Украине нужна новая промышленная политика, которая бы отвечала национальным интересам

Тяжелое состояние экономики Украины требует безотлагательного и откровенного обсуждения проблем в сфере формирования и реализации национальной промышленной политики. За последние годы они не только приобрели системный характер, но и обуславливают возникновение реальных угроз национальной безопасности и обороне.

Вполне закономерный вопрос — эффективна ли деятельность правительства по планированию и реализации промышленной политики? Общество должно знать, активизировались ли за эти годы инновационные процессы в научно-технологической сфере, проводится ли модернизация производственного и научно-технологического потенциала в стратегических отраслях экономики, действенна ли государственная поддержка инвестиционных и инновационных проектов? Именно эти направления определены приоритетными Стратегией национальной безопасности и отнесены к приоритетам национальных интересов.

Основные проблемы развития отечественной промышленности

В концентрированном виде основные направления и задачи государственной промышленной политики изложены в Государственной программе развития промышленности на 2003—2011 годы (далее — Программа), принятой постановлением Кабинета министров от 28 июля 2003 года №1174.

Анализ основных показателей деятельности промышленности за прошедшее время свидетельствует, что цель этой Программы не достигнута, а основные ее задачи не выполнены. Так, реальные темпы роста объемов промышленного производства меньше в четыре раза, а в машиностроении — в 2—2,5 раза, чем запланировано.

Начиная с 2006 года, Украина имеет отрицательное сальдо внешней торговли товарами. Объемы экспорта и импорта товаров за январь—август в 2009 году упали, соответственно, до 50,6 и 46,2% от объемов аналогичного периода предыдущего года. Низкой остается доля продукции машиностроения в структуре экспорта продукции (на уровне 10%). Впервые за последние 15 лет уменьшился на 28% объем экспорта продукции военного назначения предприятиями Министерства промышленной политики Украины.

Не произошли кардинальные изменения в динамике роста производительности труда, которые бы обеспечили основной прирост промышленного производства (почти 80%), как это было предусмотрено Программой. Сегодня на один доллар заработной платы среднестатистический украинский рабочий производит втрое меньше конечной продукции, нежели рабочий в США.

Украина не приблизилась по эффективности труда к ведущим странам мира. Почасовая оплата труда в Украине меньше в 1,75 раза, нежели в Болгарии, в пять — чем у словаков, у 6,25 раза — чем в Польше и в 37,5 раза — чем в Германии и Франции. Но можно ли изменить эту ситуацию, если доля расходов на оплату труда в структуре расходов на производство промышленной продукции остается на уровне 10%?

За последние годы только 4,5% общего количества предприятий выпускали высокотехнологичную продукцию. Почти 45% предприятий перерабатывающей промышленности используют технологии, возраст которых составляет до десяти лет, а 37% — от 11 до 30 лет. Большинство предприятий, применяющих технологические процессы, средний возраст которых не превышает пяти лет (23,9% общего количества таких предприятий), работают в сфере производства пищевых продуктов и напитков. В итоге в рейтинге использования технологий и инноваций среди стран мира Украина заняла 83-е место, а по способности адаптировать новые технологии путем привлечения прямых иностранных инвестиций — только 97-е.

Слабой остается инвестиционная поддержка промышленности. Доля инвестиций в основной капитал за счет средств государственного бюджета и средств иностранных инвесторов в среднем составляет 4—6%. Реально более половины общего объема инвестиций осуществляется предприятиями из собственных средств.

С начала реализации Программы не произошли и позитивные институциональные изменения. Практически замерли процессы консолидации предприятий, в частности приостановлены процессы корпоратизации и консолидации предприятий основных отраслей машиностроения, имеющих важное значение для обеспечения обороноспособности государства.

Проблемы отечественного оборонно-промышленного комплекса

Отдельно следует остановиться на деятельности отечественного оборонно-промышленного комплекса (ОПК), который в разных странах мира выступал и выступает движущей силой научно-технического развития промышленности. К сожалению, и здесь ситуация не лучше. В 2008 году убытки его предприятий почти вдвое превысили их прибыли.

Большинство оборонных предприятий используют устаревшее оборудование, а изношенность их основных фондов в среднем уже достигла 60%. Уменьшается доля инновационной продукции в общих объемах реализуемой продукции (до 2,3% в 2008 году). Незначительной остается доля внедренных новых технологических процессов в сфере производства вооружения и военной техники (ВВТ) в общих объемах освоенных новых технологий (3%) и доля внедренных инновационных видов продукции военного назначения в общем объеме производства (9%). В результате предприятия ОПК остаются непривлекательными для иностранных и отечественных инвесторов.

Государство практически устранилось от поддержки технологической модернизации предприятий ОПК. Доля средств госбюджета на эти цели в общих объемах капитальных инвестиций составляет всего лишь 7—8%, а на внедрение инноваций еще меньше — 5%.

Едва теплится деятельность по патентованию отечественных изобретений в странах мира. В 2008 году, например, получено только четыре таких охранных документа.

На самом низком уровне находится и деятельность по внедрению изобретений, новых технологий и материалов. В результате удельный вес высоких технологий в экспорте промышленной продукции в два-три раза меньше, чем в странах даже со средним уровнем развития. Украина сегодня значительно отстает в развитии элементной базы микроэлектроники, микропроцессорной техники, нанотехнологий, без чего невозможно создание современных образцов ВВТ.

Несбалансированность бюджетной политики по поддержке развития промышленности

Нерешенной остается проблема повышения эффективности бюджетной политики по поддержке развития промышленности. Вот характерный пример. Из общего фонда Государственного бюджета Украины в 2008 году реально профинансировано чуть более 40% от общих объемов средств, предусмотренных сметой Министерства промышленной политики на выполнение государственных программ. Из них доля финансирования мероприятий Государственной программы развития промышленности на 2003—2011 годы составляла 1,9%, Общегосударственной комплексной программы развития высоких наукоемких технологий — 1%, а Государственной программы развития техники и технологий сверхвысоких частот на 2005—2009 годы — 0,7%.

Фактически не осуществлялась финансовая поддержка развития научной инфраструктуры в сфере промышленности, предусмотренная бюджетной программой по КПКВ 2601040 и постановлением Кабинета министров от 19 декабря 2001 г. №1709. Зато проводилось финансирование научных конференций, семинаров и выставок.

О разбалансированности государственной промышленной политики свидетельствует и тот факт, что объемы финансирования в 2008 году деятельности предприятий в сфере стандартизации, сертификации и метрологии вдвое превышают объемы финансирования мероприятий Общегосударственной комплексной программы развития высоких наукоемких технологий. Они были даже сравнимы с объемами финансирования Государственной программы развития промышленности на 2003—2011 годы и превышали 60% объемов финансирования Государственной программы развития машиностроения на 2006—2011 годы.

Все это свидетельствует об отсутствии в государстве системы обоснованных приоритетов промышленной политики.

Серьезным просчетом является недостаточное количество крупных и важных для развития экономики государства приоритетных проектов. Не внедрены и эффективные механизмы их реализации, которые бы позволяли концентрировать для их выполнения финансовые, материальные и человеческие ресурсы. Вследствие этого объемы финансирования государственных программ, как правило, распылены по многим мероприятиям. А сами программы охватывают незначительное количество предприятий промышленности (как правило, несколько десятков) и существенно не влияют на улучшение ее экономического состояния.

Зарубежный опыт реализации промышленной политики

В странах рыночной экономики главной целью промышленной политики стала крупномасштабная консолидация предприятий. Она завершилась созданием мощных метаструктур — финансово-промышленных групп (ФПГ), составляющих сегодня скелет промышленности.

Современные ФПГ — универсальные по характеру деятельности и транснациональные по масштабам объединения. Созданные на основе акционирования, сочетания финансовых и деловых связей, они объединили промышленные фирмы, банки и другие финансовые институты, торговые и строительные компании, а также компании других отраслей хозяйства.

Достаточно распространенным в странах Западной Европы стало создание государственных концернов путем объединения разных национализированных компаний одной отрасли или ряда отраслей, что позволяло обеспечить государственный контроль в промышленном секторе экономики. Организационной структурой управления государственным имуществом акционерных компаний, контрольные пакеты акций которых принадлежат государству, стали государственные холдинговые компании. Именно они дали возможность правительствам последовательно реализовывать свою экономическую и промышленную политику.

Характерной чертой государственной промышленной политики является осуществление комплексных мер по поддержке таких объединений. На это направляются значительные бюджетные инвестиции, реализуется благоприятная налоговая политика (например, путем освобождения их от налога на прибыль).

Государственные холдинговые компании получили также большую самостоятельность в осуществлении собственной рыночной стратегии, а их менеджерам предоставлена возможность проводить независимую политику. Государственное вмешательство в хозяйственную деятельность таких компаний ограничивалось назначением менеджеров высшего уровня и проведением государственной инвестиционной политики. Другой формой государственного контроля в промышленности стал механизм управления предприятиями через государственные банки, впервые реализованный на практике в Италии.

В Российской Федерации государственная инновационная и промышленная политика проводится системно по ряду приоритетных направлений. Среди них — развитие науки, технологий, образования, совершенствование национальных инвестиционных и финансовых институтов. Но главной целью является обеспечение технологической безопасности государства как важной составляющей национальной безопасности, а также достижение необходимого уровня безопасности в военно-экономической сфере.

Структура управления промышленностью в России характеризуется четким распределением функций федеральных органов исполнительной власти по трем направлениям государственного регулирования в сфере экономики. Принятие нормативно-правовых актов и участие в разработке актов законодательства возложено на федеральные министерства. Государственный контроль и надзор за выполнением общегосударственных правил поведения государственными органами власти, их должностными лицами и гражданами — на федеральные службы. Функции по управлению госимуществом и предоставлению государственных услуг, а также функции по правопреемственности осуществляются федеральными агентствами.

Следует отметить, что устоявшейся практикой при реализации государственной промышленной политики в странах мира является отсутствие специализированных министерств по «промышленной политике». Системная реализация государственной промышленной политики осуществляется или «чистыми» министерствами промышленности, или чаще всего министерствами, совмещающими такие сферы государственного регулирования, как экономика, финансы, промышленность и торговля (пример — министерство экономики, финансов и промышленности Франции).

Хотелось бы обратить внимание на еще одну особенность формирования и реализации промышленной политики в странах мира. Условно ее разделяют на «государственно ориентированную» и «рыночно ориентированную» промышленную политику. Первая имеет вертикальный характер и направлена на изменение промышленной структуры экономики. Она характеризуется непосредственным и активным вмешательством государства в сферу производства, регулированием деятельности естественных монополий (например, в отраслях транспорта, электроэнергетики, телекоммуникаций, ОПК) и активным финансированием промышленности.

Рыночно ориентированная промышленная политика носит горизонтальный характер и направлена на создание благоприятной рыночной среды в отраслях производства. Она осуществляется после необходимых для экономики изменений в промышленной структуре. Сущность такой политики — во внедрении эффективной системы мотивации предприятий путем проведения стимулирующей финансовой и налоговой политики, реализации государственных программ (по исследованиям и разработкам, подготовке кадров), установления приоритетов развития промышленности и поддержки продвижения ее продукции на мировые рынки. Но в обоих случаях для обеспечения управляемости процессов в промышленности обязательно внедряется замкнутый цикл «планирование — выполнение — проверка — коррекция планов».

Основные подходы к формированию новой промышленной политики в Украине

Какие же выводы можно сделать из изложенного? Во-первых, проводимая правительством государственная промышленная политика малоэффективна, что не позволяет надеяться на положительные сдвиги в промышленности и устранение угроз национальным интересам и национальной безопасности. Во-вторых, существующая структура государственного управления промышленностью остается не адаптированной к новым вызовам в экономической, научно-технической сферах, а также к изменениям в геополитике.

Что же нужно сделать для исправления такого положения дел? Необходимо внедрить новую государственную промышленную политику. В ее основу должна быть положена стратегия ухода от существующей неконкурентной на мировых рынках сырьевой структуры отечественной промышленности и построения современной модели, приближенной к структуре промышленности технологически развитых стран мира.

Основными предпосылками этого являются активная регулирующая роль государства, создание условий для развития внутреннего рынка и совершенствование механизмов государственно-частного партнерства. Распространенной формой взаимодействия государства и бизнеса должна стать передача частному бизнесу отдельных функций управления госсобственностью; при этом за государством останутся функции планирования и контроля, привлечения частного капитала на конкурсной основе к выполнению государственных заказов.

Главные направления государственной промышленной политики на долгосрочную перспективу должны быть изложены в новом стратегическом долгосрочном документе — Стратегии развития промышленности Украины. Новая промышленная политика должна нацеливать отрасль на широкомасштабную интеграцию промышленного производства с целью реализации крупных инновационных проектов. Это — один из наиболее эффективных механизмов построения новой модели отечественной промышленности.

В то же время модернизация устаревших основных фондов, создание новых производственных мощностей требуют проведения активной государственной инвестиционной политики, создания условий для увеличения кредитования предприятий, что должно стать приоритетом государственной промышленной политики.

Важным механизмом остается повышение эффективности программирования и планирования мероприятий новой промышленной политики, что предполагает системный подход, а также определение оптимального состава среднесрочных государственных целевых программ (экономических и научно-технических). Эти программы должны быть комплексными и направленными на решение как общих проблем развития промышленности, так и проблем ее отдельных отраслей, либо на реализацию крупных и важных для развития экономики страны проектов.

Главная цель экономических программ — обеспечение государственной поддержки структурно-перспективных отраслей промышленности для повышения их прибыльности и достижения мультипликационного инвестиционного эффекта. Речь идет о внедрении благоприятной налоговой, амортизационной, ценовой политики и стимулировании развития стратегических отраслей промышленности.

Вместе с тем такие программы должны включать задачи по решению комплекса проблем кадрового обеспечения отраслей промышленности, в частности проблем привлечения и закрепления на предприятиях молодежи, обеспечения подготовки инженерных кадров и рабочих по основным видам профессий.

Важную роль для инновационного и технологического развития должны играть научно-технические государственные целевые программы, в первую очередь направленные на обеспечение развития высоких наукоемких промышленных технологий. Наивысшим их приоритетом должно стать развитие нанотехнологий и внедрение на их основе крупных инновационных проектов.

С этой целью, например, целесообразно разработать среднесрочную государственную целевую программу развития наукоемких технологий, которой сегодня нет, но которая стала бы реальным механизмом реализации Закона Украины «Об Общегосударственной программе высоких наукоемких технологий». А включение в нее такого приоритетного направления, как развитие критических технологий, полностью отвечало бы интересам национальной безопасности и обороны.

Ликвидация структурной несбалансированности промышленности и устранение угроз национальным интересам и безопасности требуют внедрения и новой структуры государственного управления. Речь идет, во-первых, о сочетании функций государственного управления в сфере промышленности и торговли, во-вторых, о создании такой системы государственного управления, которая бы обеспечила системный подход к реализации мер и задач промышленной, военно-технической и военно-промышленной политики государства. С этой целью необходимо расширить полномочия существующего Министерства промышленной политики Украины путем передачи ему части функций государственного управления в сфере торговли от Министерства экономики Украины и превращения его в Министерство промышленности и торговли Украины.

Главной его задачей должна стать разработка документов стратегического прогнозирования, планирования и программирования развития промышленности, актов по институциональным преобразованиям в отраслях промышленности, а также подготовка предложений к проекту госбюджета. Министерство должно также выступать государственным заказчиком государственных целевых программ.

Функции по правопреемственности и управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг следует возложить на другие центральные органы исполнительной власти, причем наиболее приемлемая здесь организационная форма — государственное агентство.

В отраслях промышленности, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства, агентствам может быть предоставлен статус национальных. Именно такие государственные органы должны осуществлять полномочия собственника в отношении госимущества промышленных предприятий, а также эффективное управление акциями открытых акционерных обществ, находящихся в госсобственности. Они должны также получить полномочия исполнителей государственных целевых программ и заказчиков государственного заказа, издания собственных нормативно-правовых актов и ведения реестров.

Практикой подтверждена целесообразность создания Национального космического агентства Украины. Назрела также потребность в создании Национального агентства оборонной промышленности — важной составляющей военно-экономического потенциала государства.

Однако в тех отраслях промышленности, где достигнут значительный уровень корпоратизации и акционирования предприятий, отдельные функции государственного управления должны быть переданы вновь созданным крупным объединениям, основной организационной структурой управления которых должны стать холдинговые компании.

Кроме того, в интересах обеспечения национальной безопасности и обороны система государственного управления промышленностью должна распространяться и на сферу деятельности ОПК. Для этого вертикаль такой системы управления должен возглавлять один из вице-премьер-министров.

Предложенные подходы к формированию новой промышленной политики позволят реально ускорить создание в Украине конкурентной структуры промышленности и учесть потребности обеспечения национальной безопасности и обороны.