К НОВОЙ ПАРАДИГМЕ АВТОНОМНОСТИ

Многие высшие учебные заведения Украины сегодня озабочены проблемой автономии, академических свобод и общественной ответственности. Причина на поверхности — она тесно связана с эффективностью и гибкостью управления учебными заведениями и их способностью к рыночному маневрированию. Своими соображениями по этому поводу поделились организаторы международного семинара «Управление университетом: проблемы и возможные пути их разрешения» ректор Львовского национального университета имени Ивана Франко Иван Вакарчук и проректор по учебной работе Мария Зубрицкая.

Иван Вакарчук: Вопрос автономии, академических свобод и общественной ответственности университетов, хоть и задекларирован в новейших просвещенских документах, требует более широкого анализа и обсуждения. Это очень сложная, глобальная проблема. Во всех странах мира уже давно дискутируют о разнообразных моделях централизации и децентрализации принятия решений в системе высшего образования, о распределении полномочий между органами, контролирующими вузы, осуществляющими надзор за их деятельностью. Проходят и совместные международные конференции, форумы, где широко обсуждают эти проблемы, принимают соответствующие декларации (Magna Charta — Болонья, 1980, Лимская — сентябрь, 1988, Эрфуртская — март, 1996 и т.п.).

Университетская автономия определяет взаимосвязь между правительством, обществом и вузом. И чем больше университет реагирует на потребности рыночной экономики, тем разнообразнее становятся его внешние интересы. «Автономия, — записано в Лимской декларации, — означает независимость высших учебных заведений от государства, прочих общественных или политических сил в принятии решений об их внутреннем администрировании, финансовом управлении и независимость в осуществлении своей образовательной политики, научных исследований и иных родственных видов деятельности». Однако в материалах всемирной конференции по высшему образованию, состоявшейся под эгидой ЮНЕСКО в Париже в 1998 г., указано: «...Полную академическую свободу и автономию следует понимать как комплекс прав и обязанностей высших учебных заведений и как полную их ответственность перед обществом и подотчетность ему».

Независимость высших учебных заведений не всегда должна быть самоцелью, поэтому пропорции между автономией и формами зависимости от различных внешних интересов и подотчетность центральным органам власти могут быть различными. Не всегда и не во всех контекстах максимальная автономия вузов имеет одинаково положительные последствия. Но в то же время большая автономия обеспечит им большую гибкость и способность определять будущие направления своей деятельности.

Последнее десятилетие свидетельствует: правительства разных стран постоянно взаимодействуют с университетскими сообществами, принимая новые решения, пересматривая ранее принятые. Происходит конструктивный диалог. Так, например, Швеция несколько лет назад завершила реформы, предусматривающие передачу значительных полномочий высшим учебным заведениям. А правительство Дании имеет право вносить свои предложения по сокращению продолжительности курсов и времени обучения. Италия недавно предоставила бюджетную автономию университетам и сейчас пересматривает образовательное законодательство с целью предоставления вузам больших полномочий в принятии решений. Главные дебаты во многих странах вызывает вопрос: кто должен принимать решение об учебных программах — правительство, университеты или определенные агентства-посредники? Мировой опыт убедительно доказывает, что автономия высших учебных заведений неминуемо приводит к поиску различных моделей самоуправления, саморегуляции и необходимости формирования политики прозрачности и открытости в их деятельности.

— То есть и Украине пришло время решать эти проблемы?

Мария Зубрицкая: В нашем государстве в последнее время наблюдается попытка системных реформ в высшем образовании, появляются новые формы деятельности высших учебных заведений, которых, по разным причинам, до сих пор просто не существовало. Все это следует как-то урегулировать. На базе старых законодательных принципов сделать это просто невозможно. Скажем, университет расширяет поле своей деятельности, увеличивается количество студентов, открываются новые специальности, специализации, вводятся новые программы и т.п. Все нужно быстро решать, вводить, адекватно реагируя на требования времени. Вместо этого приходится как и раньше по каждому поводу проходить продолжительный процесс бюрократических формальностей, проволочек и т.п.

Безусловно, основные вопросы жизнедеятельности вузов должны решать центральные органы управления образованием, но есть немало таких, которые спокойно можно передать для решения самим высшим учебным заведениям. Скажем, по поводу новых специальностей и специализаций, получения прав на определенную образовательную деятельность и т.п. Вообще аналитики и эксперты по образовательной политике различают сущностную автономию, представляющую университету право вводить собственные учебные программы и определять цели, процедурную — определять способы достижения ранее установленных приоритетов, являющихся частью национальной политики, и органическую — право высших учебных заведений определять собственную академическую структуру. Следовательно, речь идет, как и во всех развитых странах, прежде всего, о централизации и децентрализации процесса принятия решений: что оставить за государством, а что отдать учебным заведениям.

И. В: Очень важна структурно-административная автономия высших учебных заведений. Именно вузы должны определяться с созданием новых кафедр и открытием новых специальностей, количеством студентов, принимаемых на обучение с учетом государственного заказа, устанавливать гибкую взаимосвязь между нормативным количеством часов (нагрузка на преподавателя) и ставками, определять уровень полномочий аспирантуры и докторантуры, иметь право взаимно признавать дипломы других университетов на основании двусторонних соглашений, присваивать научные степени кандидата и доктора наук и т.п.

Что касается автономии учебного процесса, то университетам должны быть предоставлены права формирования учебных планов по специальностям, определения их содержания, обязательных и выборочных курсов, критериев оценки знаний. Студенты должны получить свободу выбора учебных курсов в пределах одного факультета и курсов на принципах междисциплинарности на разных факультетах. Следует пересмотреть перечень предметов, изучаемых в аспирантуре, и кандидатских минимумов, учитывая потребности конкретных специальностей.

Следует ввести автономию научно-исследовательских процессов: создание профильных научно-исследовательских структур, гибких систем взаимодействия их и учебных структур нескольких высших учебных заведений и т.п. Автономия должна коснуться и управления университетом: создания советов, студенческих ассоциаций, органов самоуправления и т.п.

Очень важно решить вопросы администрирования и финансового менеджмента, создания разнообразия источников финансирования, использования внебюджетных средств и т.п. Сегодня в существующем законодательном поле университетам очень тяжело осуществлять рыночные маневры, то есть быстро и гибко реагировать на потребности рынка.

— Считаю, такого широкого понимания автономности нет ни в одном законе. Не получится ли так, что закон Украины «О высшем образовании» Верховная Рада одобрит, а потом мы будем лбом пробивать дорогу вопросам, которые необходимо ставить и решать уже сейчас?

М. З: Все возможно. Хотя следует отметить: Министерство образования и науки в целом с уважением относится к инициативам высших учебных заведений. Другое дело, насколько университеты в состоянии на законодательном уровне вводить, например, «принципы инновационности, междисциплинарности и трансдисциплинарности», как это провозглашает Декларация конференции ЮНЕСКО по вопросам высшего образования, проходившая в Париже в 1998 году? Или другой пример. В проекте закона «О высшем образовании» (ст. 28) записано: высшие учебные заведения могут «проводить самостоятельную издательскую деятельность, развивать собственную полиграфическую базу». Чрезвычайно важный пункт, поскольку во всем мире стратегически важными подразделениями каждого университета являются его библиотека и издательство. Скажем, разрешено проводить самостоятельную издательскую деятельность и развивать собственную полиграфическую базу. Но как распространять эти книги? Правовой механизм отсутствует, т.к. сразу, едва лишь университет начнет реализовывать свою печатную продукцию, он станет прибыльной организацией, то есть подпадет под налогообложение как предпринимательская структура. Следовательно, проект закона «О высшем образовании» требует пересмотра ряда других законопроектов и нормативных документов.

Давно назрела проблема формирования соответствующей культуры диалога с контролирующими органами. Мы понимаем, что должна быть финансовая дисциплина, надлежащая отчетность и общественная ответственность вузов, что кто-то должен осуществлять надзор за их финансовой деятельностью. Но все это, по моему мнению, должно происходить в несколько ином культурном и правовом поле. Однако мы также убеждены, что контроль не должен напоминать «лов» или «охоту» на вузы, а нарушения, часто вызванные несовершенным законодательством или молниеносным изменением законодательных актов, не должны быть основанием для своего рода «шантажа». Это не принесет пользы ни вузам, ни обществу, ни государству. Если говорим об общественной ответственности высших учебных заведений, то надо вести речь и об ответственности общества, государства перед ними.

Нужно совершенствовать и систему аккредитации высших учебных заведений, к которой имеется много претензий. С одной стороны, она требует совершенствования, с другой — упрощения по каким-то параметрам. Необходимо пересмотреть и упростить процедуру присвоения научных степеней и званий и т.п. Образовательное законодательство нужно рассматривать в совокупности с другими законами, чтобы системно разрешать образовательные проблемы. Мне очень понравилась технология подготовки документов о высшем образовании в России, когда к работе были привлечены практически все отраслевые министерства. То есть образование не изъяли и не представили как отдельное звено — оно рассматривалось в плоскости общественной жизни государства. Поэтому, естественно, нужно вносить изменения в наши законы, т.к. они не соответствуют сегодняшним реалиям. Жизнь в условиях рыночной экономики опережает устаревшие нормативные акты и законодательную базу. Хотелось бы, чтобы эти изменения происходили системно и побыстрее.

И.В.: Актуален еще один сложный вопрос автономности. Это, в частности, вопрос двойного подчинения: центральным органам управления и местным органам власти, что не вполне удовлетворяет высшие учебные заведения. Пока нам от этого никуда не деться — это предусмотрено существующим образовательным законодательством, проектом закона «О высшем образовании».

Каким мы видим это взаимодействие, сотрудничество «университет и власть»? В условиях бюджетного дефицита исключительной прерогативой государства должно быть принятие решений о размере и определении стабильного финансирования высшего образования. То есть государство берет на себя обязанность предоставлять университетам стабильные фонды. Финансирование необходимо осуществлять так, чтобы минимизировать значительные ежегодные изменения и несогласования, чтобы университеты имели возможность планировать свое развитие. А университет, в свою очередь, должен сделать все для увеличения числа источников своего финансирования. И высшие учебные заведения, и государство должны быть заинтересованы в том, чтобы существовало возможно большее количество источников финансирования высшего образования, избегая тем самым чрезмерной зависимости от одного «спонсора». Сегодня же отсутствие четкого правового поля и законодательной базы по вопросу внебюджетной деятельности создает для высших учебных заведений множество проблем. Существующее налоговое законодательство и статус неприбыльной организации не позволяют университету вести инновационную деятельность, в частности предлагать научно-технические услуги посторонним организациям. Возникает парадоксальная ситуация: с одной стороны, Министерство образования и науки не выделяет достаточных средств для хозяйственных потребностей вузов, с другой — высшие учебные заведения не имеют права зарабатывать для себя средства, продавая свои научные разработки, ноу-хау и т.п., поскольку теряют при этом статус неприбыльной организации. Обязательно нужно эти вопросы урегулировать!

Что касается органов местного самоуправления — управлений образования и науки, облгосадминистраций, то мы действительно предлагаем модель сотрудничества, которая принесет пользу всем, если уж никуда не деться от двойного подчинения. Местные органы власти могут выполнять на территории области несколько конкретных функций, например координационную, аналитическую, образовательно-коррекционную или прогностическую. То есть они могут согласовывать деятельность отдельных учебных заведений на территории области, выявлять проблемы и искать пути их решения, определять цели и направления развития образовательных учреждений, давать рекомендации вузам по открытию определенных специальностей. Если в этих управлениях будут работать высококвалифицированные специалисты, то эта государственная структура по-настоящему эффективно будет помогать высшим учебным заведениям.

М.З.: Университет должен гарантировать качество обучения и нести социальную ответственность за своих выпускников. А общество — обеспечивать ему благоприятные условия для функционирования. Если большинство высших учебных заведений государственные, то они функционируют в рамках дефицита бюджета, фактически это — антикризисное управление. Как руководить высшим учебным заведением в условиях постоянного бюджетного дефицита? А если к этому бюджетному кризису добавить еще и несформированную культуру контролирующих органов и несовершенное налоговое законодательство, то получится: высшие учебные заведения на самом деле функционируют в экстремальных условиях выживания. Кому от этого польза? Обществу? Университету? Так, может, стоит что-то сделать вместе, чтобы изменить ситуацию к лучшему, чтобы диалог «университет — общество» был конструктивным и эффективным?

— Вы выступили инициаторами международного семинара, чтобы обсудить все аспекты автономии, академических свобод и общественной ответственности высших учебных заведений. Но мне известно, что в Украине уже есть вузы, имеющие полную автономию — «сами себе хозяева». Так ли это?

М.З.: Да, кажется, в Украине есть несколько высших учебных заведений, которым выпала честь получить статус автономных. Это Киевский национальный университет имени Т.Шевченко, Национальная юридическая академия имени Ярослава Мудрого, Таврийский национальный университет имени В.Вернадского. Возможно, есть еще какие-то вузы. Однако нигде не опубликовано положение об автономных вузах, мы не знаем, какие именно критерии являются определяющими для предоставления такой автономии и в чем она состоит. Это уже вопрос общественной прозрачности, ведь общество должно знать, какие именно вузы сегодня действительно являются интеллектуальной кузницей государства и по какому принципу их определяют. Очевидно, предоставление автономии университетам должно происходить публично и прозрачно. Вузы должны видеть свою цель и стремиться к ней.

И.В.: Сразу предоставлять всем университетам очень широкие автономные права, возможно, и не следует. В Европе, например, нет одной одинаковой модели автономности высших учебных заведений. Здесь необходимо прежде всего выяснить: а готовы ли сами высшие учебные заведения стать автономными? По моему мнению, сегодня к статусу автономных готово большинство национальных университетов.

Проблема предоставления автономности вузам должна прямо зависеть не только от уровня аккредитации, но и от качества учебного процесса, качества получаемых студентами знаний в каждом конкретном заведении. Участники международного семинара по проблемам управления университетом наработали свои рекомендации для Министерства образования и науки Украины. В частности, предлагается создать мониторинговый комитет для проведения системных, сравнительных, аналитических исследований качества учебного процесса и эффективности управления им. Необходимо создать критерии оценки качества деятельности высших учебных заведений, провести исследование положений и условий аккредитации с учетом зарубежного опыта и т.п. По мнению большинства участников семинара, следует инициировать создание «зеленой книги» — документа, где отражено существующее состояние автономии и академических свобод в вузах, и «белой книги» — о возможных путях разрешения определенных проблем. А затем на основании этих двух книг формировать новую парадигму автономности.