МЕСТО ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА В УКРАИНЕ ИЛИ ГЕНЕРАЛЬНОГО — НА МЕСТО?

Высказать собственное мнение о проблеме места Генеральной прокуратуры Украины в современной системе властных координат меня подтолкнули две основные причины. Первая — внесение главой государства в парламент законопроекта о политической реформе, в котором содержатся определенные изменения статуса прокуратуры в Украине. Вторая — заявление генерального прокурора Украины о необходимости лишения парламента Украины права инициировать недоверие этому должностному лицу и о предоставлении такого права Высшему совету юстиции. Эти события вызвали вполне закономерный вопрос: что будет в результате предлагаемого реформирования с высшим надзорным органом государства и его руководством в недалеком будущем и как это может отразиться на состоянии законности в стране?

***

Прокуратура — особый политико-правовой институт государства. Он может существенным образом повлиять не только на состояние законности и обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и на политическую и экономическую ситуацию в стране. Следовательно, считаясь органом аполитичным по сути своей деятельности, прокуратура вместе с тем в результате такой деятельности может творить большую политику, точнее, влиять на ее развитие (не путать с выполнением ею политических заказов!). В прокуратуре как правовом институте государства пересекаются многие интересы различных политических сил, и в таком смысле ее можно считать правоохранительным органом с политическим аспектом, а руководителя этого ведомства — генерального прокурора Украины — политической фигурой.

Для добросовестного выполнения своих конституционных функций прокуратура должна иметь соответствующий уровень независимости. Вместе с тем ее деятельность не может быть вне контроля и вне сферы юридической ответственности. Кроме судебного контроля за соблюдением законности в деятельности прокуратуры (путем рассмотрения возбужденных по инициативе прокуратуры дел, проверки законности действий прокуроров по обращениям физических и юридических лиц и так далее), логичным является контроль за ней со стороны законодательной и исполнительной власти в виде осуществления определенных нормативно-правовых и организационно-кадровых мероприятий.

Речь идет, прежде всего, о назначении и увольнении генпрокурора. Таким образом достигается не только контроль за деятельностью прокурорской системы вообще и ее руководителя в частности, но и баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.

Такой баланс влияния на прокуратуру позволит, прежде всего, предупредить использование Генпрокуратуры для достижения незаконных целей, в первую очередь нейтрализовать деятельность прокуратуры на заказ. Каким бы странным это ни могло показаться, но именно этот баланс утверждает независимость генерального прокурора Украины, а с ним — и подчиненных ему прокуроров. При таких обстоятельствах он вынужден, образно говоря, балансировать между парламентом и Президентом, то есть находиться на одинаковом расстоянии от каждого из них, быть равноудаленным. Ему не придется прислуживать одной из ветвей власти, а посчастливится служить Закону, то есть добросовестно выполнять свои служебные полномочия.

Последнее в правовом государстве должно обеспечить стабильность пребывания определенного лица на должности генпрокурора, а с ней — стабильность функционирования всей системы прокуратуры. При этом оно должно обеспечить и другое — смещение генпрокурора с должности в случае нарушения им закона, «игры в политику», аморальной деятельности и т.д.

Что имеем в Украине? Сегодня указанных равноудаленности и баланса не наблюдается. Определенный законом порядок назначения и увольнения руководителя прокуратуры предусматривает: 1) генпрокурор назначается Президентом по согласованию с парламентом; 2) генпрокурор снимается с должности Президентом Украины; 3) парламент может выразить недоверие генпрокурору, что влечет его отставку с должности. С учетом этого очевидно то, что нельзя говорить о юридической и фактической равноудаленности прокуратуры и ее руководителя от исполнительной (точнее — от Президента, которого в нашей стране настойчиво дистанцируют от исполнительной власти, хотя фактически он является руководителем этой ветви власти) и от законодательной ветвей власти.

Следовательно, и степень зависимости прокуратуры вообще и генпрокурора в частности от Президента и парламента неодинакова. При существующем правовом регулировании статуса руководителя прокуратуры Украины и нынешней политической ситуации судьба генпрокурора практически полностью находится в руках Президента Украины. Именно президент единолично и без каких-либо представлений других органов или должностных лиц, без каких-либо объяснений и в любое время может уволить лицо с должности генпрокурора Украины. Справедливости ради следует отметить, что де-юре примерно таким образом может поступить с генпрокурором и парламент, ведь Конституция не требует каких-то определенных оснований для выражения ему недоверия. Но фактически реализовать такую возможность сегодня парламенту чрезвычайно сложно, ведь при наличии пропрезидентского большинства (которое в соответствии хотя бы со своим названием должно действовать в унисон с Президентом) набрать необходимые для результативного голосования 226 голосов непросто. То есть парламентское решение опять-таки в значительной степени обусловливается позицией Президента.

Такие реалии хорошо осознают как основные политические игроки нашей страны, так и сам генпрокурор. Поэтому пребывание какого-либо лица на должности генпрокурора объективно ставится в зависимость преимущественно от воли только одного властного субъекта — президента. А это, в свою очередь, заставляет руководителя прокуратуры определять содержание и направленность своей деятельности, принимая во внимание в основном только одну сторону отношений в координатах парламент—президент.

У политической силы — доминанты влияния на прокуратуру — появляется большой соблазн использовать прокуратуру в своих интересах или для достижения определенной политической цели.

При таких обстоятельствах повышается риск втягивания руководителя прокурорского ведомства в политическое противостояние, использования возможностей прокуратуры в корпоративных или личных целях. То есть — отход от служения закону и приближение к состоянию прислужничества одной из ветвей власти (субъекта власти). Гарантии от такой позорной для прокуратуры трансформации решающим образом зависят от субъективного фактора — от личных добродетелей руководителя прокуратуры и главы государства. Все упирается в то, захочет ли (точнее — сможет ли по своим моральным и другим личным качествам) глава государства использовать прокуратуру не по конституционному ее назначению и позволит ли (точнее — сможет ли по своим моральным и другим личным качествам) себе руководитель прокуратуры пойти на исполнение не свойственных прокуратуре функций. Опыт функционирования прокуратуры Украины за последнее десятилетие тому подтверждение.

С юридической и политической точек зрения такую ситуацию нельзя признать нормальной и безопасной для общества, государства и его граждан. Чтобы обеспечить нормальное функционирование прокуратуры и ее руководителя, необходимо изменить законодательную регламентацию порядка его увольнения.

Оптимальной формулой увольнения руководителя прокуратуры Украины представляется увольнение генпрокурора Президентом с согласия Верховной Рады. Кроме того, у парламента должно остаться право выразить генпрокурору недоверие, что влечет его отставку с должности. При таком подходе увольнение лица с должности генпрокурора будет более взвешенным, более обоснованным. Такой порядок защищает генпрокурора от своевольной расправы над ним, от безосновательного увольнения с должности, то есть служит достаточно эффективной гарантией защиты его трудовых и других прав. Кроме того, от этого выиграет и дело.

Вместе с тем согласие парламента не станет препятствием для увольнения лица с должности генпрокурора, если для этого будут действительно надлежащие основания. Представляется, что в парламенте всегда найдутся 226 депутатов, способных объективно оценить обоснованность инициирования Президентом увольнения руководителя прокурорского ведомства.

Что касается права парламента выражать недоверие генпрокурору, то это право необходимо для увольнения генпрокурора тогда, когда имеются очевидные и достаточные для этого основания, но отсутствует соответствующая инициатива Президента. Гарантией законности и обоснованности увольнения руководителя прокуратуры в таком случае опять-таки выступает то же большинство (не политическое, а количественное) от конституционного состава парламента. Опять-таки, от этого выиграет дело — при любых обстоятельствах прокуратура Украины лишается руководителя, который ненадлежащим образом исполнял свои служебные обязанности. Кроме того, это право парламента вполне логично с правовой точки зрения обуславливается его правом давать согласие на назначение этого должностного лица. В ином случае парламент сможет только, так сказать, авансировать доверие лицу, претендующему на должность генпрокурора, но не сможет что-либо сделать в том случае, если он не оправдал такое доверие.

Внесенный Президентом на рассмотрение парламента проект о политической реформе не меняет ситуацию с увольнением генпрокурора, следовательно, и не устраняет существующий дисбаланс властей в отношении этого очень важного правоохранительного института. Такими же остаются и последствия такого политико-правового перекоса.

Не решает эту проблему и неожиданная инициатива, зафиксированная сначала в проекте Концепции реформирования прокуратуры Украины, а потом высказанная по результатам обсуждения этого проекта ныне действующим генеральным прокурором Украины, о привлечении к процессу выражения недоверия этому должностному лицу Высшего совета юстиции. Так, по сообщениям СМИ, С.Пискун считает, что решение парламента о выражении генпрокурору недоверия должно инициироваться Высшим советом юстиции, эта процедура должна основываться на заключении специального органа. Необходимость такой процедуры, по мнению С.Пискуна, состоит в том, что парламент, выражая недоверие генпрокурору, руководствуется не юридическими, профессиональными, а политическими соображениями. Странно, что политические соображения генпрокурор усматривает только в позиции парламента о его увольнении, хотя не менее политическими соображениями может руководствоваться и Президент, принимая в отношении него такое решение.

Такое предложение представляется неприемлемым по нескольким причинам.

Во-первых, оно лишает парламент права инициировать выражение недоверия генпрокурору. То есть контроль парламента, а следовательно, его влияние на обеспечение надлежащего выполнения генпрокурором своих служебных обязанностей существенным образом ослабляется (это при условии, когда усиление такого контроля является одним из наиболее насущных вопросов сохранения и развития демократии в Украине, а значит, одной из основных задач политической реформы).

Таким образом, еще больше усиливается дисбаланс влияния Президента и парламента на деятельность прокуратуры. Тем самым в современных условиях возрастает риск втягивания прокуратуры в политическую борьбу — борьбу за власть (сохранение власти). По большому счету при этом ослабляются позиции и самого генпрокурора — он становится еще более зависимым от одного лица.

Во-вторых, Высший совет юстиции по своей природе не может решать такой политико-правовой вопрос, как выражение недоверия генпрокурору. Основная функция Высшего совета юстиции — формирование высокопрофессионального судейского корпуса.

В-третьих, вызывает большое сомнение способность Высшего совета юстиции объективно решить вопрос об инициировании недоверия генеральному прокурору Украины, а следовательно, дать юридически (профессионально) обоснованное заключение по этому вопросу. Основаниями для такого сомнения служит то, что нынешний Высший совет юстиции сам в течение двух лет функционирует вне рамок закона. Это происходит из-за незаконного пребывания народного депутата Украины С.Кивалова на должности председателя этого органа. При этом нелегитимность руководителя Высшего совета юстиции обеспечивается, в частности, пассивным созерцанием (или активным содействием?) главного надзорного органа страны и других юридических институтов.

А сможет ли объективность Высшего совета юстиции усилить факт вхождения в ее состав самого генпрокурора, а также его подчиненных — заместителя генпрокурора и прокурора одной из областей? Прибавим к ним еще двух прокуроров-генералов, являющихся членами Высшего совета юстиции, бывшего заместителя генпрокурора, и еще одного бывшего работника этого ведомства.

Не из этих ли соображений предлагается вместо парламента определить Высший совет юстиции в качестве возможного инициатора выражения недоверия генпрокурору? Ведь для всех очевидно, что руководителю прокуратуры при таком членстве (к этому можно прибавить и другие факторы) не составит особого труда сагитировать из 20 коллег по Высшему совету юстиции 11 необходимых для принятия положительного для него решения. Как вполне очевидно, что договориться или склонить иным образом к нужной позиции 226 парламентариев намного сложнее. Да и декларируемая внешняя независимость Высшего совета юстиции на поверку может оказаться далеко не такой настоящей — говорю это как один из ее членов.

При таких обстоятельствах любой генпрокурор (безусловно, если его кредо — осуществление своей деятельности на основании закона) должен был бы не предлагать лишить парламент права инициативы выражения ему недоверия (что фактически ведет к ослаблению его правовых позиций и усилению политической зависимости), а добиваться расширения полномочий парламента в решении этого вопроса. Помня, что именно неоднородный парламент сегодня в Украине является основным столпом демократии, от которого в значительной (а во многих случаях — решающей) степени зависит магистральное направление развития нашей страны, защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе и того гражданина, который на сегодня занимает должность генерального прокурора Украины. Стоит также помнить, что в любом государстве, в т.ч. и Украине, глава государства (президент, премьер-министр и т.д.), даже если он обладает лучшими человеческими качествами, объективно является носителем начал авторитаризма. В свою очередь любой парламент, даже при условии, что его члены не отличаются образцовыми личными характеристиками, по своей природе, порядку функционирования и принятия решений является носителем начал демократии.

Дальновидные политики не строят правовую систему под лицо или нескольких лиц, а исходят из интересов общества, государства и его граждан. Если же подходить к решению проблемы определения правового статуса и роли прокуратуры в современной правовой системе Украины именно на основе таких интересов, абстрагируясь от персоналий, то решить эту проблему довольно легко.