Имплементация Конвенции ПДНВ и госсистема управления безопасностью судоходства

О "БЕЛОМ СПИСКЕ"
МЕЖДУНАРОДНОЙ МОРСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Субъектами международного права – участниками международных правоотношений, носителями правомочий и юридических обязанностей являются в первую очередь государства.

Так называемый "Белый список" Международной морской организации (International Maritime Organization, IMO) – это перечень государств-Сторон Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (ПДНВ) 1978 года, с поправками, которые предоставили информацию о полном и всестороннем осуществлении соответствующих ее положений. В основу процесса определения "белого списка" положены нормы статьи IV и Правила I/7 Конвенции ПДНВ, предусматривающие необходимость представления Генеральному секретарю ІМО указанной информации в отношении мер, принимаемых государством для полного осуществления Конвенции.

Первый "белый список" был опубликован ІМО в 2000 году на основании результатов работы 73-й сессии Комитета безопасности на море. По состоянию на сегодняшний день в "белый список", утвержденный циркуляром [1] Комитета безопасности на море, вошли 123 государства, в том числе Украина, и два ассоциированных члена ІМО.

Известно, что в 2010 году на Дипломатической конференции в городе Манила (Филиппины) были приняты поправки к Конвенции ПДНВ, которые вступили в силу с 1 января 2012 года. Значительный вклад Филиппин в организацию и успешное проведение Дипломатической конференции очевиден. В Резолюции 3 конференции принято решение называть эти поправки Манильскими. Они направлены на достижение и поддержание высоких стандартов безопасности мореплавания, сохранения человеческой жизни и имущества на море, защиту окружающей среды. Это предусматривает значительные изменения в системе образования, подготовки, оценки компетентности и дипломирования моряков, а также определения пригодности членов экипажей по состоянию здоровья для работы в море. Манильские поправки внесли также изменения в требования по несению вахты на морских судах, однако эти вопросы выходят за предмет обсуждения данной статьи.

Следует отметить, что Министерством юстиции Украины в установленном порядке внесены в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов Украины следующие документы:

- Манильские поправки 2010 года к приложению к Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 года, а также Манильские поправки 2010 года к Кодексу по подготовке и дипломированию моряков и несению вахты с регистрационным кодом 60913/2012;

- Заключительный акт Конференции Сторон Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 года с регистрационным кодом 60914/2012.

В соответствии со статьей 57 Конституции Украины в нашей стране нормы Манильских поправок обрели юридическую силу со дня их официального опубликования в Украине [2] .

Особо подчеркнем, что в апреле 2013 года на очередном заседании Европейской Комиссии (высший орган исполнительной власти Европейского Союза), посвященном вопросам морской безопасности стран-членов Европейского Союза был рассмотрен вопрос о выполнении Украиной требований Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несению вахты 1978 года, с поправками. Страны-члены Европейского Союза были проинформированы о подтверждении статуса Украины как государства, в полной мере выполняющего требования Конвенции ПДНВ.

Официальное уведомление о подтверждении продления признания Украины Европейским Союзом направлено Директоратом D – логистика, морской и наземный транспорт и права пассажиров Генерального директората мобильности и транспорта Европейской Комиссии в адрес Морской администрации Украины в мае 2013 года.

Постановлением Кабинета Министров Украины от 13.09.2002 г. № 1371 "О порядке участия центральных органов исполнительной власти в деятельности международных организаций, членом которых является Украина" в перечень центральных органов исполнительной власти, ответственных за выполнение обязательств, вытекающих из членства Украины в ІМО, включены Министерство инфраструктуры, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции Украины и Государственная инспекция Украины по безопасности на морском и речном транспорте. Более того, Мининфраструктуры может привлекать к участию в ее деятельности другие центральные органы исполнительной власти, не указанные в перечне, а также представителей государственных органов, предприятий и организаций различных форм собственности с их согласия.

О СИСТЕМЕ

"Ignoratis terminis, ignoratur et ars" (лат.) - "Нет определений – нет науки". Сентенция одного из основоположников британского права Э.Кока (XVII в.), суть которой заключается в том, что если в гипотезе, содержащейся в норме права, имеются неоднозначные термины, диспозиция и санкция нормы не может иметь четкого смысла [3]. Приведенная сентенция в полной мере относится к понятию "система".

Концепт понятия система – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. В постановлении Кабинета Министров Украины "Об усовершенствовании государственного надзора за состоянием подготовки и дипломирования моряков" от 31 января 2001 года № 83упоминается словосочетание "национальная система подготовки и дипломирования моряков". Однако в действующей законодательной базе Украины его дефиниция отсутствует, но есть определение термина "Государственная система управления безопасностью судоходства".

Приведем значения ряда важных терминов, используемых в украинских нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность в сфере безопасности судоходства, и некоторые комментарии к ним.

Итак. В Положении о Государственной системе управления безопасностью судоходства, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины 2009 года [4], применяется определение "Государственная система управления безопасностью судоходства". Это совокупность субъектов, осуществляющих скоординированные меры в сфере судоходства, направленные на предотвращение возникновения и уменьшения последствий аварий, которые могут причинить вред здоровью и жизни человека, окружающей среде и имуществу. В Положении также указано, что субъектами Государственной системы управления являются в первую очередь органы исполнительной власти.

В Положении о системе управления безопасностью судоходства на морском и речном транспорте [5] даются следующие определения:

Безопасность судоходства (БС) – состояние сохранения (защищенности) человеческого здоровья и жизни, окружающей среды и имущества на море и на внутренних водных путях; отсутствие недопустимого риска, связанного с гибелью или травмированием людей, причинением вреда окружающей среде или материальных потерь.

Требования БС – требования, установленные действующим законодательством Украины (включая ее международные договоры), выполнение которых на морском и речном транспорте позволяет функционировать без лишнего риска для жизни и здоровья людей, окружающей среды и сохранности имущества.

Принципы управления – правила, которыми руководствуются субъекты управления и которые определяют требования к системе, процессу и механизму управления.

Государственный надзор – выявление и предупреждение правонарушений в отрасли БС, привлечение виновных к ответственности.

Контроль - функция управления, которая заключается в проверке выполнения требований БС на морском транспорте, чтобы получать информацию о состоянии выполнения указанных требований и своевременного применения необходимых мер.

К основным факторам, прямо или косвенно влияющим на уровень безопасности судоходства, относятся, связанные с профессиональной пригодностью членов экипажей морских судов, в частности: результаты подготовки, квалификация и опыт, пригодность по состоянию здоровья и др. Соответствие указанных факторов подтверждается документами моряков.

Документы моряков – идентификационные и квалификационные. К идентификационным документам относятся удостоверения личности моряков, а квалификационными документами являются:

- дипломы и квалификационные свидетельства (для лиц командного состава);
- свидетельства (для лиц рядового состава);
- подтверждения к дипломам (свидетельствам);
- свидетельства о специализированной подготовке;
- документы о высшем или профессионально-техническом образовании;

Документальными доказательствами являются:

- свидетельства о повышении квалификации;
- свидетельства о специальной подготовке;
- свидетельства о пригодности к работе по состоянию здоровья;
- послужные книжки моряка или справки о плавании.

Для занятия должности на судне моряки предъявляют:

- дипломы или квалификационные свидетельства (для лиц командного состава);
- свидетельства (для лиц рядового состава);
- подтверждения к дипломам (свидетельствам);
- свидетельства о пригодности к работе по состоянию здоровья.

В Морской доктрине Украины, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины "Об утверждении Морской доктрины Украины на период до 2035 года" от 07.10.2009 г. № 1307, отмечается, что государственная система обеспечения безопасности судоходства должна стать эффективным инструментом решения задач национальной морской политики при условии функционирования основных ее составляющих. Например, таких, как система подготовки и переподготовки специалистов для морской отрасли, а также органов и предприятий, осуществляющих деятельность по обеспечению безопасности судоходства.

В целом, в совокупность субъектов, осуществляющих скоординированные меры в Украине по выполнению тех или иных норм Конвенции ПДНВ, входят:

Кабинет Министров Украины, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Координационный совет по вопросам подготовки и дипломирования моряков, Министерство инфраструктуры, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения Украины, а также Государственная инспекция Украины по безопасности на морском и речном транспорте, Государственная инспекция учебных заведений Украины, Государственное агентство рыбного хозяйства Украины, Центральная санитарно-эпидемиологическая станция на водном транспорте Государственной санитарно-эпидемиологической службы Министерства здравоохранения Украины, государственные квалификационные комиссии Инспекции по подготовке и дипломированию моряков, капитаны морских портов Украины, государственные экзаменационные комиссии морских высших учебных заведений, а также морские высшие и профессионально-технические учебные заведения, учебно-тренажерные заведения, учреждения здравоохранения для проведения медицинского осмотра моряков и выдачи медицинских свидетельств морякам, судоходные компании.

О ПРИНЦИПАХ

Конвенция ПДНВ является одним из десяти документов, которые рассматриваются в Кодексе по осуществлению документов ІМО, имеющих обязательную силу [6].

Кодексом предусмотрено, чтос целью эффективного выполнения своих обязанностей и обязательств государства флага должны путем принятия национального законодательства и рекомендаций внедрять принципы, способствующие осуществлению и обеспечению выполнения требований всех конвенций и протоколов, касающихся безопасности мореплавания и предотвращения загрязнения окружающей среды, участниками которых они являются.

Государства флага также должны периодически оценивать свою деятельность в отношении осуществления административных процессов, процедур и ресурсов, необходимых для выполнения своих обязанностей согласно требованиям конвенций, участниками которых они являются.

Меры по оценке деятельности государств флага могут включать, среди прочего, регулярный обзор:

- соотношения гибели и аварий судов для определения тенденций за определенные периоды времени;

- числа подтвержденных случаев задержания судов по отношению к размеру флота;

- числа подтвержденных случаев некомпетентности или неправильных действий отдельных лиц, имеющих дипломы или подтверждения, выданные по уполномочию государства флага.

Отметим сразу: на основании анализа статистики аварий на море и расследований, а также ежегодных отчетов Комитета по безопасности на море [7] автор констатирует, что за минувшее с 2008 года пятилетие нет подтвержденных случаев некомпетентности или неправильных действий граждан Украины, работающих на судах под иностранными флагами и имеющих дипломы или подтверждения, выданные по уполномочию Правительства Украины.

Представим основополагающие принципы управления и организации работы Государственной системы управления безопасностью с учетом норм Манильских поправок. По мнению автора к ним относятся принципы:

четкого разграничения задач, полномочий и ответственности на всех уровнях государственной системы управления безопасностью;

качественного обеспечения безопасности судоходства;

осуществления регулярного государственного надзора над соблюдением требований нормативно-правовых актов по обеспечению безопасности мореплавания, а также контроля над процессом обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации плавсостава судов, специалистов береговых предприятий.

Контроль состояния БС основывается на таких принципах, как эффективность, полнота и объективность, непрерывность и регулярность, своевременность и оперативность.

О РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ

Как уже отмечалось, субъектами Государственной системы управления безопасностью судоходства являются органы исполнительной власти. К числу основных заданий субъектов системы управления относится организация:

контроля подготовки, переподготовки и повышения квалификации плавсостава судов, специалистов береговых предприятий;

мероприятий по обеспечению соответствия состояния береговых предприятий, деятельность которых связана с обеспечением безопасности судоходства, международным и национальным стандартам по безопасности судоходства.

Рассмотрим вопрос о реализации принципа четкого разграничения задач, полномочий и ответственности на всех уровнях Государственной системы управления безопасностью.

Нормативно установлено [4], что общее руководство Государственной системой управления безопасностью судоходства осуществляется Кабинетом Министров Украины через Мининфраструктуры Украины, которое обеспечивает:

- реализацию единой государственной политики в сфере управления безопасностью судоходства путем координации действий центральных органов исполнительной власти, приведения системы управления в соответствие с международными, в частности, европейскими стандартами по безопасности судоходства;

- организацию взаимодействия с центральными органами исполнительной власти по вопросам:

- соблюдение международных договоров Украины касательно подготовки и переподготовки плавсостава – с Государственным агентством рыбного хозяйства Украины;

- нормативно-правовое регулирование в сфере организации и условий труда, найма, трудоустройства моряков, отдыха и социальной защиты работников морского и речного транспорта – с Министерством социальной политики Украины;

- согласование объема государственного заказа на подготовку моряков, специалистов по безопасности судоходства, поиск и спасание на море, разработки государственных стандартов высшего образования в сфере безопасности судоходства – с Министерством образования и науки Украины.

Мининфраструктуры Украины в пределах своих полномочий [8], на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, актов и поручений Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины издает соответствующие приказы.

Важнейшими объектами и субъектами управления указанной Государственной системы также являются:

Координационный совет по вопросам подготовки и дипломирования моряков, который в соответствии с Положением о Совете [9] осуществляет согласование и координацию действий заинтересованных министерств, других органов исполнительной власти в указанной сфере; разрабатывает предложения по организации разработки проектов нормативно-правовых актов, направленных на выполнение Украиной требований Конвенции ПДНВ, совершенствование системы подготовки и дипломирования моряков, приведение действующих нормативных актов в соответствие с требованиями Конвенции ПДНВ и других решений IMO и Европейского Союза; организовывает изучение, обобщение и использование национального и международного опыта; согласовывает совместные действия заинтересованных министерств, других центральных органов исполнительной власти по вопросам взаимодействия с IMO в указанной сфере.

Министерство образования и науки Украины, которое в соответствии с Положением о Министерстве [10] формирует и обеспечивает реализацию государственной политики, осуществляет нормативное регулирование, определяет перспективы и приоритетные направления развития в сфере образования, а также в сфере государственного надзора (контроля) за деятельностью учебных заведений независимо от их подчиненности и формы собственности; разрабатывает и утверждает стандарты по конкретным профессиям; осуществляет нормативно-правовое и учебно-методическое обеспечение функционирования учебных заведений; осуществляет лицензирование и аккредитацию высших учебных заведений и заведений последипломного образования.

Министерство здравоохранения Украины, которое в соответствии с Положением о Министерстве [11] формирует и обеспечивает реализацию государственной политики в сфере здравоохранения, устанавливает пригодность моряка к работе на судне по состоянию здоровья. Более того, Кодексом торгового мореплавания Украины (статья 52) предусмотрено, что "к работе на судне допускаются лица, признанные пригодными для этого по состоянию здоровья. Вывод о пригодности для работы на судне по состоянию здоровья осуществляется Министерством здравоохранения Украины в соответствии с правилами, установленными этим Министерством".

Государственная инспекция Украины по безопасности на морском и речном транспорте, которая согласно Закону Украины "О транспорте" и в соответствии с Положением о Укрморречинспекции [12] осуществляет общее руководство и контроль за дипломированием специалистов морского флота, а также осуществляет контроль за проведением подготовки, переподготовки, повышения квалификации и дипломирования плавсостава морских судов, рабочих береговых предприятий морского и речного транспорта, работа которых связана с обеспечением безопасности судоходства.

Государственная инспекция учебных заведений Украины, которая в соответствии с Положением [13], реализует государственную политику в сфере образования путем осуществления государственного надзора (контроля) над деятельностью учебных заведений независимо от их подчиненности и форм собственности; осуществляет контроль за выполнением учебными заведениями законодательства Украины; осуществляет учебно-методическое руководство, контроль за соблюдением требований стандартов высшего образования, государственное инспектирование; анализирует работу учебных заведений по соблюдению ими нормативно-правовых актов в отрасли образования, дает оценку соответствия их деятельности государственным стандартам и требованиям.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины, которая в соответствии с Положением [14], осуществляет реализацию государственной политики в сфере санитарного и эпидемического благополучия населения.

Центральная санитарно-эпидемиологическая станция (ЦСЭС) на водном транспорте является учреждением санитарно-профилактического профиля и входит в сферу управления Государственной санитарно-эпидемиологической службы Министерства здравоохранения Украины. ЦСЭС на водном транспорте осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Санитарно-карантинные отделы и подразделения ЦСЭС на водном транспорте, бассейновых и портовых санитарно-эпидемиологических станций Украины осуществляют контроль за медицинским осмотром лиц, занятых на различных должностях на борту судов как под флагом Украины так и под иностранными флагами.

Инспекция по подготовке и дипломированию моряков, которая в соответствии с Положением [15] осуществляет подтверждение квалификации моряков в постоянно действующих государственных квалификационных комиссиях в соответствии с требованиями Конвенции ПДНВ и национальными требованиями для занятия определенных должностей или выполнения определенных обязанностей на морских торговых судах.

Государственные квалификационные комиссии - шестьдесят независимых коллегиальных органов по определению уровня профессиональной подготовленности моряков по семи направлениям. В соответствии с Положением о порядке работы Государственных квалификационных комиссий [16] по результатам подтверждения квалификации в указанных квалификационных комиссиях моряк получает протокол, удостоверяющий соответствие его компетентности требованиям Конвенции ПДНВ и национальным требованиям. Сам протокол не дает физическому лицу права занимать определенные должности или выполнять определенные функции. К остальным документам, необходимым для получения квалификационных документов (так называемых "рабочих дипломов", а именно дипломов, свидетельств, подтверждений к ним), относятся документы об образовании, документальные доказательства прохождения обязательной подготовки, документальные доказательства стажа плавания на морских судах, свидетельство о пригодности к работе по состоянию здоровья, идентификационные документы.

Капитаны семи морских портов, в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Украины и приказом Минтранса Украины 2002 года [17], непосредственно от имени Правительства Украины осуществляют выдачу дипломов, квалификационных свидетельств, свидетельств и подтверждений к ним - квалификационных документов, которые удостоверяют право их владельцев занимать должности на морских судах.

Восемь государственных экзаменационных комиссий морских высших учебных заведений.

Восемь высших учебных заведений ІІІ и IV уровней аккредитации, двенадцать высших учебных заведений І и ІІ уровней аккредитации, двадцать девять профессионально-технических учебных заведений [18].

Тридцать восемь учебно - тренажерных заведений [19], а вместе с их обособленными филиалами – пятьдесят три.

Сорок семь учреждений здравоохранения для проведения медицинского осмотра моряков и выдачи медицинских свидетельств морякам, а вместе с обособленными филиалами – пятьдесят одно [20].

Судоходные компании - правило I/14 Конвенции ПДНВ требует от Морской администрации возлагать на судоходные компании ответственность за наличие надлежащих дипломов у членов экипажей судов, комплектования судов экипажами в соответствии с установленными требованиями безопасного комплектования, прохождения членами экипажей надлежащих курсов переподготовки и повышения квалификации, ознакомления членов экипажей со своими обязанностями на борту судна, эффективной координации деятельности экипажей судов в аварийных ситуациях и выполнении действий, которые имеют жизненно важное значение для безопасности судоходства и охраны окружающей среды от загрязнения с судов и т.п.

С целью более полного анализа эффективности функционирования Государственной системы управления безопасностью судоходства представим также тезисы к вопросу реализации принципа качественного обеспечения безопасности судоходства.

Для обеспечения моряков квалификационными документами, отвечающими требованиям действующей Конвенции ПДНВ, необходимо всю нормативную базу по присвоению званий лицам командного состава морских судов, подтверждению квалификации моряков, а также выдаче дипломов, свидетельств и других документов, предусмотренных Конвенцией (включая их новые образцы), привести в соответствие с требованиями Манильских поправок. Более того, с целью внедрения программ подготовки моряков в учебных и учебно-тренажерных заведениях в соответствии с требованиями Правила І/15 Конвенции ПДНВ необходимо в допустимо короткие сроки разработать, утвердить нормативную процедуру по созданию, согласованию, утверждению и установлению соответствия действующим требованиям Конвенции ПДНВ указанных программ.

С учетом изложенного и в соответствии с приказом Министерства инфраструктуры Украины от 24.02.2012 г. № 132 "Изменения к Плану подготовки проектов регуляторных актов в Мининфраструктуры на 2012 год" Министерству необходимо обеспечить издание соответствующих приказов:

- Об утверждении Положения о званиях лиц командного состава морских судов и порядке их присвоения (опубликовано на официальном сайте Мининфраструктуры 15.04.2013 г.);

- Об утверждении Порядка подтверждения квалификации и дипломирования лиц командного состава судов, персонала яхт, не занимающихся коммерческими перевозками, и лиц судовой команды морских судов (опубликовано на официальном сайте Мининфраструктуры 21.05.2012 г.);

- Об утверждении образцов документов лиц командного состава и судовой команды морских судов, удостоверяющих звание и надлежащую квалификацию для занятия должности или выполнения специальных обязанностей на судне и идентифицирующих их владельцев (опубликовано на официальном сайте Мининфраструктуры 21.05.2012 г.);

- Об утверждении Порядка выдачи квалификационных документов лицам командного состава судов, персонала яхт, не занимающихся коммерческими перевозками, и лицам судовой команды морских судов (опубликовано на официальном сайте Мининфраструктуры 21.05.2012 г.).

Министерству инфраструктуры Украины также необходимо обеспечить издание таких нормативных актов направленных на имплементацию требований Манильских поправок:

- проект Закона Украины о внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях относительно ответственности за работу на судах без надлежащих квалификационных документов;

приказов:

- о внесении изменений в Справочник квалификационных характеристик профессий работников водного транспорта;

- о минимальных требованиях к конвенционным видам специальной и специализированной подготовки моряков;

- о минимальных требованиях к курсам переподготовки и повышения квалификации для тех должностей моряков, для которых Манильскими поправками были установлены отличные от предыдущих требования по компетентности;

- о внесении изменений в Положение о ведении единого Государственного реестра документов моряков Украины;

- об установлении требований к судоходным компаниям Украины согласно Правилу І/14 Конвенции ПДНВ.

Министерству образования и науки Украины необходимо обеспечить издание следующих нормативных актов, направленных на имплементацию требований Манильских поправок, в частности:

- об одобрении типовых книг регистрации подготовки на судах для курсантов (студентов) морских учебных заведений (по специальностям);

- о разработке, согласовании, утверждении и введении в действие стандартов подготовки специалистов с высшим образованием по образовательно-квалификационным уровням и специальностям, по которым осуществляется подготовка лиц командного состава морских судов;

Министерству также необходимо организовать разработку, согласование, утверждение и введение в действие стандартов:

- подготовки и повышения квалификации лиц рядового состава морских судов;

- повышения квалификации лиц командного состава морских судов.

Министерству здравоохранения Украины необходимо обеспечить издание Регламента определения пригодности лиц по состоянию здоровья для работы на судах, включая требования об обязательном внедрении системы стандартов качества в деятельность медицинских учреждений, осуществляющих медицинские осмотры моряков, направленного на имплементацию требований Манильских поправок.

Инспекции по подготовке и дипломированию моряков необходимо разработать и внедрить в свою деятельность:

- программы подтверждения квалификации моряков в государственных квалификационных комиссиях, актуализировать перечни вопросов для оценки компетентности моряков, определить новые программы компьютерного тестирования;

- в деятельность капитанов морских портов программное обеспечение регистрации и печати квалификационных документов моряков нового образца;

- новое программное обеспечение ведения единого Государственного реестра документов моряков Украины в соответствии с требованиями Конвенции ПДНВ.

Капитанам морских портов Украины необходимо внедрить в свою деятельность Порядок выдачи квалификационных документов лицам командного состава судов, персонала яхт, которые не занимаются коммерческими перевозками, и лицам судовой команды морских судов.

С целью более полного анализа эффективности функционирования Государственной системы управления безопасностью судоходства представим тезисы к вопросу реализации принципа осуществления регулярного государственного надзора и контроля над безопасностью судоходства в соответствии с законодательством, в том числе, над процессом имплементации в Украине требований Конвенции ПДНВ.

Конвенция ПДНВ установила единые минимальные стандарты, касающиеся образования, тренажерной подготовки и уровня компетенции для моряков всех государств-Сторон Конвенции.

В Украине учебно-тренажерные заведения (УТЗ) занимаются вопросами тренажерной подготовки моряков, являющейся составной частью постоянно совершенствующейся общенациональной системы обучения, тренажерной подготовки и дипломирования моряков.

На сегодняшний день УТЗ находятся во всех морских регионах страны, что дает возможность моряку пройти необходимую тренажерную подготовку в своем регионе.

Перечень УТЗ, которые могут проводить подготовку в соответствии с требованиями Конвенции, утверждается Морской администрацией в лице Министерства инфраструктуры Украины [19]. Предложения по внесению в перечень УТЗ направляются Государственной инспекции Украины по безопасности на морском и речном транспорте (далее - Укрморречинспекция) после проведения осмотра. Это серьезная совместная работа руководства и персонала УТЗ с членами комиссий Укрморречинспекции по установлению и оценке состояния дел, анализу подготовки, а также обмену информацией о передовых методах работы, об изменении в международных и национальных требованиях.

После анализа соответствующих документов УТЗ и ознакомления с функционированием системы стандартов качества, которая должна охватывать программы подготовки, квалификацию преподавательского состава, наличие тренажеров и материально-технической базы, контроль над всем процессом подготовки, Укрморречинспекция делает вывод о готовности УТЗ проводить качественную подготовку моряков в соответствии с требованиями Конвенции ПДНВ.

По итогам совместной работы с УТЗ Укрморречинспекция проводит системный анализ для определения перспектив дальнейшего развития в сфере тренажерной подготовки моряков, намечает основные цели работы по выполнению требований Конвенции ПДНВ и повышению стандартов подготовки моряков.

Жизнь идет вперед, разрабатываются новые требования, находятся новые решения, в УТЗ обновляется тренажерное оборудование, внедряются новые технологии и всё для усовершенствования подготовки моряка. Чем лучше подготовлен и натренирован морской специалист, тем больше вероятность принятия им правильного решения в нужный момент и уменьшения процента риска возникновения аварийной ситуации.

Однако следует понимать, что в соответствии с требованиями Закона Украины "Об основах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" и постановления Кабинета Министров Украины "Об утверждении Порядка осуществления надзора за обеспечение безопасности движения на транспорте" от 4 марта 1997 года № 204 недопустимо отождествлять такие процессы, как осмотры УТЗ и, например, комплексные проверки УТЗ, которые являются формой реализации функций контроля за безопасностью судоходства.

Более того, в соответствии с известным нормативным документом [5] комплексная проверка – это всесторонняя тщательная ревизия состояния БС на объекте управления, которое осуществляется по графику проверок специальной комиссией при участии представителей органов управления и контрольно-надзорных органов. График комплексных проверок на год утверждается Укрморречинспекцией в декабре месяце. Объекты управления (предприятия, учреждения, организации) в письменном виде предупреждаются о плановой комплексной проверке не позже, чем за месяц до ее проведения.

Осуществление государственного надзора за соблюдением предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности (кроме Минобороны, Национальной гвардии, Государственной пограничной службы Украины, СБУ и МВД) требований БС возложено на Укрморречинспекцию, ее подразделения на местах, капитанов морских портов.

Государственной инспекции учебных заведений Украины необходимо повысить эффективность реализации государственной политики в сфере морского образования путем реального осуществления государственного надзора (контроля) над деятельностью соответствующих высших и профессионально-технических учебных заведений независимо от их подчиненности и форм собственности, в части выполнением ими норм Конвенции ПДНВ.

С этой целью руководству Государственной инспекции учебных заведений Украины автором рекомендуется совместно с представителями Укрморречинспекции и Инспекции по подготовке и дипломированию моряков осуществить разработку и выполнение согласованного Плана мероприятий государственного надзора (контроля) на 2013 год над внедрением требований Конвенции ПДНВ в учебный процесс высших и профессионально-технических учебных заведений (в том числе, в деятельность государственных экзаменационных комиссий).

Государственной санитарно-эпидемиологической службе Министерства здравоохранения Украины совместно с ЦСЭС на водном транспорте автором рекомендуется в 2013 году организовать плановое проведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора по вопросам медико-санитарного обеспечения моряков, в том числе над деятельностью учреждений здравоохранения, осуществляющих проведение медицинского осмотра моряков и выдачу медицинских свидетельств морякам. Санитарно-карантинным отделам и подразделениям Центральной санитарно-эпидемиологической станции на водном транспорте, бассейновых и портовых санитарно-эпидемиологических станций Украины необходимо усилить контроль над медицинскими осмотрами лиц, занятых на различных должностях на борту судов, как под флагом Украины, так и под иностранными флагами.

Капитаны морских портов Украины осуществляют государственный надзор за мореплаванием в порту в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Украины. Также к функциям капитана морского порта (статья 88, в новой редакции Кодекса, вступающей в силу 14.06.2013, – статья 78) относится следующее:

- надзор за соблюдением действующего законодательства и правил судоходства, а также международных договоров Украины относительно судоходства;

- выдача документов, определенных статьей 51 Кодекса;

- проверка дипломов и квалификационных свидетельств;

- выдача удостоверений моряка лицам, которые входят в состав судового экипажа.

С целью установления соответствия реальных мероприятий, проводимых службами капитанов морских портов Украины, нормам Конвенции ПДНВ и требованиям Государственной системы управления безопасностью судоходства капитанам морских портов автором рекомендуется провести в 2013 году внутренние ревизии.

Рассмотрим вопрос о мерах по совершенствованию в Украине системы проверок подлинности документов моряков.

Нормами правила I/2 Конвенции ПДНВ предусмотрено следующее.

Пункт 14. "Каждая Сторона обязуется вести реестр или реестры всех дипломов и подтверждений капитанов, лиц командного состава и, в зависимости от обстоятельств, лиц рядового состава, которые были выданы, срок действия которых истек или продлен, действия которых было приостановлено, которые были аннулированы, утеряны или уничтожены, а также выданных льготных разрешений".

Пункт 15. "Каждая Сторона обязуется представлять информацию о состоянии таких профессиональных дипломов, подтверждений и льготных разрешений другим Сторонам и компаниям, которые обращаются с просьбой проверить подлинность и действительность дипломов, предъявляемых им моряками, которые добиваются признания своих дипломов согласно Правилу I/10 или работы на судне".

Пункт 16. "Начиная с 1 января 2017 года, сведения о состоянии информации, которую требуется представлять в соответствии с пунктом 15 настоящего правила, представляются на английском языке с помощью электронных средств".

Разделом А-I/2 Кодекса ПДНВ установлено следующее.

Пункт 7. "Если реестр ведется с помощью электронных средств в соответствии с пунктом 15 Правила I/2, должна быть предусмотрена возможность контролируемого электронного доступа к такому реестру или реестрам, с тем, чтобы Стороны и компании могли подтвердить:

- фамилию моряка, которому выдан такой диплом, подтверждение или иная квалификация, их соответствующий номер, дату выдачи и дату истечения срока действия;

- должность, в которой может работать владелец, и относящиеся к ней ограничения; и

- функции, которые может выполнять владелец, разрешенные уровни и относящиеся к ним любые ограничения, которые к ним относятся".

Порядок контроля предусматривает, что:

Правило I/4

"Контроль, осуществляемый согласно статье Х надлежащим образом, уполномоченным должностным лицом, ограничивается следующим:

- проверкой, в соответствии со статьей Х 1), того, что все работающие на судне моряки, от которых по Конвенции требуется, чтобы они были владельцами дипломов, имеют надлежащие дипломы или действительные льготные разрешения…;

- проверкой того, что количество моряков, работающих на судне, и их дипломы соответствуют применимым требованиям Администрации относительно безопасного укомплектования судов экипажами".

В свою очередь статьей 51 Кодекса торгового мореплавания Украины предусмотрено, что "присвоение званий подтверждается выдачей дипломов или квалификационных свидетельств после успешной сдачи экзаменов в государственной квалификационной комиссии".

В базе Государственного реестра документов моряков Украины (см. табл. 1) зарегистрировано 218374 дипломов и свидетельств.

Таблица 1
Количество зарегистрированных дипломов и свидетельств
(по состоянию на 26.04.2013 года)

С целью повышения эффективности обеспечения безопасности судоходства автор также рекомендует безотлагательно внести следующие принципиальные изменения и дополнения в существующую организацию системы межведомственного контроля над легитимностью документов моряков Украины.

Мининфраструктуры Украины:

- совместно с Государственным агентством рыбного хозяйства Украины, морскими торговыми и рыбными портами обеспечить технические условия и организацию непосредственного доступа работникам инспекций государственного портового надзора морских портов к Единому государственному реестру документов моряков Украины и реестру выданных удостоверений личности моряка в режиме реального времени;

- ускорить внесение изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях относительно обеспечения мероприятий по предотвращению мошенничества и другой незаконной деятельности по выдаче дипломов (Правило І/5 Конвенции ПДНВ) и установление соответствующей административной ответственности.

Укрморречинспекции:

- создать, технически оборудовать и обеспечить ведение единой базы данных документов моряков, которая должна состоять из реестров идентификационных, квалификационных документов и документальных подтверждений моряков, в том числе свидетельств о пригодности к работе по состоянию здоровья членов экипажей (совместно с Министерством здравоохранения Украины), а также квалификационных документов членов экипажей речных и маломерных судов;

- усилить контроль и ответственность инспекций государственного портового надзора морских портов по проверке подлинности документов членов экипажей при проверке судов;

- повысить эффективность государственного надзора за выдачей свидетельств о подготовке моряков в учебно-тренажерных заведениях, соответствием их фактическому прохождению подготовки;

- разработать и срочно ввести в действие обновленные правила дипломирования членов экипажей речных судов (в том числе, на р. Дунай) и аттестацию судоводителей маломерных судов. Обеспечить ведение государственного реестра указанных документов;

- вместе с Министерством внутренних дел Украины установить государственный механизм временного изъятия и передачи сомнительных документов моряков на официальную криминологическую экспертизу.

Инспекции по подготовке и дипломированию моряков повысить эффективность проверки документов, предоставляемых моряками в государственные квалификационные комиссии для подтверждения квалификации.

К вопросу о деятельности субъектов хозяйствования, которые осуществляют деятельность по посредничеству в трудоустройстве моряков на работу за рубежом.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 1 Закона Украины "О занятости населения" (вступил в силу с 1 января 2013 года) являются:

юридическим лицом - предприятие, которое предоставляет услуги по посредничеству в трудоустройстве и зарегистрировано в установленном законом порядке, а также осуществляет хозяйственную деятельность, независимо от формы собственности, вида деятельности и хозяйствования;

физическим лицом - предприниматель, который оказывает услуги по посредничеству в трудоустройстве в Украине и/или за рубежом в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства.

Термины "крюинговая компания" или "предприятие, которое предоставляет услуги по посредничеству в трудоустройстве моряков" отсутствуют в Конвенции ПДНВ. Поэтому Конвенция ПДНВ не распространяется на деятельность субъектов хозяйствования, которые предоставляют услуги по посредничеству в трудоустройстве моряков за рубежом. Основным международным документом, который устанавливает требования к найму и трудоустройству моряков, является Конвенция о труде в морском судоходстве 2006 года, не ратифицированная Украиной.

Вместе с тем, деятельность в Украине трехсот тридцати трех субъектов хозяйствования, которые предоставляют услуги по посредничеству в трудоустройстве моряков за рубежом [21], является важнейшей составляющей процесса успешной интеграции украинских моряков в мировой рынок труда. Государство обеспечивает реализацию политики в сфере занятости населения путем лицензирования деятельности по посредничеству в трудоустройстве за рубежом (пункт 10 части 1 статьи 16 Закона Украины "О занятости населения").

Существующий механизм получения лицензии на право осуществления хозяйственной деятельности в посредничестве по трудоустройству на работу за границей на данный момент должным образом не функционирует и требует приведения целого ряда подзаконных нормативно-правовых актов в соответствии с Законом Украины "О занятости населения". Например, Министерству социальной политики Украины необходимо разработать приказ, в котором целесообразно определить новые лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по посредничеству в трудоустройстве и порядок контроля их соблюдения. В данном приказе следует установить также границы компетенции:

- Государственной службы занятости Украины - в части осуществления лицензирования деятельности по посредничеству в трудоустройстве за рубежом и контроля над соблюдением субъектами хозяйственной деятельности соответствующих лицензионных условий, а также установления нормативных требований к надлежащему уровню квалификации работников субъектов хозяйствования, которые предоставляют услуги по посредничеству в трудоустройстве моряков за рубежом;

- Государственной инспекции Украины по вопросам труда, как контрольно-надзорному органу, осуществляющему проверки субъектов хозяйственной деятельности, которые предоставляют указанные услуги, в том числе по посредничеству в трудоустройстве моряков за рубежом.

Минсоцполитики Украины автор рекомендует вести учет, регистрацию и хранение судовых ролей, предоставляемые судовладельцами и субъектами хозяйствования, которые осуществляют деятельность по посредничеству в трудоустройстве моряков на работу за рубежом, а также обеспечить оперативный доступ к этой информации, ведение реестра судовых ролей. Рекомендуется также обеспечить наличие во внешнеэкономических договорах обязательного требования об ответственности крюинговой компании по проверке подлинности документов, предоставляемых моряками при убытии для работы на судах под иностранными флагами, и усилить контроль органа лицензирования за деятельностью указанных компании в части выполнения этих условий.

В работе [22] представлены тенденции процесса трудоустройства украинских моряков за рубежом. В частности, сообщается, что Балтийский и международный морской совет (BIMCO) и Международная федерация судовладельцев (ISF) каждые пять лет проводят исследования и публикуют соответствующие отчеты о тенденциях на мировом морском рынке труда. Последний такой отчет был опубликован в конце 2010 года [23]. Кроме того, английская компания Drewry Shipping Consultants Ltd. на основании собственных исследований публикует отчеты о тенденциях на мировом морском рынке (см. табл. 2). В соответствии с прогнозом в 2014 году количество офицеров должно увеличиться до 607 000 человек [24].

Таблица 2
Количество украинских моряков на мировом рынке труда по годам
(по данным Drewry Publishing [24])

Из таблицы 2 видно, что рост численности украинских морских офицеров на мировом рынке труда начался с 2000 года и составил за 10 лет 153 % (увеличился в 2,5 раза). Отметим, что общее количество офицерского состава в мире за период с 1995 до 2010 года увеличилось только на 34 %. Эти цифры убедительно свидетельствуют о конкурентоспособности украинских моряков и наращивании объемов подготовки командного состава морскими учебными заведениями Украины.

По общему количеству офицеров Украина вышла на третье место после Филиппин и Китая, а по суммарному количеству моряков – на четвертое, уступая Индии (см. табл. 3). Таким образом, каждый 15-й офицер торгового флота в мире из Украины. Если же говорить о странах Европы, то среди них Украина является лидером.

Таблица 3
Количество моряков на международном рынке труда в 2010 году
(по данным Drewry Publishing [24])

Примечание: в отчете [23] показатели существенно отличаются от данных, приведенных в другом отчете [24].

О ПРОБЛЕМАХ

Основная проблема – недостаточное развитие национальной нормативной базы.

Положения национальных законов о высшем и профессионально-техническом образовании практически не согласованы с нормами Международной конвенции по подготовке и дипломированию моряков и несению вахты 1978 года, с поправками. Как следствие, не все требования Конвенции ПДНВ строго соблюдаются в системе высшего и профессионально-технического образования.

Отсутствует ряд важнейших национальных нормативных актов, например, таких, как порядок подтверждения квалификации лиц командного состава морских судов, которым не предусмотрено присвоение званий, порядок подтверждения квалификации лиц судовой команды морских судов, перечень обязательных видов подготовки для дипломирования, порядок исчисления одобренного плавательного стажа.

В Украине идет процесс разработки и внедрения государственных стандартов подготовки моряков в системе высшего и профессионально-технического образования. Однако сами стандарты подготовки в том понимании, как это требуется Конвенцией, находятся еще в стадии разработки и утверждения.

Государственный надзор над процессом имплементации норм Конвенции ПДНВ, которая после ратификации является Законом Украины, в деятельность учебных заведений, готовящих моряков, поручен только Государственной инспекции учебных заведений Украины, но практически не ведется. С учетом того, что учебно-тренажерные заведения (готовящие моряков без лицензии на оказание образовательных услуг) не поднадзорны указанной инспекции, их деятельность практически бесконтрольна со стороны органов системы образования.

Конвенция ПДНВ оперирует понятием "одобренная подготовка". Такого понятия нет в национальной нормативной базе, что также свидетельствует о трудностях со строгим выполнением в Украине требований Конвенции ПДНВ. Вместо "одобрения" используются другие механизмы – составление перечней, списков, утверждение их приказами органов власти и отдельных учреждений, что не совпадает с требованием Конвенции ПДНВ "одобрено означает: одобрено Стороной", то есть государством.

Из несовершенства нормативной базы проистекают некоторые проблемы подготовки моряков – неполное выполнение конвенционных требований в учебных и учебно-тренажерных заведениях, неполнота контроля их деятельности, создание условий для возможных злоупотреблений.

Нуждается также в современном регулировании процедура выдачи документов морякам капитанами морских портов. Дипломно-паспортные отделы морских портов, пользуясь устаревшей инструкцией, практически дублируют часть работы государственных квалификационных комиссий по сбору и проверке документов моряков, что приводит к нерациональному использованию ресурсов, затягивает процесс получения моряками рабочих документов, создает также условия для возможных злоупотреблений.

В заключение целесообразно упомянуть еще об одной важной проблеме. С целью более эффективной имплементации в нашей стране требований Конвенции ПДНВ (правило I/8) необходимо безотлагательно упорядочить систему государственных стандартов качества в области подготовки, оценки компетентности, дипломирования, медицинского освидетельствования моряков, продления срока действия их документов и утвердить ее соответствующим решением Кабинета Министров Украины.

Более того, совместное функционирование государственной системы обеспечения безопасности судоходства и указанной системы государственных стандартов качества позволит множеству элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образовать определенную целостность и единство, а также создать фундаментальную основу для повышения качества профессиональной подготовки моряков, что, в конечном итоге, является залогом безопасного мореплавания. Но это тема для следующей публикации.

Априори морское образование, подготовка, оценка компетентности и дипломирование моряков – это неотъемлемые слагаемые процесса обеспечения безопасности судоходства. Естественно, они являются элементами Государственной системы управления безопасностью судоходства, в которой диспозиция и санкция нормы имеют четкий смысл.

Проблемы в сфере безопасности судоходства, в том числе и морском образовании, подготовке, оценке компетентности и дипломировании моряков, конечно же, существуют, но они последовательно решаются высококвалифицированными специалистами отрасли.

Вступив в Международную морскую организацию, наша страна взяла на себя обязательства по выполнению норм Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 года, с поправками. Безусловное соблюдение норм международных конвенций в сфере безопасности мореплавания гарантирует доверие со стороны мирового морского сообщества к Украине, судам под ее флагом, а также профессионализму дипломированных украинских моряков.

30 мая 2013 г.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ:

1. Циркуляр MSC.1/Circ.1163/Rev.6 от 07.12.2010г. Комитета безопасности на море IMO.
2. Бюллетень "Офіційний вісник України" от 06 апреля 2012 г. № 24.
3. Васильев В. Элементы человеческого фактора в мореплавании в эпоху глобализации / В. Васильев. – М.: Морские ведомости. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=14638.
4. Постановление Кабинета Министров Украины 07.10.2009 года № 1137 "Про затвердження Положення про Державну систему управління безпекою судноплавства".
5. Приказ Министерства транспорта и связи Украины от 20.11.2003г. № 904 "Про затвердження Положення про систему управління безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті", с изменениями, внесенными в соответствии с приказомМинистерства инфраструктуры Украины от 01.11.2011 г. № 487, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 17 ноября 2011года за № 13132/20050.
6. Резолюция A.973(24) ІМО 2005 г. Сайт ІМО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.imo.org.
7. Сайт ІМО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.imo.org.
8. Указ Президента Украины от 12 мая 2011г. № 581/2011 "Про затвердження Положення про Міністерство інфраструктури України".
9. Приказ Министерства инфраструктуры Украины от 06.05.2011 г. № 98 "Про затвердження Положення про Координаційну раду з питань підготовки та дипломування моряків".
10. Указ Президента Украины от 25 апреля 2013 г. № 240/2013 "Питання Міністерство освіти і науки України".
11. Указ Президента Украины от 13 апреля 2011г. № 467/2011 "Про затвердження Положення про Міністерство охорони здоров'я України".
12. Указ Президента Украины от 8 апреля 2011г. № 447/2011 г. "Про затвердження Положення про Державну інспекцію України з безпеки на морському та річковому транспорті".
13. Указ Президента Украины от 8 апреля 2011 г. № 438/2011 "Про затвердження Положення про Державну інспекцію навчальних закладів".
14. Указ Президента Украины от 6 апреля 2011г. № 400/2011 "Про затвердження Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України".
15. Приказ Министерства транспорта Украины от 17.10.2001г. № 693 "Про затвердження Положення про Інспекцію з питань підготовки та дипломування моряків", зарегистрированный в Минюсте Украины 02.11.2001г. за № 928/6119.
16. Приказ Министерства транспорта и связи Украины от 07.05.2007г. № 377 "Про затвердження Порядку роботи державних кваліфікаційних комісій".
17. Приказ Министерства транспорта Украины от 15.02.2002г. № 99 "Про організацію видачі документів, що засвідчують звання і кваліфікацію моряків".
18. Перечень высших учебных заведений, которые осуществляют подготовку лиц командного состава морских судов, утвержденный заместителем Министра образования и науки Украины 02.07.2007 года, с дополнениями.
19. Приказ Министерства инфраструктуры Украины от 10.10.2011 г. № 415 (в редакции приказа Министерства инфраструктуры Украины от 26.11.2012 г. с дополнениями согласно приказу Министерства инфраструктуры Украины от 18.02.2013 г. № 89) "Про затвердження Переліку схвалених навчально-тренажерних закладів, підготовка в яких відповідає вимогам Міжнародної конвенції про підготовку і дипломування моряків та несення вахти 1978 року, з поправками, та національним вимогам".
20. Приказ Министерства здравоохранения Украины от 22.06.2011 г. № 372 "Про затвердження Переліку закладів охорони здоров'я для проведення медичного огляду і видачі медичних свідоцтв морякам" (с изменениями и дополнениями).
21. "Вестник крюинга" № 23: Cправочник моряка / Севастополь: ООО "Ювента компании", 2013. - 82 с.
22. "Глобальные морские перевозки и их кадровое обеспечение". Доклад профессора Миюсова М.В. ректора Одесской национальной морской академии". [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.midships.ru/.../Miyusov_recto...MA_report.html
23. Manpower 2010 Update: The world demand for and supply of seafarers// BIMCO/ISF. – 2010. – 117 p.
24. Manning – 2010/11: Annual Report // Drewry Publishing. – London, 5 November 2010.– 56 p.