Финансирование общего среднего образования - лакмусовая бумажка безвластия

"В среднем звене среди чиновников есть много людей, работающих там по 15–20 лет. Они неизменны, и я уверен, что они не изменятся", - сказал Владимир Зеленский. Анализируя это высказывание президента в контексте состояния финансирования общего среднего образования (код программной классификации расходов 1020 "Предоставление общего среднего образования общеобразовательными учебными заведениями (в т.ч. школой-детсадом, интернатом при школе)"), понимаешь, что глава государства зацепил лишь верхушку айсберга. Потому что есть стойкое ощущение, что большая часть того, что там происходит, направлена не во благо людей, а на набивание карманов так называемых региональных элит. При этом эти так называемые региональные элиты делегируют людей и в центральные органы власти, чтобы спокойно чувствовать себя "на местах".

Рассмотрим это подробнее, используя показатели крупного анализа общего среднего образования за 2018–2019 годы, над которым сейчас работаем. К сожалению, в рамки небольшой статьи нельзя вместить почти 40 страниц текста анализа и десятки приложений к нему, но попытаемся осветить отдельные моменты, характеризующие состояние финансирования образования сегодня и влияние на него чиновников.

Первое, что бросается в глаза, - искаженное законодательство. Оно и раньше не было идеальным, но принятие в 2017 году нового Закона "Об образовании", разработанного командой бывшего министра образования Л.Гриневич, исказило еще больше положений и заострило еще больше разногласий - растаяла хоть какая-то надежда на прекращение школьных поборов с родителей учеников, и возникла совершенно разное трактование того, чем должны заниматься заведения образования. Назначение заведений образования, как у нас водится, просто игнорируют, то есть на местах работают кто как умеет, и чихать они хотели на прихоти законодательства.

Второе - система финансирования образования. Государство из государственного бюджета передает в местные бюджеты значительные средства, которые полностью или частично идут на финансирование общего среднего образования. Это и образовательная субвенция (свыше 60 млрд грн ежегодно), и дополнительная дотация местным бюджетам из государственного - на содержание заведений образования и здравоохранения, и отдельные целевые субвенции - "новая украинская школа", инклюзивное образование и т.п. Но все эти деньги попадают в местные бюджеты, и только власть на местах решает, тратить их или нет. Захочет - потратит; не захочет - никто не сможет ее заставить. Тогда эти деньги вернутся в бюджет или, если остатки субвенции хранятся на счетах для расходования в будущем, будут оставаться на счетах местных бюджетов, пока у "местных царьков" не возникнет желание их использовать. И чихать им на то, что за эти деньги можно сделать много нужного для развития общего среднего образования в обычных школах.

Так, на конец 2019 года на счетах 1261 местного бюджета хранилось 5,3 млрд остатков образовательной субвенции (для сравнения - лишь около 100 бюджетов полностью использовали указанную субвенцию). То есть тех средств, которые можно было бы потратить на учебные заведения, но на местах решили, что этого делать не надо. Из средств субвенции на предоставление государственной поддержки лицам с особыми образовательными потребностями, которая в последние годы выделяется в размере 500 млн грн ежегодно, на конец 2019 года на счетах 570 местных бюджетов неизрасходованными повисло почти 115 млн грн. При этом именно здесь государство выполнило все свои обязательства, но на местах решили ничего ни для кого не тратить. Потому что им так захотелось. Потому что более чем за 20 лет требований Закона не приняты нормативы минимального обеспечения учебных заведений. На сегодняшний день эти требования по нормативам командой Л.Гриневич выброшены на свалку истории.

Если говорить о том, из скольких бюджетов и как (в финансовом выражении) финансируется образование, то показатели следующие.

Образование в 2018 году финансировалось из 1249 бюджетов (под бюджетом понимаем областной бюджет, сводный бюджет города областного значения, сводный бюджет района, бюджет объединенной территориальной громады) на общую сумму 83,0 млрд грн из общего фонда и 5,9 млрд грн из специального фонда. В 2019 году по 1361 бюджету затраты составляли 95 млрд грн из общего фонда и 6,6 млрд грн из специального фонда.

Дополнительно финансирование проводилось за счет собственных поступлений бюджетных учреждений, как за счет первой группы, так и за счет второй группы. В финансовых показателях это выглядит так.

В 2018-м году І группа - 0,9 млрд грн, ІІ группа - 2 млрд грн. В 2019-м

І группа - 1,2 млрд грн, ІІ группа - 2,4 млрд грн.

Где же все эти "правоохранительные", "антикоррупционные" и другие контролирующие государственные органы, которые должны были бы отслеживать системные нарушения, в частности финансирование образования способом, который действующим законодательством регламентируется как бюджетное правонарушение?

Прежде всего, речь идет об областных государственных администрациях, которые, кроме прочего, обязаны контролировать местные бюджеты подчиненных им территорий на соответствие действующему законодательству. Но какой контроль может быть со стороны тех, кто и сам нарушает это законодательство на немалые суммы?

По шести бюджетам в 2018 году на 814,7 млн грн и четырем бюджетам на 236,2 млн грн в 2019 году проведены расходы из областных бюджетов, которые вообще не имеют права финансировать общеобразовательные учебные заведения.

Даже на этом фоне отличается областной бюджет Одесской области. Если из других областных бюджетов преимущественно финансировались ремонты зданий, которые им не принадлежат, то в Одесской области напрямую финансируют заведения общего среднего образования.

Есть еще много проблем финансирования общеобразовательных учебных заведений. Основновные - это вопрос капитальных расходов , оплата питания учеников и то, сколько местных бюджетов показывают расходы за счет так называемых благотворительных взносов на обеспечение школ предметами, материалами (КЭКР 2210) и услугами (КЭКР 2240).

В путанице с тем, как именно проводить капитальные расходы, в полной мере отличилось Министерство финансов, введя в обращение термин, не предусмотренный никаким нормативно-правовым документом. Такая постановка вопроса дала возможность на местах проводить указанные расходы по тому коду программной классификации, какой кому больше нравится. При этом если что, трактовать указанную норму можно способом, нужным "на сегодняшний день". И всем как-то безразличны нормы, установленные статьей 8 Бюджетного кодекса Украины.

Что касается питания учеников. Здесь отметились все. И Министерство образования и науки, просто не желающее выполнять прямое поручение Кабинета министров Украины, изданное еще в 2011 году и утвержденное постановлением КМУ. И местные финансовые органы, которые или не знают, по каким кодам надо проводить расходы на питание детей, или умышленно проводят такие расходы по другим кодам программной и экономической классификаций. И бухгалтеры управлений образования, не понимающие разницы между первой и второй группами собственных поступлений бюджетных учреждений…

Куда при этом смотрят местные государственные администрации и органы госаудитслужбы - вопрос риторический. А надо ли им вообще поднимать эти вопросы, если этим никто не интересуется, а заработную плату начисляют?

В отношении обеспечения школ предметами, материалами и услугами за счет второй группы собственных поступлений бюджетных учреждений, то есть благотворительных взносов, картина следующая.

По КЭКР 2210 "Предметы, материалы, оборудование и инвентарь", как в 2018, так и в 2019 годах в почти 20% местных бюджетов не проведено ни одной копейки затрат. Еще около 10% местных бюджетов показывают затраты до десяти тысяч гривен в год. То есть не по классу, не по школе, а по бюджету, в котором далеко не одна школа.

По КЭКР 2240 "Оплата услуг (кроме коммунальных)" ситуация намного хуже. Так, в 2018 году "ноль" показали 72,5% бюджетов. В 2019 году количество таких бюджетов выросло до 76,7% от общего количества бюджетов, из которых финансируется образование.

О чем свидетельствуют эти сухие цифры? О том, что предметы и материалы, то есть то, что можно потрогать руками и увидеть глазами, более или менее находят отображение в официальных отчетах 80% бюджетов (не путать с количеством школ). При этом мы не спрашиваем, учитывают ли все, что поступает в школы. А того, что нематериальное - всякие там текущие ремонты, охрана, вывоз мусора и т.п., на что идут так называемые фонды класса и фонды школы, - в физическом измерении просто нет. Поэтому большинство бюджетов его просто не показывают.

Что это - лживость публикаций СМИ о постоянных и массовых поборах в общем среднем образовании или несоответствие показателей ГКСУ реальной ситуации? Если второе - то вся властная вертикаль, начиная с областных государственных администраций, не дает реальных показателей, которые и ложатся в отчет ГКСУ, а покрывает коррупцию в системе общего среднего образования на местах. В то же время эти так называемые фонды класса и фонды школы, созданы под лозунгом "В бюджете нет денег". Но, без учета остатков субвенций, на счетах местных бюджетов на конец 2019 года осталось почти 30 млрд грн. Такова цена слов "в бюджете нет денег".

Как видим из выписки из нашей работы об общем среднем образовании, тезис президента, что надо "чистить" среднее звено чиновников, имеет под собой очень серьезное обоснование. Что мы и попытались показать короткими штрихами.

Хватит ли у него политической воли, сил и вдохновения отстранить таких руководителей от корыта власти - покажет только время.