Финансирование образования и децентрализация

Децентрализацию власти очень часто связывают с проведением административно-территориальной реформы, которая проходит сейчас фазу добровольного объединения территориальных громад.

Но это только небольшая и относительно простая в интеллектуальном плане часть реформы, предусматривающей коренное изменение характера взаимоотношений во властных структурах. Составление пазлов на карте Украины - увлекательная игра, которая, в конце концов, закончится успешно после осознания народными депутатами того, что к новой территориальной конфигурации властных структур нужно просто приспособиться.

Другое дело - построение взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Это - передача полномочий, относительно которых государство раньше использовало прямое административное управление. Переход к взаимодействию на партнерских началах довольно трудно воспринять не только руководителям советской закалки, но и молодым назначенцам на должностях глав местных государственных администраций, территориальных органов исполнительной власти. Ведь легко приказывать, труднее сформулировать требования к порядку и качеству предоставления социальных услуг. Это то, что французы называют faire faire, что можно интерпретировать как "побуждение к рациональному действию". Но для этого необходимо тщательно разработать нормы, нарушение которых может быть зафиксировано и однозначно истолковано в судебном производстве. Стандарт качества услуг предполагает наличие индикаторов качества. Должны быть должный и соразмерный контроль как над соблюдением местным самоуправлением порядка предоставления услуг, так и над их результативностью в случае, если индикаторы такой результативности установлены и измерены. И, наконец, следует обеспечить должное финансовое подкрепление для переданных полномочий.

Среднее образование, учитывая социальную значимость, объем бюджетных средств, которые в него вкладывают, является, наверное, наиболее показательным в оценивании успеха децентрализации. Эта социальная услуга отвечает всем условиям передачи полномочий местному самоуправлению. Прежде всего, как потребители (учащиеся), так и предоставляющие услуги (учебные заведения) равномерно размещены по территории. Органы власти в городах областного значения, районах и объединенных территориальных громадах, которые приходят на замену последним, в целом способны предоставлять образовательные услуги. Конечно, есть исключения, когда громада создается не согласно установленному правительством порядку формирования самодостаточных громад, и она слишком маленькая и слабая. Но это ожидаемый изъян процесса добровольного объединения территориальных громад, который, в конце концов, будет устранен на последующих этапах формирования административно-территориального устройства.

Инфраструктура, т.е. сеть учебных заведений, однородная, что обеспечивает сравнимость - необходимую составляющую для конкуренции и, соответственно, развития территориальных громад. Порядок предоставления услуги, т.е. образовательный процесс, неплохо прописан, можно установить четкие признаки соблюдения или нарушения этого процесса. Установлены индикаторы оценивания качества услуги в виде внешнего независимого оценивания. Органы местного самоуправления заинтересованы в предоставлении образовательных услуг, поскольку это электорально благодарная функция. И, наконец, финансируется отрасль более или менее адекватно.

О финансировании следует сказать подробнее, поскольку это очень деликатный вопрос, который является предметом постоянных политических манипуляций. Начиная с 2001 г., когда ввели формульный расчет расходов на разные отрасли, всегда стоял вопрос достаточности финансового ресурса. Норматив бюджетной обеспеченности на ученика фиксировали, исходя из имеющегося в государстве финансового ресурса и расчетов на макроуровне. Тогда как многие органы местного самоуправления заявляли, что этого явно недостаточно. Для тех, кому было объективно трудно или политически целесообразно, как правило, в конце года добавляли средств через областной бюджет, что повышало политический вес этого уровня административного устройства. Требование "формирование бюджета снизу", хоть как примитивно с финансовой точки зрения это ни звучит, в конечном итоге прорвало заслоны Минфина и трансформировалось в т.н. фискальную реформу 2014 года. Вследствие проведенных изменений образовательная субвенция осталась, однако ее расчеты начали базироваться на вычислении стоимости именно образовательного процесса, а не всех расходов на содержание школ, что, в конце концов, и требуют конституционные предписания. То есть зарплата учителей, канцелярские принадлежности входят в расчет норматива бюджетной обеспеченности, а вот содержание технического персонала, коммунальные услуги, капитальный ремонт - нет. Но при этом государство закрепило за местными бюджетами общегосударственный финансовый ресурс - налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Процент от этого налога рассчитывали, исходя из всей массы расходов, которые условно называются делегированными и до 2014 г. учитывались при расчетах трансфертов. Это среднее образование (за исключением уже указанной составляющей, которая передается в виде субвенций местным бюджетам), дошкольное образование, профессионально-техническое образование, здравоохранение (опять же без составляющей, которая учитывается в объемах субвенций), культура, спорт, местные программы социальной помощи (территориальные центры), часть расходов на содержание органов местного самоуправления.

silske.org

Общий объем этих расходов отвечал в 2014-м доле НДФЛ, которая для бюджетов городов областного значения, районных бюджетов составляла 55%, для областных бюджетов - 15%, для Киева, который решено было вывести из-под формулы выравнивания, - 40%. Однако политические договоренности перевесили математические расчеты. Поэтому в бюджеты базового уровня добавили еще 5% НДФЛ, для областных бюджетов - 10% налога на прибыль, а Киев получил вообще царский подарок - 10% налога на прибыль, что обеспечило ему устойчивый профицит бюджета. Да и наличие депозитов на счетах многих городских бюджетов подтверждает нарушение золотого правила публичных финансов - деньги идут за полномочиями, а не наоборот. Была введена стимулирующая формула выравнивания доходов, которая, однако, демонстрирует существенный дисбаланс между богатыми и бедными бюджетами. Минфин пытался исправить этот дисбаланс в бюджете на 2018 г. установлением симметрии крыльев выравнивания, но пока что безуспешно. Впрочем, правительство найдет способ выровнять финансовый дисбаланс - либо усовершенствовав формулу выравнивания, либо дозагрузив местные бюджеты дополнительными полномочиями, в частности в части финансирования программ социальной защиты, либо пересмотрев долю НДФЛ. Последнее станет особенно актуальным в свете централизации финансирования здравоохранения, к чему местное самоуправление, к удивлению, отнеслось довольно безразлично: баба с возу - кобыле легче.

Однако вернемся к формуле расчета расходов на среднее образование. Впервые этот расчет для бюджета-2018 вели "снизу", т.е. с оценивания финансовых потребностей на обеспечение образовательного процесса. В качестве базы брали класс, где учатся 25 детей - оптимальное количество для получения должного качества образования. В расчет принимали необходимое количество учителей (исходя из их нормативной нагрузки) и их заработную плату, рассчитанную по категориям и типам классов (начальные, средние, выпускные). Применялись корректирующие коэффициенты, которые учитывали густоту населения, вид местности - сельскую или городскую. В целом это была достаточно добротная работа, хотя и не без недостатков. Так, учитывая политику образования опорных школ, корректирующие коэффициенты целесообразно рассчитывать для старших классов, исходя из максимальной наполняемости, а младших - из среднестатистической в сельской местности. Также более существенным является влияние не столько густоты населения, сколько количества сел, где проживает достаточное количество детей для формирования начальных классов. Методологически более выверенным был бы подход к расчетам расходов на среднестатистической громаде, однако сейчас это трудно осуществить, поскольку реформирование административно-территориального устройства еще не завершено. Кроме того, есть замечания относительно расчета стоимости услуги в приведенном классе - не было учтено деление на группы по изучению иностранного языка и трудового обучения. Да к тому же в последний момент правительство повысило зарплаты, забыв учесть это при расчете субвенций. Также нужно указать на слишком большой объем стабилизационной дотации (16 млрд), переданной областным бюджетам для перераспределения между местными бюджетами там, где есть существенные диспропорции. Почти половину этих средств депутаты областных рад традиционно оставили для себя, т.е. для областного бюджета. Остальное поделили, как обычно, по политической целесообразности. Так, в Закарпатской области, где глава ОГА знаменит своей нетерпимостью к реформе децентрализации власти, новообразованные вопреки его воле ОТГ не получили из этого ресурса ничего.

Но начало реформирования отрасли заложено неплохое. Остается еще один элемент, который сопровождает передачу полномочий от государства к самоуправлению, - формирование эффективной системы оценивания качества образования. Поскольку среднее образование относится к делегированным полномочиям, то, кроме контроля легитимности актов органов местного самоуправления согласно Европейской хартии местного самоуправления, государство должно обеспечить также контроль над эффективностью расходования средств. Напомним, средств, как непосредственно переданных в местные бюджеты через субвенции, так и закрепленных в виде общегосударственных налогов.

Сейчас формируется Государственная служба качества образования, основные функции которой должны быть указаны в законе о среднем образовании. Эта служба, как и все органы специального контроля, должна иметь ряд отличий от органов общего надзора, которым надлежит заменить в дальнейшем прокуратуру, потерявшую функции общего надзора благодаря конституционным изменениям 2016 г. Так вот, органы общего надзора осуществляют мониторинг актов органов местного самоуправления и их экспертизу на предмет соответствия закону, причем только в ограниченный период времени после их принятия. Тогда как органы специального контроля осуществляют контроль не только актов, но и самого процесса предоставления услуг, оценивают качество услуг, исходя из определенных соответствующим центральным органом исполнительной власти критериев. Они имеют право проводить инспекционные проверки, как плановые, так и по обращению органов, имеющих на это право согласно закону. А вот санкции такого органа должны ограничиваться только предписаниями на устранение нарушений. Такие деликатные для местного самоуправления решения как кадровые, об ограничении финансирования, наложение административных штрафов принимают другие органы на основании выводов, предоставляемых органами специального контроля. Только так можно избежать конфликта интересов, который сейчас наблюдается на примере противопожарной или санитарной инспекции, когда орган проверки сам и накладывает санкции.

Что же касается контроля качества образования, то здесь следует заметить, что оценивание эффективности расходования средств должно опираться не только на четкие нормы финансового характера (например, минимальный и максимальный уровни зарплаты учителей или предельный уровень закупок), но и на контрольные замеры качества знаний учащихся. Наиболее корректным на сегодняшний день мерилом уровня знаний являются результаты внешнего независимого оценивания, но это уже констатация постфактум, тогда как мероприятия по улучшению уровня обучения должны носить постоянный, а кое-где даже превентивный характер. Так, контроль кадровой политики органа местного самоуправления должен предусматривать оперативное реагирование в случаях, когда на должность назначают лицо без соответствующего образования или опыта. В таком случае следует применять инструмент отложенного вето, хотя для некоторых должностей следует предусмотреть возможность и прямого согласования кандидатур.

Процессы реформирования образования, прежде всего среднего, характерны тем, что центральный орган исполнительной власти, т.е. Министерство образования должно постоянно коммуницировать с органами местного самоуправления и корректировать подзаконные акты, исходя из возможностей и специфики местного самоуправления. Такой диалог непривычен для чиновников, которые до сих пор работали в иерархической системе административного принуждения, однако он является признаком демократизации управления, сопровождающего децентрализацию власти. Опыт такого сотрудничества мог бы стать хорошим образцом и при реформировании других сфер предоставления социальных услуг. А если принять во внимание, что при реформировании здравоохранения власть избрала централизацию полномочий, то сравнение результатов двух диаметрально противоположных подходов позволит, наконец, определиться: децентрализация власти - это эксперимент или стабильная политика?