НЕ ПРОСИТЕ БОГА О ТОМ, ЧТО МОЖЕТ ДАТЬ ЗАКОН

7 декабря прошлого года «Зеркало недели» опубликовало интервью «Закон что дышло», в котором изложена позиция члена Высшего совета юстиции, заслуженного юриста Украины Н.Мельника по поводу нелегитимности совмещения должностей председателем Высшего совета юстиции С.Киваловым, являющимся также народным депутатом и президентом Одесской национальной юридической академии. Эта ситуация, как известно, была предметом рассмотрения на заседаниях Высшего совета юстиции (ВСЮ), в Верховной Раде Украины и суде. Хотелось бы на страницах «ЗН» изложить свое мнение по этому поводу, поскольку затронута весьма важная проблема — возможность признания нелегитимности решений ВСЮ.

Прежде всего привлекает внимание утверждение Н. Мельника о том, что под нежелание «выполнять требования закона... подгоняется все, включая судебную систему». Автор говорит, что начинает «бояться такого суда», который «может так толковать закон». И, разумеется, имеет право отстаивать свою позицию. Попробую объяснить свою позицию, которая сложилась еще в результате ознакомления с опубликованным в «Голосе Украины» депутатским обращением о незаконности пребывания народного депутата Украины С.Кивалова на должности председателя ВСЮ. Действительно, закон от 22 марта 2001 г. «О внесении изменений в закон Украины «О статусе народного депутата Украины» устанавливает несовместимость депутатского мандата с пребыванием на госслужбе (ст. 3). Закон от 15 января 1998 г. «О Высшем совете юстиции» (ст. 19) определил, что члены ВСЮ прикомандировываются к совету с сохранением должностей, которые они занимали. Вместе с тем, закон не распространяет это правило на народных депутатов и определяет, что председатель ВСЮ работает на постоянной основе. Последнее не дает оснований исключать председателя из исключительного правила закона относительно народных депутатов. Особенностью его статуса является лишь то, что председатель совета работает на постоянной основе. На него также не распространяется п. 2 ст. 3.1 закона «О статусе народного депутата Украины» относительно несовместимости с пребыванием на госслужбе по следующим основаниям.

Во-первых, ВСЮ не относится к органам законодательной, исполнительной или судебной власти. Конституционно этот орган определяется в разделе VIII Конституции Украины «Правосудие», но по своей природе, безусловно, к органам правосудия не относится, потому что «правосудие в Украине осуществляется исключительно судами» (ст. 124 Конституции). Во-вторых, ВСЮ является государственным органом с особым статусом, который обусловлен его позицией в общей функциональной классификации государственных органов разных уровней и направлений деятельности всех ветвей власти на основе обобщения предметно-целевых характеристик, функций и полномочий. В этом отношении всю «напоминает» правовой статус Президента, генпрокурора Украины в системе госорганов. В-третьих, законом от 16 декабря 1993 г. «О государственной службе» (ст. 1) определены признаки госслужбы: (1) профессиональная деятельность, (2) должность в госорганах и практическое выполнение задач и функций государства, (3) получение зарплаты за счет госбюджета. Председатель ВСЮ не получает зарплату, работая «на общественных началах без оплаты выполняемой работы» (решение Высшего совета юстиции №250 от 26 апреля 2002 г.). Есть также сомнения относительно специализации «профессиональной деятельности» председателя ВСЮ. Таким образом, требования системного подхода к признакам госслужбы относительно председателя ВСЮ не выдерживаются. При определении особенностей правового регулирования статуса госслужащих (ст. 9 закона «О государственной службе») перечисляются должности, относительно которых должны быть специальные законы, и другие должности работников аппарата. Должность председателя ВСЮ не включается в эти две категории, которые определены в законе. Только в подзаконном акте — постановлении Кабмина Украины №960 от 27 июня 1998 г. — председатель ВСЮ «приравнивается» к государственному служащему относительно условий материально-бытового обеспечения и т.п. Но в этом акте председатель не определяется как госслужащий в отличие от работников секретариата ВСЮ, которые в соответствии с правительственным распоряжением №357-р от 29 мая 1998 г. безусловно отнесены к определенным категориям госслужащих.

В-четвертых, в соответствии с частью III Концепции админреформы в Украине (утвержденной указом Президента №3/96 от 25 марта 1996 г. «О мероприятиях по внедрению Концепции административной реформы в Украине») госслужащие — это лица, «которые специально подготовлены и профессионально заняты в системе государственных органов». Председатель ВСЮ не подпадает под эти признаки, его должность имеет природу политического руководства, то есть председатель Высшего совета юстиции — это политическая государственная должность, которая, по аналогии с должностями министров, «по характеру полномочий, порядку назначения на должности и увольнения с должностей принадлежит к политическим и не относится к категориям должностей государственных служащих» (п. 9 указа Президента №345/2001 от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению админреформы в Украине»). Этот вывод имеет опосредованное подтверждение в статьях 19 (ч. II) и 21 закона «О Высшем совете юстиции», который определяет полномочия председателя ВСЮ как руководство в форме координации работы совета, а также при сравнительном анализе содержаний присяг члена ВСЮ и госслужащего, установленных ст. 17 закона Украины «О Высшем совете юстиции» и ст. 17 закона «О государственной службе». Кстати, следует учесть особенности природы решений ВСЮ в процессе назначения судей, что, вероятно, является главным функциональным назначением совета. Эти решения, как верно заметил постпред Верховной Рады Украины в Конституционном суде Украины А.Селиванов, «являются правовой информацией для Президента Украины, Верховной Рады Украины» и не относятся к актам, «которые устанавливают, изменяют или прекращают правоотношения» (Вісник Конституційного суду України, 2002 р., №2, с. 25).

В-пятых, пребывание в должности председателя ВСЮ и президента Одесской национальной юридической академии не является нарушением требований ст.78 Конституции и ст. 3 закона «О статусе народного депутата Украины» в части несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности. Основанием для этого вывода является то, что народный депутат не имеет права «заниматься какой-либо, кроме депутатской, оплачиваемой работой, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности, ...входить в состав руководства, правления или совета предприятия, учреждения, организации, имеющего целью получение прибыли» (ст. 3 пп. 4, 6 закона «О статусе народного депутата Украины»). Должность президента ОНЮА — почетная и неоплачиваемая, руководство ОНЮА, согласно уставу, осуществляет ректор, академия не является организацией, имеющей целью получение прибыли. Оплата начисляется профессору С.Кивалову только за преподавательскую и научно-исследовательскую работу.

Что же касается контраргументов, включая мнение члена ВСЮ Н. Мельника, хочу обратить внимание на следующие положения. Первое: ссылки на решение Конституционного суда Украины от 4 июля 2002 г. (Н.Мельник определил их как «правовую позицию» суда, что весьма дискуссионно) по делу о совместимости должностей народного депутата Украины и члена Кабмина Украины безосновательны уже потому, что фактически и юридически подменяются предмет и субъект по существу дела, рассмотренного судом и обсуждаемой правовой ситуации. Второе: работы на постоянной основе и на общественных началах не могут сопоставляться, сравниваться или взаимоисключаться. Здесь разные основания классификации видов работы. Постоянная, в отличие от временной, — работа в составе органа (организации), действующего непрерывно, независимо от организационных форм этой работы. А работа на общественных началах предполагает отсутствие оплаты. Здесь «вознаграждение за труд», как требует того ст. 43 Конституции, выражается в общественном признании и признательности органа или организации, в чьих интересах используется труд и его результат. Видимо, из этого исходил ВСЮ, приняв 26 апреля 2002 г. решение, в соответствии с которым признано «необходимым продолжение исполнения обязанностей председателя Высшего совета юстиции С.Киваловым на общественных началах без оплаты исполняемой работы...».

При этом указанное решение включает положение относительно «общественности» должности председателя ВСЮ именно в контексте соблюдения положения части III ст. 19 закона «О Высшем совете юстиции», в соответствии с которым «председатель, заместитель председателя, секретари секций Высшего совета юстиции работают на постоянной основе. Лица, назначенные в состав ВСЮ, кроме народных депутатов Украины, на время исполнения обязанностей на постоянной основе прикомандировываются к Высшему совету юстиции с сохранением за ними должностей, которые они занимали, и соответствующих льгот». Эта статья определяет особенность статуса председателя ВСЮ. Часть III ст. 19 закона «О Высшем совете юстиции» определяет правовые последствия работы на постоянной основе — прикомандирование ко ВСЮ. Относительно народных депутатов, которые избраны на «постоянные» должности (в частности, на должность председателя), предусмотрены исключения из общего правила — народные депутаты не прикомандировываются ко ВСЮ.

Таким образом, из анализа положений ч. III ст. 19 закона «О Высшем совете юстиции» следует, что народный депутат имеет право работать на должности председателя ВСЮ, но с условием — без прикомандирования ко ВСЮ. Указанным решением, в соответствии с нормами закона «О Высшем совете юстиции», разрешен вопрос относительно работы председателя ВСЮ без прикомандирования к этому органу. Кроме того, перечень ограничений в отношении должности председателя ВСЮ является исчерпывающим и предусмотрен ч. II ст. 20 закона «О Высшем совете юстиции», а именно: «Председателем Высшего совета юстиции не могут быть избраны члены Высшего совета юстиции, входящие в его состав по должности». Таких оснований прекращения полномочий председателя ВСЮ, как избрание его народным депутатом, действующее законодательство не устанавливает.

Считаю также вполне аргументированным судебное решение от 18 октября 2002 г. по материально-правовым основаниям разрешения сложившейся ситуации. Судья, на мой взгляд, стремился не выходить за пределы буквального толкования законодательства. Для юриста вообще принципиально важно, прежде чем выходить за пределы буквального толкования закона, попытаться использовать его нормативный потенциал в том виде, в котором вербально (словесно), текстуально заключена воля законодателя. Несколько перефразируя известное изречение третьего президента США Т. Джефферсона, повторю за ним: не просите Бога о том, что может дать закон. Исключение из этой рекомендации возможно только в отношении Конституционного суда Украины — единственного субъекта официального толкования Конституции и законов Украины.