Ошибки Конституционной реформы: полезный опыт или потерянный шанс

Нарастающий гам политической суеты вокруг узкопартийных интересов еще раз подтверждает, что время на молниеносные изменения в Украине потеряно. Несмотря на очевидные успехи в сфере роста национального сознания, самоуважения и международного авторитета украинцев, следует с сожалением признать, что до сих пор нерешенным остается комплекс проблем, на быстрое решение которых так надеялась активная часть общества во время Революции Достоинства. Теперь, вместо ожидаемого блицкрига, нашим единственным путем к успеху является постепенная реализация долгосрочной, комплексной государственной стратегии.

Определяющее место в этой государственной стратегии, лишь в последнее время частично приобретающей четкие очертания, отводится ряду ключевых реформ разных отраслей и уровня. Одной из них определена и конституционная реформа, инструментом которой стала Конституционная комиссия, созданная президентом в марте 2015 г.

К сожалению, несмотря на частое упоминание в печати, непрерывное обсуждение в экспертной среде, суть, цель и задачи конституционной реформы остаются невнятными не только для простых граждан Украины, но и для многих специалистов, непосредственно вовлеченных в конституционный процесс. Непонятно, что, собственно, вкладывается сегодня в понятие "конституционная реформа", на решение каких конкретно проблем она направлена, не повторяет ли нынешний политический истеблишмент роковых ошибок предшественников в этой сфере и как, в таком случае, их можно предотвратить.

Аналогичным проблемам дана подробная оценка еще в 2012 г. в опубликованной в ZN.UA статье "Конституция будущего или констатация прошлого: перспективы конституционной реформы", посвященной Конституционной ассамблее В.Януковича. К сожалению, изложенные в указанной публикации (авторы - Н.Мельник и С.Ризнык) предостережения и худшие прогнозы не были услышаны, зато сбылись с удивительной точностью и привели к тяжелейшим общественным потрясениям в новейшей истории Украины.

Наконец, после всех попыток переломить ситуацию, одному из соавторов публикации - профессору Н.Мельнику - не оставалось ничего другого как публично выйти из состава Конституционной ассамблеи в знак протеста против избиения студентов в ночь на 30 ноября 2013 г. и в связи с утратой всяких надежд на задекларированные реформы.

Необходимость снова поднять эту тему вызвана тревожным ощущением дежавю, которое охватывает, когда наблюдаешь за нынешним конституционным процессом, опасением того, что все повторяется. По справедливому и особенно актуальному в последнее время мнению Эйнштейна, нелепо продолжать делать то же самое и ожидать при этом других результатов. Тем временем осуществление конституционной реформы в наше время происходит по тем же лекалам, что и раньше, без вдумчивого анализа предыдущих просчетов. В связи с этим мы в очередной раз становимся свидетелями тех же трех фундаментальных ошибок, а именно:

1) неправильного выбора приоритетов и предмета конституционного реформирования, отсутствия стратегической концепции (плана) конституционной реформы;

2) акцента на изменении текста Конституции при ненадлежащем внимании к созданию механизма ее выполнения и защиты;

3) отсутствия работы по изменению отношения к Конституции в обществе и у власти.

Таким образом, вынося пока что за скобки вопрос децентрализации, можно сделать вывод, что без исправления указанных ошибок конституционная реформа в нынешнем виде Украине вряд ли нужна, даже если будет осуществляться по ценным теоретическим подсказкам иностранных экспертов. Более того, она может снова навредить ослабленному государству, создав иллюзию преобразований, которые на самом деле не происходят, потратить общественную энергию на напрасные усилия, направленные на ложные цели.

Изложенное выше напоминает ситуацию с пациентом в тяжелом состоянии после инфаркта, когда для его спасения приглашены лучшие врачи и дана команда... полечить ему зубы. Светила медицины берутся за дело со всей ответственностью и упорством, искренне стремясь сделать пациенту, находящемуся на грани жизни и смерти, современную европейскую улыбку...

Ошибка 1.
Отсутствие стратегической концепции (плана) конституционной реформы

Конституционная реформа, в которой действительно нуждается Украина, должна быть другой, чем предложенная сегодня, и по смыслу, и по форме. Она не может ограничиваться только деятельностью Конституционной комиссии, как и не может сводиться только к изменению текста Конституции (или даже принятию десятков законов), не должна начинаться с второстепенных задач, нуждается в комплексном и значительно более глубоком подходе.

При этом следует помнить, что спонтанная, но от этого не менее фундаментальная конституционная реформа уже произошла в феврале 2014 г., после победы Революции Достоинства, с принятием закона "О восстановлении действия отдельных положений Конституции Украины" и фактической отменой печально известного Решения Конституционного суда Украины, которое допустило узурпацию власти предыдущим президентом.

Не все осознают, что именно в тот момент появилось новое Украинское государство на совсем других фундаментальных правовых принципах. Таким образом, реализованный тогда народом, несмотря на жестокое сопротивление власти, возврат к демократии и парламентско-президентской форме правления должен теперь получить свое логическое продолжение в должным образом организованной деятельности властной верхушки. Очевидно, что, взяв эстафету от народа, государство в этот исторический момент должно реабилитироваться в глазах каждого гражданина, подготовив для него такие изменения в Конституцию, которые бы утвердили результаты Революции, устранили все оставшиеся неточности и двусмысленности.

Прежде всего, план конституционной реформы должен был бы состоять в ее четком разделении на срочную и несрочную части. Срочная часть реформы уже продиктована объективными обстоятельствами и должна ограничиваться исключительно тремя направлениями: 1) децентрализацией государственной власти; 2) четким распределением полномочий между вышестоящими органами власти; 3) снятием неприкосновенности с судей и народных депутатов.

Следует понять, что общие проблемы правосудия и прав человека, которые, кроме децентрализации, ошибочно взяты как приоритетные при создании Конституционной комиссии (по каждому вопросу работает отдельная рабочая группа), не имеют такого срочного характера, как перечисленные выше задачи, отвлекая при этом интеллектуальные ресурсы от более насущных вопросов. Очевидно, что и правосудие, и права человека страдают, прежде всего, не от проблем, связанных с текстом Конституции, а от коррупции и отсутствия политической воли, борьба с которыми должна вестись на совсем другом уровне, никакие изменения в Основной закон существенно на них повлиять не могут.

Тем временем против необходимости проведения децентрализации власти вряд ли возразишь серьезно. Не требует никаких доказательств актуальность передачи властных полномочий на места. Но следует понимать, что децентрализация как одна из многих не менее важных государственно-правовых мер будет работать лишь в комплексе с введением реальной системной конституционной реформы. Иначе, с учетом деструктивных действий России на этом направлении, она будет нести лишь угрозы и риски, провоцируя фактическую федерализацию Украины. Таким образом, Украине нужно большое мастерство, чтобы обойти все конституционные ловушки, расставленные северным соседом на пути к демократизации государственного управления и приближения к европейским стандартам отечественного местного самоуправления.

Сосредоточение внимания на менее проблемных вопросах конституционного усовершенствования резко диссонирует с ненадлежащим вниманием к исправлению тех недостатков смешанной республики отечественного образца, которые в свое время привели к краху постпомаранчевую Украину. Уже все забыли, что сейчас мы живем по такой же Конституции (кроме несущественных поправок), которая в 2004 г. была навязана президенту Ющенко не только для ослабления его личной власти, но и для закладки многих мин замедленного действия, которые в конце концов подорвали неустойчивый государственный механизм молодой демократии и допустили реванш антиукраинских сил уже через несколько лет.

Эти мины никуда не исчезли. Ключевая проблема текста нынешней Конституции: отсутствие закрепления качественной системы сдержек и противовесов, четкого разделения власти между Верховной Радой, президентом и Кабинетом министров, что остается сегодня незамеченным только по одной причине - наличию лояльного к главе государства парламентского большинства и политического согласия между руководством правительства, парламента и главой государства.

Но весь этот карточный домик, стоящий на взаимных договоренностях, обвалится сразу, как только изменится конфигурация сил в Верховной Раде, что вполне может произойти еще до парламентских выборов. А гипотетическое политическое противостояние премьер-министра (или парламента) и президента при нынешней Конституции сможет разрушить Украину быстрее, чем иностранное войско.

Поэтому такой сценарий нужно срочно предотвратить, исправить нормы Основного закона, позволяющие парализовать работу вышестоящих органов власти, безнаказанно злоупотреблять своими полномочиями, необоснованно затягивать с принятием важных государственных решений и т.п. Например, нужно срочно усовершенствовать нормы: о роли президента в процедуре назначения премьер-министра, основаниях прекращения главой государства полномочий парламента, контрассигнации указов президента членами правительства, возможности президента остановить решения правительства и др.

Следующий вопрос, требующий срочного завершения, - ограничение неприкосновенности народных депутатов и судей. Если уж оно приобрело такой резонанс, провалить или затягивать его в очередной раз недопустимо. На днях было обнародовано Заключение Конституционного суда о соответствии указанного законопроекта Конституции Украины. Не останавливаясь на очевидных юридических недостатках мотивировочной части самого заключения, Верховная Рада должна сделать следующий процедурный шаг и проголосовать законопроект на следующей очередной сессии.

Тем временем значительно усиливает тревогу за перспективу принятия названного законопроекта такой факт: за всю предыдущую историю отечественного конституционного процесса для соответствующей проверки в Конституционный суд были переданы 22 законопроекта о внесении изменений в Конституцию, семь (!) из них были непосредственно посвящены неприкосновенности нардепов (некоторые - судей). Практически каждый из них получил положительное заключение Конституционного суда, но еще ни один (!) так и не был принят конституционным парламентским большинством...

Остается надеяться, что этот, уже восьмой, проект закона об ограничении неприкосновенности, наконец, преодолеет последний Рубикон конституционного большинства, представители которого, независимо от политических цветов, вот уже который год защищают личную неприкосновенность отчаяннее, чем триста спартанцев защищали Фермопилы.

Что касается следующей, несрочной, части конституционной реформы, то она должна быть тоже ограничена во времени разумным сроком, но проходить в значительно более спокойной атмосфере. Необходим внимательный и подробный конституционный аудит, системный анализ всех достижений, наработанных различными представителями научной и экспертной среды, в том числе одиозной Конституционной ассамблеи и уже забытой Временной специальной комиссии Верховной Рады 2014 г., заслуживающих внимания конституционных проектов других государственных и негосударственных учреждений.

Именно в рамках этого этапа должно пройти конституционное реформирование системы правосудия, прав и свобод человека в Украине, уточнены положения о едином гражданстве, едином государственном языке, прокуратуре, Высшем совете юстиции, иностранных военных базах на территории Украины, закреплена европейская интеграция как стратегический выбор народа и изменены все остальные нормы, уже давно не соответствующие не только современным потребностям общества, но и национальным интересам Украины.

При этом, что крайне важно, но что никогда не подчеркивалось, однако всегда становилось одной из основных причин конституционных неудач, - каждый, как срочный, так и несрочный этап конституционной реформы должен состоять из двух равнозначных частей: изменение текста Конституции и создание действенного механизма ее выполнения.

Ошибка 2. Акцент на тексте, а не на его выполнении

"Народные суды избираются гражданами района на основании общего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании сроком на 3 года. Рассмотрение дел во всех судах открытое, поскольку законом не предусмотрены исключения, с обеспечением обвиняемому права на защиту. Каждый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. Право на отдых обеспечивается сокращением рабочего дня для большинства работников до 7 часов. Законом гарантируется: а) свобода слова; б) свобода печати; в) свобода собрания и митингов; г) свобода уличных походов и демонстраций".

Нет, это не перечень предложений изменений в Основной закон Украины, это всего-навсего небольшая выдержка из текста Конституции УССР 1937 г., в народе - сталинской конституции. Как видим, она содержала немало хорошо сформулированных норм, которые стоили не больше, чем пустые обещания, мало того, служили прикрытием самого кровавого политического режима в истории человечества, поскольку никто и не думал запускать систему их реализации.

Поэтому следует признать, что зацикленность на шлифовании текста Конституции без согласования ее содержания и организации механизма конституционной реализации будет напрасной тратой времени. Такая "конституция" не будет выполнять свое ограничительное назначение, не сможет предотвращать ни внешние, ни внутренние угрозы демократии, будет играть роль красивой ширмы для неубранного и нищего помещения, построенного не на камне универсальных конституционных принципов, а на песке тактических временных интересов.

Надо иметь в виду, что Конституция - это своеобразная технология, инструмент, который может приносить пользу или вред, в зависимости от того, как его использовать. Поэтому наши усилия должны быть сосредоточены как на усовершенствовании конституционных правил, так и на побуждении к их выполнению, недопущении их нарушений, на обеспечении привлечения нарушителей к ответственности.

В этом контексте и парламент, и правительство, и глава государства должны показать пример, начать свою деятельность с новой страницы, каждым действием подчеркивая уважение к Конституции. Ведь слишком много положений Основного закона никто всерьез не воспринимает: депутаты так и не научились голосовать лично (ст. 84), у более чем нескольких десятков тысяч украинцев двойное гражданство, и они не скрывают этого (ст. 4); правительство еще практически ни разу не подало в установленный срок (до 15 сентября) законопроект о Государственном бюджете Украины (ст. 96) и т.д. и т.п.

Сверхважную роль в процессе реализации и защиты Конституции должен играть и Конституционный суд Украины, который сегодня, как известно, переживает не лучшие времена. Деятельность отдельных персоналий, в свое время согласившихся служить режиму, а не Конституции, бросила в Украине тень на саму идею конституционного контроля как на ключевое средство охраны, соблюдения и выполнения Основного закона.

Обновление в 2014 г. состава Конституционного суда Украины четырьмя прогрессивными судьями дало предварительные основания надеяться на возрождение профессионального авторитета единого органа конституционной юрисдикции в ближайшее время. Но на сегодня по непонятным причинам незаполненными остаются еще две вакансии, а в августе 2015 г. свою девятилетнюю каденцию завершают сразу трое судей Конституционного суда. Таким образом, совокупно есть шанс осуществить персональное обновление единственного органа конституционной юрисдикции наполовину.

Это свидетельствует о наступлении переломного момента для восстановления авторитетного Конституционного суда, возвращения его легитимности. Для того чтобы дело сдвинулось с мертвой точки и произошло ее преобразование в новую точку отсчета конституционного правосудия, при решении вопроса назначения следующих пяти судей надо воспользоваться успешным опытом отбора на должность главы Антикоррупционного комитета Украины, который проходил под активным общественным контролем, с участием признанных моральных авторитетов.

Такой нестандартный, пусть даже разовый подход с дальнейшим учетом результатов открытого конкурса субъектами формирования Конституционного суда дал бы новый толчок конституционной юстиции в Украине, усилил бы веру украинских граждан и зарубежных партнеров в начало реального функционирования Конституции и декларируемых в ней основных гарантий демократии.

Конечно, после обновления Конституционного суда Украины на таких началах все заинтересованные стороны должны отказаться от ментально укорененного стремления подчинить себе единственный орган конституционной юрисдикции, сформировать собственный интерес в функционировании в Украине независимого и авторитетного конституционного арбитра, провозгласить готовность подчиняться его решениям, независимо от личного отношения к содержанию этих решений или соответствия их тем или иным узкополитическим интересам. Иначе система реализации Конституции работать не будет.

При этом в дальнейшем следует отказаться от вмешательства в исключительную конституционную юрисдикцию. Ведь упомянутый выше факт отмены Верховной Радой Украины решения Конституционного суда Украины не должен стать прецедентом. Необходимо определиться, что такое решение было обусловлено вполне обоснованными правовыми требованиями Революции Достоинства, конституционной справедливой реакцией Украинского народа на узурпацию власти, реализацией парламентом своей миссии не как органа законодательной власти государства, а как органа учредительной власти народа, который реализуется парламентом в исключительных для государственного строительства моментах.

Мы должны согласиться, что в интересах системной демократии и построения эффективного государства методы, приемлемые в острейшие периоды революционных событий, не могут и не должны применяться регулярно. Такой подход неизбежно приведет к хаосу и разрушению достижений Революции, даже если будет диктоваться лучшими намерениями, что уже неоднократно ярко доказал мировой опыт.

Ошибка 3.
Отсутствие работы по изменению отношения к Конституции

Трудно найти более серьезную причину неэффективности всех предыдущих конституционных реформ в Украине, чем отсутствие элементарных знаний о природе и значении Конституции на уровне руководства государства и, параллельно, привычка большинства профессиональных людей, которые это понимают, действовать исключительно в фарватере, определенном сверху. Один из первых президентов и отцов-основателей США Томас Джеферсон по этому поводу говорил, что наибольшей опасностью для страны является власть, которая игнорирует конституцию. Мы в этом уже неоднократно убедились.

Неоднократный возврат различных редакций Конституции, публичное игнорирование ее положений на высшем политическом уровне и другие аналогичные обстоятельства обусловили снижение действенности Основного закона. В этом контексте сверхважно донести как можно большему количеству соотечественников, особенно чиновникам, судьям, что Конституция - далеко не только Основной закон, что это символ демократической государственности Украины, акт учредительной власти народа, квинтэссенция его государственного бытия, правовое изложение его первичной власти и национальной идеи.

Осуществление конституционной реформы невозможно без понимания глубинного смысла феномена Конституции. Поэтому, если мы хотим, чтобы конституционная реформа дала реальные результаты, - ее непосредственные участники должны понять основы действенности и сущность идей конституционализма, которые заключаются в необходимости внутреннего ограничения сильной внешне государственной власти ради обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Сегодня же отношение к конституционной реформе напоминает известную притчу о строителях, у которых однажды поинтересовались целью их работы. Работая над одним и тем же объектом, каждый давал разные ответы. Так, один из рабочих ответил, что носит камни, другой сказал, что зарабатывает себе на жизнь, и только третий сообщил... что строит храм.

Поэтому надо смотреть на это дело как на амбициозную задачу, которая должна придти на смену механическому, безликому, вялому обсуждению второстепенных правовых положений, когда средства путают с целями, а стратегия подменяется тактикой. На смену злоупотреблению фальшивыми высокопарными лозунгами должен прийти откровенный и ясный разговор с обществом. Только в таком случае реформирование будет иметь эффективный характер, достигая стратегической цели настоящего переоснования государства на демократических началах, а не будет похож на очередную смену декораций.

В Украине на разных уровнях принято множество стратегий: отраслевые краткосрочные (например, в сфере люстрации прокуратуры), институциональные среднесрочные (Стратегия 2020) и долгосрочные (Соглашение об ассоциации с ЕС), но именно Конституция Украины должна стать фундаментальной всеобъемлющей национальной стратегией, средством объединения Украинского народа вокруг общих ценностей и цели. Воплощение их в жизнь, особенно на местах, должны взять на себя государственные служащие нового поколения, профессиональные люди доброй воли, а не растерянные, безыдейные, скептические представители вчерашней псевдоэлиты и бездарной бюрократии.

Если же мы и дальше будем вести конституционную политику тем же способом, как делали это до сих пор, то, учитывая особенности геополитической ситуации, уже не сможем исправить ее прогнозируемые негативные последствия ни экономическими, ни политическими реформами. Как говорил Клаузевиц: стратегические ошибки не могут быть компенсированы тактическими средствами. Особенно теперь, когда их цена, в условиях военного конфликта с Россией, очень высока.

Украинский народ прошел слишком длинный путь к осознанию своего предназначения и смысла существования в мире, чтобы допустить еще одно поражение. Будучи уникальным примером преданности идеалам свободы, равенства и миролюбия, преодолев ключевые внутренние разногласия и искусственно привитые комплексы, именно сейчас мы завершаем свой длительный период самоидентификации и становления. Весь этот опыт и мировоззрение должно получить свое отображение в обновленной Конституции Украины. Мы - участники великого уникального решающего процесса и в ближайшее время станем либо новым светочем для свободного мира, либо его наибольшим разочарованием.