Богдан Футей: «Сферы внешней политики, деятельность военных учреждений и политические вопросы изолированы от надзора правосудия»

Недавно в Киеве состоялась XIII Международная конференция судей, о чем писало «ЗН». На форуме обсуждалась, в частности, роль судов в процессе демократических выборов. Среди прибывших на конференцию был известный в Украине Богдан А. Футей — судья Соединенных Штатов Америки по федеральным искам. (Назначен президентом Рональдом Рейганом в 1987 году. С 1991 года г-н Футей принимал участие в работе нескольких программ, посвященных вопросам верховенства права и демократизации в Украине. Советник рабочей группы по разработке Конституции Украины).

Предлагаем читателям ознакомиться с комментариями Б.Футея относительно роли судов в процессе защиты голосов избирателей, что может оказаться небезынтересным в контексте грядущих выборов в Верховную Раду Украины:

«Важность решения избирательных споров — следствие того, что право голоса в демократическом обществе является одним из наиболее ценных прав человека. Верховный суд США сформулировал это положение так: «В свободной стране нет более ценного права, чем право выбора при избрании тех, кто разрабатывает законы, по которым избиратели должны жить как добропорядочные граждане». Доверие избирателей имеет огромное значение. Социальная стабильность опирается на веру каждого человека в то, что избирательный процесс будет осуществляться должным образом во всех аспектах. И именно на судебную власть возложена ответственность за обеспечение надлежащего осуществления процесса урегулирования споров.

Каким образом правосудие достигает этой цели, не выходя за пределы своих полномочий, то есть без узурпации волеизъявления народа или полномочий, переданных иным ветвям власти?

Полномочия по опротестованию результатов выборов и пересчет голосов на федеральном уровне предусмотрены Конституцией США и Актом об опротестовании результатов федеральных выборов от 1969 года (в дальнейшем — Акт).

Обжалованные выборы — это формальное обвинение в том, что лицо, объявленное победителем, не имеет на это права. Протесты подаются на основании обвинений в нарушениях или мошенничестве во время выборов и преследуют цель аннулировать результаты выборов. Пересчет голосов связан с опротестованием правильности подсчета голосов.

Конституцией предусмотрено, что «каждая из палат является судьей в вопросах процесса, результатов выборов и правомерного избрания своих членов». То есть каждая из палат является не только «судьей», но и последним арбитром, и ее решения не могут пересматриваться ни одним судом. Верховный суд США последовательно настаивал на том, что вопросы права в Конгрессе находятся «вне пределов правосудия».

В Акте предусмотрен механизм опротестования выборов в палате. Он позволяет, чтобы ответчик предоставил доказательства в противовес сообщению о протесте. В частности, таким доказательством может быть «недостаточный вес заявителя в обществе» или отсутствие в заявлении убедительных оснований для опротестования выборов.

После получения палатой протестов относительно выборов, их передают в административный комитет палаты, который исследует их. Затем комитет сообщает о своих выводах палате, которая должна определить основные стандарты для оценки правомерности протеста. Например, заявитель должен засвидетельствовать, что результаты выборов были бы иными, если бы факты, приведенные в его заявлении, не имели места. Заявление должно подкрепляться достаточными доказательствами. Сам факт того, что подсчет голосов проводился закрыто, не является веским основанием для аннулирования результатов выборов.

В то же время штаты имеют полномочия для принятия актов, регулирующих механизмы опротестования выборов и пересчета голосов. Большинство законов, регулирующих избрание представителей в Конгресс, являются законами штатов. Однако суды штатов не имеют прямых полномочий для вынесения решений относительно процесса, результатов выборов и правомерности избрания членов палаты.

Прежде чем рассматривать ситуации, в которых суд наделен юрисдикцией, не менее важно определить, в каких случаях правосудию следует воздержаться от вынесения решения. Сферы внешней политики, деятельность военных учреждений и политические вопросы изолированы от надзора со стороны правосудия.

Доктрина политических вопросов представляет собой деликатную тему. С одной стороны, суды толкуют Конституцию для утверждения основных норм и перебирают на себя решение некоторых вопросов, если политические ветви не приходят к согласию. С другой — они уклоняются от вынесения решений по вопросам, которые считаются политическими.

Примером осуществления судом своей юрисдикции может служить дело Пауэлл против Мак-Кормака. По этому делу палата представителей отказалась принять переизбранного члена из-за его поведения и характера. Суд исследовал вопрос о том, наделяет ли Конституция законодателей полномочиями для вынесения таких решений. Суд отметил, что законодатель имеет полномочия учитывать возраст, гражданство и место жительства члена палаты представителей. Однако Конституция не наделяет законодателя полномочиями принимать ко вниманию поведение и характер члена палаты. Таким образом, суд пришел к выводу, что доктрина политических вопросов не запрещает судебного рассмотрения действий законодателей.

Вместе с тем споры, вытекающие из подсчета голосов при выборах в Конгресс, и занятие кандидатами своих мест федеральные суды считают находящимися вне пределов правосудия.

Дело Макинтайр против Мак-Клоски 1984 года касается выборов в палату представителей. В ночь после выборов подсчет голосов засвидетельствовал, что Мак-Клоски одержал победу с перевесом в 34 голоса. Вследствие этого оба кандидата потребовали пересчета голосов в 15 округах. Тем временем палата представителей определила, что не допустит в свои члены ни одного, ни другого кандидата, и дала указание о проведении расследования своему административному комитету.

Мак-Клоски перевел дело в федеральный суд, настаивал, что рассматриваемый вопрос относится к полю деятельности федерального законодательства и только федеральные принципы могут использоваться для определения того, какие именно бюллетени можно учитывать при выборах в федеральные органы. Федеральный окружной суд согласился с этим аргументом и прекратил дело.

За время, прошедшее с момента вынесения решения окружным судом и апелляцией Макинтайра, палата представителей осуществила пересчет голосов и отдала место Мак-Клоски, поскольку последний выиграл с перевесом в четыре голоса. Апелляционный суд США постановил, что в соответствии с Конституцией, палата представителей является окончательным судьей и арбитром в этом деле, и ее решение относительно того, какие именно голоса следует учитывать и кто из кандидатов выиграл, не подлежит пересмотру ни одним из судов.

Аналогичным образом в 1998 году Конституционный суд Украины признал правомерность доктрины политических вопросов. В документе «Относительно закона о выборах депутатов в Верховную Раду Украины» Конституционный суд Украины, принимая во внимание положения закона о выборах депутатов, отказался рассматривать конституционность положения, требующего преодоление четырехпроцентного порога политическими партиями и блоками для того, чтобы быть избранными в парламент. В частности, суд привел аргумент о том, что дело содержит политический вопрос, находящийся под юрисдикцией собственно парламента, а не суда.

Тем не менее это не означает полного иммунитета избирательных дел от судебного рассмотрения. Американской юриспруденцией разработан строгий стандарт доказательств, в соответствии с которым во внимание принимается тот факт, что выборы не могут быть лишены недостатков, однако признается, что в определенных ситуациях внесение корректив может оказаться необходимым.

Такой стандарт был кратко изложен апелляционным судом США по третьему округу в деле Маркс против Стинсона.

Тогда за вакантное место в сенате штата Пенсильвания соревновались Вильям Стинсон и Брюс Маркс. При очень близких результатах победу одержал Стинсон за счет большого количества задействованных открепительных талонов.

Стинсон проделал мошенническую кампанию, которая ввела в заблуждение избирателей из числа меньшинств, убедив тех в том, что закон штата позволяет им использовать открепительные талоны для голосования дома. То есть без необходимости посещать избирательный участок. Кроме того, помощники Стинсона учинили фальсификацию и вступили в сговор с избирательной комиссией округа, которая осуществляла окончательный подсчет бюллетеней и оглашала результат выборов.

Маркс и еще восемь избирателей подали иск в суд штата. После того как процесс в суде штата был приостановлен, Маркс обратился с иском в федеральный окружной суд, требуя от него не допустить Стинсона в сенат. Установив факт мошенничества, окружной суд издал предварительный судебный запрет и распорядился, чтобы избирательная комиссия признала победителем Маркса.

В ответ на апелляцию апелляционный суд США по третьему округу поддержал решение суда и предварительный запрет на осуществление Стинсоном любых депутатских полномочий. В то же время апелляционный суд США по третьему округу отменил решение окружного суда с указанием признать победителем Маркса. Апелляционный суд отметил, что окружной суд может давать указания о признании кандидата победителем только в том случае, если придет к выводу, подтвержденному доказательствами, что при отсутствии нарушений указанный кандидат одержал бы победу. В ответ окружной суд, определив это обстоятельство, и признал победу Маркса на выборах.

То есть стандартным основанием для аннулирования выборов судами является доказательство того факта, что мошенничество во время выборов повлияло на их окончательный результат.

Как свидетельствуют результаты исследования, осуществленного в 2000 году, на тот момент сенатом было рассмотрено 163 дела по избирательным спорам. На рассмотрение сената поступило 603 заявления. Не пользовались иммунитетом от опротестования также президентские выборы. Самые крупные споры по результатам президентских выборов имели место в 1801-м, 1825-м, 1876-м и 2000 годах. Для разрешения всех этих споров потребовалась помощь Конгресса или Верховного суда.

Самый известный из недавних споров в США состоялся во время президентских выборов в 2000 году. Он был разрешен Верховным судом. Количество набранных кандидатами голосов было практически одинаковым. В ночь после выборов вице-президент Альберт Гор позвонил губернатору Джорджу Бушу и признал поражение на выборах. Однако прежде чем публично выступить с признанием своего поражения, г-н Гор снова позвонил г-ну Бушу и отозвал свое признание поражения. Он заявил, что его команда выявила нарушения в подсчете голосов в штате Флорида. В соответствии с количеством населения во Флориде, ей принадлежит 25 голосов в коллегии избирателей, и именно она стала штатом, решающим судьбу выборов.

На следующий день после президентских выборов избирательная комиссия Флориды сообщила, что Буш набрал в штате больше голосов избирателей, однако его преимущество составило менее половины процента. В связи с этим, в соответствии с законом штата Флорида, был осуществлен автоматический машинный пересчет голосов. Он снова засвидетельствовал победу Буша .Однако теперь преимущество было еще меньшим. Тогда Гор выдвинул требование вручную пересчитать голоса в четырех округах Флориды. Затем был рассмотрен ряд споров в судах штата Флорида, которые, в конце концов, были разрешены Верховным судом США. В результате Верховный суд Флориды постановил, что Гор привел достаточно доказательств необходимости пересчета голосов и распорядился осуществить ручной пересчет голосов в одном конкретном округе. Кроме того, суд постановил, что для надлежащего «удовлетворения жалобы понадобится подсчет законных бюллетеней, содержащихся в складе испорченных карточек во всех округах, где испорченные карточки не учитывались вручную». Кроме того, Верховный суд Флориды определил, что «законный бюллетень» — это «такой, на котором видно четкое намерение избирателя». Такое определение законности бюллетеня оставило большой простор для толкования со стороны отдельных округов. Во время пересчета сотрудники вручную практически ощупывали каждый бюллетень. Они старались рассмотреть, прокалывалось ли отверстие рядом с фамилией кандидата. Волеизъявление избирателя было трудно определить посредством ручного подсчета. Ведь были случаи, когда конфетти случайно отрывались от карточки, и, значит, не соответствовали реальному выбору.

9 декабря Буш подал в Верховный суд заявление о приостановлении судопроизводства. Верховный суд растолковал заявление как просьбу истребования дела у нижестоящего суда и удовлетворил ее. В заявлении Буша были затронуты такие вопросы: «были ли установлены Верховным судом Флориды новые стандарты рассмотрения споров по выборам президента, что стало бы нарушением Конституции, а также не является ли не предусмотренный нормами пересчет голосов вручную нарушением положений Конституции относительно равных прав на защиту и справедливый процесс». Относительно равных прав на защиту Верховный суд определил, что положение о равных правах на защиту нарушается. Ведь процедура, установленная Верховным судом Флориды, не гарантирует всем гражданам, что голос каждого из них будет повторно проверен так же тщательно, как голоса других граждан. И в решении от 12 декабря 2000 года Верховный суд США отметил, что Верховный суд Флориды распорядился о ручном пересчете голосов в штате, обеспечив лишь минимальные процедурные гарантии его правильности. Верховный суд заявил: «Если суд издает распоряжение о защите прав в масштабе штата, то должна быть хоть какая-то гарантия того, что будут удовлетворены элементарные требования равноценного отношения к сторонам и базовой справедливости». Верховный суд акцентировал внимание на том, что для определения законного бюллетеня в разных округах применялись разные стандарты. В некоторых округах стандарты были гораздо мягче, чем в других. А в иных округах стандарты определения законного бюллетеня изменялись непосредственно во время подсчета голосов.

Верховный суд установил, что «процесс пересчета голосов, с описанными выше характеристиками, не соответствует минимальным процедурам, необходимым для защиты основных прав каждого избирателя в такой особенный момент, как пересчет голосов в штате. Положение об избирательном споре в том виде, в каком оно определено Верховным судом штата, не дает возможности в достаточной степени обеспечить ту уверенность в правильности результатов выборов, которую надлежит иметь всем гражданам».

Семеро судей Верховного суда согласились с тем, что положение о равном праве на защиту нарушается, если отсутствуют или не применяются единые стандарты для ручного пересчета голосов.

Что касается выборов в Украине и самого большого избирательного спора, который имел место во время президентских выборов 2004 года. Верховный суд Украины следует поздравить с тем, что он воспользовался уникальной возможностью в деле Ющенко против ЦИК точно растолковать законодательство и сущность юридической системы так же, как двести лет назад это было сделано Верховным судом США в деле Мербюри против Медисона. Однако важные вопросы, связанные с территориальной подсудностью и юрисдикцией разрешения избирательных споров, остаются неразрешенными».