Заложники системы

Среди многочисленных проблем государственного управления, которые накапливались годами, есть одна, возможно, не очень заметная на фоне других, но с серьезными последствиями для этой системы — организационно-правовое обеспечение повышения квалификации государственных служащих местных органов исполнительной власти и должностных лиц местного самоуправления. На уровне областей, Автономной Республики Крым, городов Киева и Севастополя его осуществляют центры переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций. Направления их деятельности определены постановлением Кабинета министров Украины от 16 декабря 2004 г. №1681 «О центрах переподготовки и повышения квалификации работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций».

Это общеукраинская сеть учреждений последипломного образования, которые, в свою очередь, вмонтированы в систему органов местной государственной власти и местного самоуправления. Существуя на основе одинаковой нормативной базы, центры, в зависимости от местных условий, существенно отличаются друг от друга содержанием своей работы, кадровым, методическим и материально-техническим обеспечением. Но их объединяет чрезвычайная гибкость, мобильность, способность выполнять большой объем работы при наличии преимущественно довольно скромных ресурсов. Этому содействовали, как ни странно, относительная свобода их действий в рамках системы органов государственной власти и самоуправления, а также жесткая необходимость утвердить свое место на рынке образовательных услуг.

Тем не менее на уровне нормативной базы по отношению к центрам заложен ряд противоречий. Самый большой парадокс заключен в финансово-имущественной плоскости — центры создавались областными государственными администрациями, но на основе коммунальной собственности, и финансировались соответственно (за исключением относящихся к региональным институтам государственного управления Национальной академии государственного управления при президенте Украины) из областных (республиканского — Автономной Республики Крым, городских — Киев, Севастополь) бюджетов. Кроме того, свое влияние на центры оговорил центральный орган исполнительной власти со специальным статусом — Главное управление государственной службы Украины. Причем влияние это постоянно усиливалось — от координации деятельности в первичном варианте до координации и контроля в действующем.

Согласно требованиям действующего законодательства, государственные служащие должны повышать свою квалификацию за счет средств государственного бюджета, а должностные лица местного самоуправления — соответствующих местных. На самом деле работники местных органов власти (как государственных администраций, так и органов местного самоуправления) V—VII категорий должностей учатся за счет средств областных (республиканского — АРК, городских — Киев, Севастополь) бюджетов. Основанием для такого рода действий может служить разве что ст. 90 Бюджетного кодекса Украины, представляющая право при определении межбюджетных трансфертов включать и расходы на последипломное образование. Но ведь такая запись должна содержаться в законе о государственном бюджете на каждый текущий год. А фактически мы имеем дело с довольно типичной для Украины ситуацией, когда нужное решение лишь как бы имеется в виду. Тем самым государство само искусственно создает условия для нарушения действующего законодательства.

Поле для таких действий расширилось после вступления в силу с 1 июля 2004 г. Закона Украины «О государственной регистрации юридических и физических лиц — предпринимателей». Выяснилось, областные государственные администрации фактически являются основателями коммунальных учебных заведений, а это — очевидная нелепость. Конечно, органы местного самоуправления могут передать право оперативного управления имуществом коммунальной собственности администрациям. Также исключительно их прерогатива — передача права оперативного управления коммунальным имуществом для осуществления некоммерческой хозяйственной деятельности определенным заведениям, в том числе — центрам. Но, как в случае с финансированием, подобные решения не принимались. Кроме того даже в таком случае вопрос учредительства остается открытым.

Самое печальное, что юридические противоречия касаются не только финансов и имущества, но и непосредственно работников центров. Часть их должностей отнесена к государственным служащим, другие приравнены в оплате труда к научно-педагогическим работникам высших учебных заведений ІІІ и ІV уровней аккредитации. Если ко вторым, по крайней мере теперь, вопросов нет (они будут возникать во время начисления научно-педагогического стажа при выходе на пенсию), то как первые могут работать в коммунальных учебных заведениях и почему они в таком случае не должностные лица местного самоуправления — непонятно. Требует упорядочения и соотношение наличествующей практики управления центрами и процедуры назначения их руководителей с Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», согласно которому это право принадлежит областным советам.

Это далеко не полный перечень нормативно-правовых казусов по отношению к центрам, есть также несоответствия регламентации практической работы Гражданскому и Хозяйственному кодексам. Как следствие — любые действия центров по урегулированию их правового положения неминуемо приводят к нарушению той или иной нормы действующего законодательства. Отсюда парадоксальный вывод: полностью легитимного решения проблемы не существует. Нынешнее состояние дел требует решения, обеспечивающего стабильность существующих учреждений. Прежде всего необходимо исходить из понимания того, что они являются долей общей собственности территориальных общин городов, поселков и сел областей, финансируются из местного бюджета и направлены на удовлетворение потребностей в обучении государственных служащих местных органов власти и должностных лиц местного самоуправления. Пока же центры оказались заложниками несовершенной системы государственного управления, где органы государственной власти фактически присвоили полномочия органов местного самоуправления, в частности их учредительства. Временным, хотя и не безупречным с правовой точки зрения, вариантом выхода из этой ситуации может быть существование двух основателей центров — в лице областного совета и государственной администрации, что и происходит сейчас чуть ли не стихийно. Причем последняя способна оказывать только организационное влияние, поскольку, по законодательству, все имущественные и финансовые права — у областного совета.

Усиление правовой подоплеки деятельности центров, укрепление их автономности, присущие высшим учебным заведениям, уже в ближайшее время требуют пересмотра их отношений с Главгосслужбой. Долгое время центры служили своеобразной ее вертикалью в регионах. В связи с чем на эти заведения фактически возлагались не присущие им функции. Создание в текущем году территориальных подразделений Главгосслужбы на фоне задекларированного стремления передать полномочия на места делает неуместным сохранение ее влияния по отношению к центрам в нынешнем объеме. Вместо координации и контроля Главгосслужбе можно предоставить полномочия по методической помощи центрам — так же, как и органам местного самоуправления. Максимальное право, по нашему мнению, целесообразно закрепить за ней по отношению к центрам — это согласование уставов, реорганизация и ликвидация этих учреждений, что непосредственно на деятельность учреждений не влияет, но сохраняет опосредованные рычаги на уровне правовых параметров, что необходимо для сохранения единства системы. Кроме того, возможно и целесообразно сотрудничество на таких направлениях, как привлечение молодежи к государственной службе и службе в органах местного самоуправления, разработка учебно-методического обеспечения учебного процесса, внедрение современных информационных технологий, помощь в привлечении преподавательского состава, научные, в том числе социологические исследования по вопросам, представляющим взаимный интерес, распространение информации о деятельности учреждений системы, проведение общих мероприятий — конференций, симпозиумов, семинаров, реализация программ с международным участием.

Несмотря на все несуразности, за время своего существования центры накопили значительный опыт повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления. Вряд ли теперь в Украине кто-то лучше знаком с этой тематикой. В условиях обновления власти центры фактически стали носителями институциональной памяти, без которой любая система не только эффективно, но и вообще работать не может. Определяющей для их дальнейшей судьбы будет оставаться проблема статуса этих заведений. Пока каждый новый нормативный акт по поводу центров только запутывал их положение.