Ваш порядок нам не указ

Губернаторы приняли бюджеты, не дожидаясь нового порядка межбюджетных отношений

Смельчаков оказалось около десятка. Некоторым из них хватило дерзости закончить работу над своими «финпланами» даже до окончательного утверждения госбюджета-01 Президентом. Достоверно известно, что в новый год с готовыми бюджетами вошли Черниговская, Херсонская, Ривненская, Волынская, Львовская, Харьковская области и город Киев. Правда, никто в центре еще не знает наверняка, по каким именно правилам сверстаны первые местные бюджеты. Во всяком случае Минфин тешит себя надеждами, что не все из «стахановцев» откровенно проигнорировали разработанный в его недрах Порядок расчетов объемов межбюджетных трансфертов и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов на 2001 год. Тем более что все начальники областных финуправлений были заблаговременно ознакомлены с проектом Порядка и хорошо знали, что существенных изменений при его окончательном утверждении не ожидается. Но, рассуждая здраво, надежды эти эфемерны — быстрота бюджетного процесса в регионах как раз и объясняется желанием руководителей областей отбиться от нововведений правительства и при этом иметь как можно меньше поводов для возможных последствий. В этом случае областным советам грех не воспользоваться ситуацией, когда можно просто сказать: «Кабмин опоздал с новым Порядком». («ЗН» предсказывало такой порядок развития событий еще месяц тому назад.) Поэтому для правительства (читай Минфина) сейчас главное не потерять хотя бы остаток региональной «клиентуры», у которой есть теперь не только формальные аргументы против введения предложенных новаций, но и пример для подражания. Иначе о межбюджетной реформе придется позабыть, причем, не исключено, не на один год.

Триумф межбюджетной демократии?

Нечего сказать, правительство сработало оперативно — 13 декабря, т.е. уже через шесть дней (включая два выходных) после принятия в стенах Верховной Рады закона о Государственном бюджете-01, Кабмин на своем заседании утвердил постановление о новом Порядке расчетов объемов межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субвенций и средств, которые передаются бюджету высшего уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов на 2001 год. После этого ничто не могло помешать премьеру Виктору Ющенко подписать данное постановление сразу же, как только 25 декабря под свежеиспеченным госбюджетом появилась виза Президента. Соответственно уже 27 декабря председатель парламентского комитета по вопросам бюджета Александр Турчинов мог на своей пресс-конференции в УНИАН рапортовать перед журналистами и интернет-аудиторией о том, что реформа межбюджетных отношений наконец-то сдвинулась с места. Остается лишь подгадать удачный момент для окончательного принятия многострадального Бюджетного кодекса да набирать недостающую статистику, чтобы можно было уже через год-два непосредственно из центра охватить финансовыми расчетами не только города, но и крохотные села.

Естественно, все расчеты должны выполняться в соответствии с новым Порядком, который был положен в аккурат под елочки областных губернаторов. В документе, пестрящем формулами и индексами, добросовестно прописаны рецепты, по которым кухням областных финуправлений настоятельно советуют приготовить бюджеты нижестоящих уровней местного самоуправления.

Субъективные формулы плюс стыдливые нормативы

Не вдаваясь в математические подробности, заметим, что в соответствии с Порядком доходная часть местных бюджетов формируется как из их собственных доходов, так и из поступлений общегосударственных налогов и сборов, закрепленных за этими бюджетами. При этом в учет берется индекс относительной налоговой способности, который рассчитывается исходя из фактических поступлений соответствующих сборов, налогов и платежей в конкретные бюджеты за 1998—1999 годы и 10 месяцев 2000-го. Потери доходов за счет предоставления льгот плательщикам налогов и прирост недоимки (переплат) по этим налогам, сборам и обязательным платежам, а также суммы отстроченных, реструктуризированных и списанных налоговых обязательств, насчитанные в 1998—1999 годах, также учитываются индексом. Беда лишь в том, что при расчетах нижестоящих бюджетов области будут учитывать не индексы налогоспособности, обсчитанные в целом для всей страны, а в рамках определенного региона.

А значит, эти индексы, например, для одного и того же города будут отличаться. Соответственно, область получает определенное право на субъективность в отношении к своим «подчиненным» районам, городам, селам и соответственно дополнительный люфт в своих денежных маневрах, хотя и на сей раз в четко очерченных границах — в 19-й статье Порядка запрещается увеличение общей суммы доходов сверх объема, определенного законом «О Госбюджете Украины на 2001 год» для бюджета соответствующей административно-территориальной единицы. Последнее ограничение действительно серьезно задевает интересы областей, которые до сих пор умело пользовались безраздельной финансовой властью в своем регионе. «В последние годы мы играли в удивительную игру, — говорит председатель бюджетного комитета Александр Турчинов. — В Министерстве финансов и на бюджетных слушаниях в нашем комитете представители областей заверяли, что прогнозы их доходов завышены, а вернувшись домой, принимали бюджеты на 10—50% большие, чем контрольные показатели Минфина». Причем нужно сказать, что аппетиты со временем только росли: если в 1999 году разница между контрольными цифрами Минфина и показателями, утвержденными региональными советами, составляла 1 млрд. грн., то в 2000-м — уже 3 млрд. Страдали же от такого трюкачества территориальные общины, которые вынуждены были потом наполнять раздутую доходную корзину, чтобы область могла расширить расходную.

Правда, закрыв одну законодательную брешь в доходной сфере, правительство тут же, хотя и отчасти, но все же компенсировало ее областному руководству. И не только морально. Статья 23 Порядка дает на откуп областных советов решение (принимать или не принимать) о перечислении 75% подоходного налога с граждан городам и районам, собранного ими сверх годовой нормы. А мог бы получиться неплохой стимул для базового уровня самоуправления.

Волюнтаризм же областного руководства в сфере расходов обещано ограничить нормативами. Действительно все очень удобно, если существуют единые и обязательные для всей страны нормативы расходов на душу населения (если речь идет о государственном управлении, здравоохранении, культуре и искусстве, средствах массовой информации, физкультуре и спорте), на ученика (о образовании), потребителя социальных благ (о социальной защите и обеспечении), на единицу площади жилого фонда или дорог (о жилищно-коммунальном хозяйстве). Только где же эти расчетные нормативы в предложенном Порядке? Кроме нормативов расходов на образование (на одного ученика полагается 508,25 грн.), культуру и искусство (1,797 грн. на одного жителя) и на жилищно-коммунальное хозяйство (из расчета 1,26 грн. на капитальный ремонт 1 кв. м общей площади жилищного фонда и 0,366 грн. на благоустройство «квадрата» улицы или дорог) других нормативов в предложенном Порядке что-то не просматривается. А вместо этого везде фигурируют суммы, предусмотренные на те или иные расходы в Государственном бюджете на 2001 год. Абсолютно исключено, что специалисты Министерства финансов не могли превратить бюджетные цифры в нормативы, разделив их на число граждан Украины. Вероятней всего, у них не хватило духу взять на себя ответственность за нормотворчество. Мол, пускай нормативы сами себе считают областные «минфины». А за это им — в полное распоряжение 10% неразделенных формульными расчетами расходов сводного бюджета всего региона да еще и возможность применения дополнительных корректирующих коэффициентов в самих формулах расчетов с возможным отклонением определенных таким образом расходов от расчетных без использования коэффициентов в пределах плюс-минус 10%. Все для области, лишь бы только она согласились на первый шаг межбюджетной реформы.

Всего лишь страшилка для облфинуправлений

Да вот беда, руководителям областей совсем не нужны все реверансы нового Порядка межбюджетных отношений, как не нужна им вообще бюджетная реформа. Они ведь прекрасно понимают: сегодня согласишься на откупную в 10%, завтра придется довольствоваться еще меньшим. Да еще и отчитываться чего доброго заставят — первая ласточка уже появилась в виде 82-й статьи Порядка. Там четко сказано, что теперь доведется вместе с бюджетом предоставлять и трансфертные расчеты. Благо, у губернаторов весомых аргументов против применения новой методологии при составлении нижестоящих бюджетов более чем достаточно. Для этого существуют законы «О местном самоуправлении в Украине» и «О бюджетной системе Украины». В конце концов можно найти защиту под крылом Конституции, которая гласит: «Местное самоуправление — это право территориальной общины (жителей села (нескольких сел), поселка, города) самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». Куда уж тут тягаться законодательной силой какому-то Порядку, хотя и утвержденному постановлением Кабмина. Если область решит, что новые правила игры еще рано принимать, то и базовому уровню местного самоуправления, который в данных вопросах является последней инстанцией, придется взять под козырек. Попробуют на местах только возразить, ведь реальные рычаги все еще у руководства регионов.

Так что, по большому счету, минфиновский Порядок расчета трансфертов есть разве что головной болью областных финуправлений, но им музыку заказывают облсоветы. Да и всем хорошо понятно, что легитимного механизма влияния на области у Кабмина нет, поэтому и заставить их делать что-то против своей воли вряд ли получится. По мнению эксперта Ассоциации городов Украины Юрия Ганущака, в лучшем случае новый Порядок приживется в дотационных областях, более сильные всеми силами будут тормозить реформу и потом изъять средства у них будет практически невозможно.

Все расставить на свои места может разве что Бюджетный кодекс. Неудивительно, что, приняв его во втором чтении еще 13 июля прошлого года, Верховная Рада до сих пор удерживает паузу, а г-н Турчинов признал, что парламентский профильный комитет сознательно затягивает с окончательным вынесением этого сюдьбоносного документа в сессионный зал. Почему? Ответ банальный — нет уверенности, что в парламенте найдется необходимое количество депутатских голосов «за». Опасения небезосновательны, об этом засвидетельствовало окончательное голосование закона о Государственном бюджете на 2001 год, когда даже компромиссное предложение о переведении хотя бы 168 местных бюджетов на прямые бюджетные отношения с центром было отклонено под угрозой срыва всего бюджета. Это означает, что ряд депутатских фракций из парламентского большинства не воспринимает межбюджетной реформы, поэтому придется сторонникам принятия Бюджетного кодекса не отказывать себе в удовольствии поиска единомышленников в данном вопросе среди левых. И с поиском теперь уже нужно поспешить. По заверениям Александра Турчинова, проект Бюджетного кодекса будет вынесен на суд народных депутатов если еще не на текущей сессии (которая продолжит свою работу с 9 января), то уж точно в самом старте следующей.

Если кодекс не удастся принять, то, по мнению депутатов, ни о какой бюджетной реформе не может быть и речи еще как минимум два года — ведь надвигаются выборы. Кстати говоря, областные власти как раз и копят к выборам свои силы, фундаментом которых и является неограниченный доступ к финансовым ресурсам. В такой непростой ситуации остается уповать разве что на Белую змею, которая, согласно восточному календарю, с февраля месяца возьмет в свои руки бразды правления 2001 годом. А она, говорят, олицетворяет образ мудрого финансиста. Так что какой-то шанс у реформы все же есть.

А значит, эти индексы, например, для одного и того же города будут отличаться. Соответственно, область получает определенное право на субъективность в отношении к своим «подчиненным» районам, городам, селам и соответственно дополнительный люфт в своих денежных маневрах, хотя и на сей раз в четко очерченных границах — в 19-й статье Порядка запрещается увеличение общей суммы доходов сверх объема, определенного законом «О Госбюджете Украины на 2001 год» для бюджета соответствующей административно-территориальной единицы. Последнее ограничение действительно серьезно задевает интересы областей, которые до сих пор умело пользовались безраздельной финансовой властью в своем регионе. «В последние годы мы играли в удивительную игру, — говорит председатель бюджетного комитета Александр Турчинов. — В Министерстве финансов и на бюджетных слушаниях в нашем комитете представители областей заверяли, что прогнозы их доходов завышены, а вернувшись домой, принимали бюджеты на 10—50% большие, чем контрольные показатели Минфина». Причем нужно сказать, что аппетиты со временем только росли: если в 1999 году разница между контрольными цифрами Минфина и показателями, утвержденными региональными советами, составляла 1 млрд. грн., то в 2000-м — уже 3 млрд. Страдали же от такого трюкачества территориальные общины, которые вынуждены были потом наполнять раздутую доходную корзину, чтобы область могла расширить расходную.

Правда, закрыв одну законодательную брешь в доходной сфере, правительство тут же, хотя и отчасти, но все же компенсировало ее областному руководству. И не только морально. Статья 23 Порядка дает на откуп областных советов решение (принимать или не принимать) о перечислении 75% подоходного налога с граждан городам и районам, собранного ими сверх годовой нормы. А мог бы получиться неплохой стимул для базового уровня самоуправления.

Волюнтаризм же областного руководства в сфере расходов обещано ограничить нормативами. Действительно все очень удобно, если существуют единые и обязательные для всей страны нормативы расходов на душу населения (если речь идет о государственном управлении, здравоохранении, культуре и искусстве, средствах массовой информации, физкультуре и спорте), на ученика (о образовании), потребителя социальных благ (о социальной защите и обеспечении), на единицу площади жилого фонда или дорог (о жилищно-коммунальном хозяйстве). Только где же эти расчетные нормативы в предложенном Порядке? Кроме нормативов расходов на образование (на одного ученика полагается 508,25 грн.), культуру и искусство (1,797 грн. на одного жителя) и на жилищно-коммунальное хозяйство (из расчета 1,26 грн. на капитальный ремонт 1 кв. м общей площади жилищного фонда и 0,366 грн. на благоустройство «квадрата» улицы или дорог), других нормативов в предложенном Порядке что-то не просматривается. А вместо этого везде фигурируют суммы, предусмотренные на те или иные расходы в Государственном бюджете на 2001 год. Абсолютно исключено, что специалисты Министерства финансов не могли превратить бюджетные цифры в нормативы, разделив их на число граждан Украины. Вероятней всего, у них не хватило духу взять на себя ответственность за нормотворчество. Мол, пускай нормативы сами себе считают областные «минфины». А за это им — в полное распоряжение 10% неразделенных формульными расчетами расходов сводного бюджета всего региона да еще и возможность применения дополнительных корректирующих коэффициентов в самих формулах расчетов с возможным отклонением определенных таким образом расходов от расчетных без использования коэффициентов в пределах плюс-минус 10%. Все для области, лишь бы только она согласилась на первый шаг межбюджетной реформы.

Всего лишь страшилка для облфинуправлений

Да вот беда, руководителям областей совсем не нужны все реверансы нового Порядка межбюджетных отношений, как не нужна им вообще бюджетная реформа. Они ведь прекрасно понимают: сегодня согласишься на откупную в 10%, завтра придется довольствоваться еще меньшим. Да еще и отчитываться чего доброго заставят — первая ласточка уже появилась в виде 82-й статьи Порядка. Там четко сказано, что теперь доведется вместе с бюджетом предоставлять и трансфертные расчеты. Благо, у губернаторов весомых аргументов против применения новой методологии при составлении нижестоящих бюджетов более чем достаточно. Для этого существуют законы «О местном самоуправлении в Украине» и «О бюджетной системе Украины». В конце концов можно найти защиту под крылом Конституции, которая гласит: «Местное самоуправление — это право территориальной общины (жителей села (нескольких сел), поселка, города) самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». Куда уж тут тягаться законодательной силой какому-то Порядку, хотя и утвержденному постановлением Кабмина. Если область решит, что новые правила игры еще рано принимать, то и базовому уровню местного самоуправления, который в данных вопросах является последней инстанцией, придется взять под козырек. Попробуют на местах только возразить, ведь реальные рычаги все еще у руководства регионов.

Так что, по большому счету, минфиновский Порядок расчета трансфертов есть разве что головной болью областных финуправлений, но им музыку заказывают облсоветы. Да и всем хорошо понятно, что легитимного механизма влияния на области у Кабмина нет, поэтому и заставить их делать что-то против своей воли вряд ли получится. По мнению эксперта Ассоциации городов Украины Юрия Ганущака, в лучшем случае новый Порядок приживется в дотационных областях, более сильные всеми силами будут тормозить реформу и потом изъять средства у них будет практически невозможно.

Все расставить на свои места может разве что Бюджетный кодекс. Неудивительно, что, приняв его во втором чтении еще 13 июля прошлого года, Верховная Рада до сих пор удерживает паузу, а г-н Турчинов признал, что парламентский профильный комитет сознательно затягивает с окончательным вынесением этого сюдьбоносного документа в сессионный зал. Почему? Ответ банальный — нет уверенности, что в парламенте найдется необходимое количество депутатских голосов «за». Опасения небезосновательны, об этом засвидетельствовало окончательное голосование закона о Государственном бюджете на 2001 год, когда даже компромиссное предложение о переведении хотя бы 168 местных бюджетов на прямые бюджетные отношения с центром было отклонено под угрозой срыва всего бюджета. Это означает, что ряд депутатских фракций из парламентского большинства не воспринимает межбюджетной реформы, поэтому придется сторонникам принятия Бюджетного кодекса не отказывать себе в удовольствии поиска единомышленников в данном вопросе среди левых. И с поиском теперь уже нужно поспешить. По заверениям Александра Турчинова, проект Бюджетного кодекса будет вынесен на суд народных депутатов если еще не на текущей сессии (которая продолжит свою работу с 9 января), то уж точно в самом старте следующей.

Если кодекс не удастся принять, то, по мнению депутатов, ни о какой бюджетной реформе не может быть и речи еще как минимум два года — ведь надвигаются выборы. Кстати говоря, областные власти как раз и копят к выборам свои силы, фундаментом которых и является неограниченный доступ к финансовым ресурсам. В такой непростой ситуации остается уповать разве что на Белую змею, которая, согласно восточному календарю, с февраля месяца возьмет в свои руки бразды правления 2001 годом. А она, говорят, олицетворяет образ мудрого финансиста. Так что какой-то шанс у реформы все же есть.