий «коррупционное правонарушение» и «коррупция» в правовом государстве могут быть неожиданными даже для самого законодателя. Но принципы правового государст­ва, в частности принцип верховенства прав человека и принцип правовой определенности, требуют, чтобы конструктивные недостатки Закона не могли отрицательно повлиять на права и свободы человека и их гарантии.

На наш взгляд, выход из ситуации заключается в том, чтобы четко разграничить: а) коррупционные правонарушения, установив за них суровую ответственность включительно с конфискацией всего незаконно приобретенного и увольнением с государственной (или приравненной к ней) службы без возможности возобновления на ней в течение многих лет и б) правонарушения, способствующие коррупции, установив за них менее суровую ответственность. Админист­ративными правонарушениями, которые способствуют коррупции, нужно признать: нарушение ограничений, касающихся несовместимости, и работу по совместительству; нарушение законодательства о предоставлении информации; нарушение требований о декларировании доходов, расходов и личных интересов; неприменение мер по предотвращению коррупции и нарушение требований о проведении обязательной специальной проверки; незаконное получение подарка и т.п. Преступлением, способствующим коррупции, может быть признано, например, незаконное обогащение.

Такой подход вполне отвечал бы и определенному в статье 3 Закона принципу приоритетности предупредительных мер.