Глава Проектного офиса реформ Бугримова: "Мы не можем написать закон, который запретит налоговой нарушать закон"

Юлия САМАЕВА

Обсуждения презентованных министром финансов изменений в налоговое законодательство продолжаются уже "на подступах" к рассмотрению правительством. Процесс несколько затянулся. Ожидается, что в Кабинет министров финальный документ попадет на будущей неделе. При этом сами предложения уже активно критикует бизнес. Кто-то ждет от Минфина "фискальной революции", кто-то боится, что отменят "упрощенку", а кого-то страшит возможная торговля данными о предпринимателях, доступ к которым хочет получить МФУ (хотя из-под полы фискальной службы эта информация уже давно и успешно продается). Возглавляющая Проектный офис реформ при Минфине Яна Бугримова рассказала ZN.UA, какими же будут основные изменения в налоговое законодательство, чего ожидать бизнесу и каков будет фискальный итог очередных поправок в Налоговый кодекс. Обещая при этом, что ухудшений точно не будет.

Впрочем, все понимают, что главные изменения будут вноситься в законопроект под куполом парламента и с голоса...

- Думаю, вам известно мнение, что нынешние изменения в налоговое законодательство, по сути, реформой не являются, поскольку принципиальных перемен и экономического роста они не обещают. Вы согласны с этим? И почему, собственно, то, что начиналось как реформа, в итоге приняло форму точечных правок в налоговое законодательство?

- Когда мы пришли, то понимали, что столкнемся с традиционной необходимостью разрабатывать новую налоговую реформу и писать новый Налоговый кодекс. В прошлом я работала в реальном секторе налоговым консультантом и каждый год сталкивалась с неприятными ожиданиями того, что принесет бизнесу новое налоговое законодательство. Причем, как правило, все эти изменения происходили к концу года, и бизнес, равно как и консультанты, не мог планировать свою деятельность.

- В этом году ситуация повторяется. Вы же не хотите сказать, что отказались от реформы только потому, что по срокам не успели ее воплотить?

- Мы не говорим, что реформа - это плохо. Но мы с самого начала и не называли эти изменения реформой. Нашей целью было провести усовершенствование и модернизацию действующей системы, а не в корне менять ее содержание и процессы.

Реформа - это, буквально, изменение формы, создание новых процессов. Например, введение теперь уже известного всем налога на выведенный капитал - это действительно реформа. Хорошая она или плохая - другой вопрос. Проведение таких масштабных изменений не было нашей целью.

- Почему? Ведь сейчас украинская экономика как никогда нуждается в каких-то свежих и неординарных идеях, способных стимулировать работу бизнеса.

- Во-первых, я уверена, что бизнес на сегодняшний день нуждается в стабильности. В улучшении тех правил игры, которые задекларированы, но не соблюдаются. Весь первый месяц мы проводили консультации с представителями бизнес-ассоциаций и составили рейтинг проблем, которые должны решить. Проблемой номер один стало непонятное законодательство. Непонятное законодательство - это всегда плохо и дорого. Споры при проверках, затраты на процедуры административного и судебного обжалования, коррупция.

Вторая - действия нашей налоговой, мягко говоря, не всегда законны. Это то, что реформированием налогового законодательства решить можно лишь частично. На самом деле это требует институциональной реформы. Мы не можем написать закон, который запретит налоговой нарушать закон.

Третья проблема - это как ни странно, очень низкое качество налоговых консультаций. Почему это важно для бизнеса?

- Потому что разночтения одних и тех же норм тарифицируются фискалами и оплачиваются наличными.

- Все правильно, да. Мы массу встреч провели с международными экспертами. Они все говорили нам, что мы слишком часто полагаемся на налоговый закон, у которого очень широкие полномочия. Советовали нам сузить полномочия Налогового кодекса, а все технические аспекты внести в так называемые налоговые регламенты. На самом деле в Украине тоже есть этот механизм - это налоговые разъяснения. Но мы знаем, как он работает на практике. В основном этим занимается ГФС. Минфин имеет право давать обобщенные разъяснения, но за последнее время выдал их крайне мало и фактически не использовал этот инструмент. Мы полностью переписали концепцию налоговых разъяснений в кодексе и запустили отдельный процесс решения спорных вопросов. Теперь Минфин будет выдавать обобщающие налоговые консультации по приоритетным вопросам, и они будут иметь юридическое преимущество над консультациями налоговой инспекции.

- Это, несомненно, положительная инициатива. Но хотелось бы все-таки понять, в чем причина того, что вы выбрали "реформу без реформы"? Нет возможности снизить налоговое давление?

- Желание бизнеса платить как можно меньше налогов естественно. Любое снижение налоговых ставок бизнесом приветствуется. Особенно тех ставок, которые объективно высоки, - налоговая нагрузка на труд, например. Но по результатам переговоров с предпринимателями налоговая нагрузка не входила даже в первую десятку проблем.

Многие из вопросов, озвученных на встречах с бизнесом, фактически сводятся к администрированию. Именно поэтому мы решили не называть нашу работу реформой, чтобы не создавать неоправданных ожиданий в обществе. Мы называем ее усовершенствованием. Но это усовершенствование не только косметическое. В Украине дорого платить налоги не только из-за высоких ставок, но и из-за непонятного законодательства и неправомерных действий налоговой. Та работа, которую мы провели, снизит нагрузку на бизнес, но не за счет снижения налоговых ставок, а за счет уменьшения рисков, спровоцированных неоднозначностью законодательства.

- То есть материальные затраты бизнеса на "администрирование", назовем это так, сократятся?

- Это наша цель. Да, мы не меняли основ, на которых стоит наша налоговая система, не заменяли один налог другим, не сокращали ставки вдвое, мы просто усовершенствовали процессы.

- Все ли?

- Конечно не все. Хорошо, если мы закроем 1% существующих проблем. Но законодательство в любом случае станет прозрачнее. А если процессы становятся простыми и понятными, ими сложнее спекулировать.

- Давайте на конкретном примере, чтобы было понятно практикам.

- Давайте. Возьмем, например, НДС. В чем там самая большая проблема?

- В возмещении.

- Правильно. Глава фискальной службы регулярно отчитывается о том, сколько государство возместило бизнесу. При этом всегда находятся те, кому не возместили, и те, кому возместили незаконно. Проблема в том, что до того, как озвученные ГФС цифры попали в очередь на возмещение, проходит длительный процесс. Плательщики подают заявки, которые проверяют фискалы, на основании проверок формируются реестры, передаются данные в Госказначейство (ГКУ). Вся эта цепочка от заявки до подачи в ГКУ - непрозрачна. Сколько заявок было подано? Какой процент из них попал в реестр? Какие заявки попали в реестр, но не были поданы в Госказначейство? Мы этого не видим. И это все дорого - на каждом этапе может быть спор, иск в суд и связанные с этим злоупотребления. Мы предложили рабочей группе абсолютно другой процесс. Его, кстати, одобрили все, кроме ГФС. Каждый этап возмещения будет проходить без заминок, если не сказано иное.

- Камеральные проверки отмените?

- Процедура не меняется, но становится абсолютно прозрачной. Проверки остаются, но система будет работать по принципу noobjection (дословный перевод с англ. - нет возражений. - Ред.). Сейчас каждый этап процесса возмещения является пропуском на следующий этап. В новой системе сумма будет идти на возмещение автоматом, если не были предприняты какие-либо действия, способные этот процесс остановить. Проще говоря, если в течение срока, отведенного на проверку, то есть 30 дней, фискальная служба не выписала налоговое уведомление о том, что найдены проблемы в заявленном к возмещению НДС, эта сумма автоматом, без необходимости совершения какого-то действия со стороны инспектора ГФС, уходит в казначейство на возмещение.

- Вопрос со злоупотреблениями это решит лишь отчасти. Ведь у нас есть как те, кто не может возместить законный НДС, так и те, кто возмещает незаконный.

- Да. Но есть срок проверки, есть возможность выйти на документальную проверку и обнаружить злоупотребления.

- А если речь идет о сговоре с сотрудниками фискальной службы? Где гарантия, что эта проверка будет честной?

- Сейчас ведь этих гарантий тоже нет.

- Нет, конечно. Но ваши надежды на порядочность фискальной службы несколько наивны. Вы действительно полагаете, что ГФС самореформируется и выйдет на какой-то качественный уровень?

- Нет. Но при нынешней системе налоговая должна провести проверку, подтвердить, что НДС "хороший", и подать его на возмещение. Все злоупотребления происходят именно на этапе проверки в налоговой. То есть проверка не всегда бывает честной...

- Или за ее прохождение требуют процент от суммы возмещения, например.

- Увы, это правда. Я была удивлена, когда осознала процент таких случаев. Сегодня у них есть две возможности для злоупотреблений - пропустить "плохой" НДС и не пропустить "хороший" НДС. Мы пытаемся минимизировать риск того, что не будет пропущен "хороший" НДС. То есть сделать так, чтобы белый бизнес продолжал работать в нормальных условиях.

- Но как минимизировать риск пропуска "плохого" НДС?

- Никак. Как и в существующей системе. Для того чтобы минимизировать этот риск, мы должны сказать, что не доверяем налоговой, соответственно, у нас должен быть контроль над контролером.

- Минфин является контролером налоговой.

- Да, Минфин, получив доступ к базам (что тоже входит в наши приоритеты), в случае возникновения каких-то сомнений сможет контролировать эти процессы и вмешиваться. Но это не будет происходить постоянно. Это нелогично, на мой взгляд.

- Это деньги государственного бюджета, разве нелогично контролировать законность их выдачи?

- Нелогично контролировать каждый случай. Если идет полное дублирование функций в налоговой и Минфине, то это двойные затраты для того же государства. Возможно, по каким-то критериям риска и стоит проводить подобные проверки со стороны Минфина, но точно не по каждому возмещению.

- С НДС ситуация более-менее ясна. А что с другими налогами и сборами? Например, вопрос акцизов активно обсуждается в СМИ. Сначала Минфин говорил только об индексации, потом появилась информация не об индексации, а о повышении, причем в разы. И как только Минфин это опроверг, борцы с табакокурением тут же обвинили чиновников в сговоре с табачными компаниями. Что вполне может оказаться правдой, учитывая, что речь идет о компаниях из первой пятерки налогоплательщиков.

- Следует разделить индексацию и физическое повышение ставок. Действительно, есть законопроект(№5132 от 15 сентября 2016 г.), который подавался вместе с госбюджетом и предусматривает повышение ставок. Он обсуждался с табачными компаниями, конечно, они во многом не согласны с его нормами, это естественно. Но это не сговор, точно. Это переговоры, которые проходят каждый год и будут проходить в будущем, ведь, кроме прочего, у нас есть обязательства перед ЕС, согласно директивам которого мы обязаны доводить ставки акцизов до определенного уровня.

- А посредством индексации мы бы этого не достигли?

- Мы изменили свою позицию в отношении индексации и не хотим оставлять этот пункт в "налоговом" проекте. С одной стороны, индексация ставок обеспечивает предсказуемость для бизнеса. С другой - ставки все-таки должны быть зафиксированы, а в данном случае они определяются формулой. Это добавляет субъективный фактор - бухгалтер должен взять адекватный индекс потребительских цен, правильно перемножить, результат кто-то должен проверить. Еще на этапе определения ИПЦ существенно увеличивает риск субъективных ошибок. Окончательного решения мы еще не приняли, но склоняемся к тому, что в Налоговом кодексе нормы о ежегодном пересмотре ставок не будет.

- Да, но каждый год будет появляться законопроект о повышении ставок. С точки зрения планирования, норма в кодексе удобнее.

- Увы, норма в кодексе не будет страховкой от ежегодного пересмотра ставок. Опыт нам подсказывает обратное. То есть застраховать отрасли от пересмотра мы не сможем. А зачем тогда вводить индексацию, которая лишь добавляет мороки бухгалтерам? Мы хотим убрать хотя бы один из факторов давления.

- Еще один вопрос к Минфину - так называемый демонтаж "упрощенки". На наш взгляд, предпринимателям элементарно не хватает понимания того, что готовит Минфин, и это рождает домыслы и слухи. Так чего же ожидать "упрощенцам" в будущем году?

- Согласна. С "упрощенкой" вопрос перегрет. На самом деле "единщиков" мы вообще не трогаем, а все наши предложения - это нормы законопроекта №3357 (той самой "либеральной реформы Южаниной". - Ю.С.). Основная идея состоит в том, чтобы, простите за каламбур, упростить упрощенную систему.

Более того, до конца позиция рабочей группы по этому пункту еще не сформирована. На сегодняшний день есть несколько инициатив. Во-первых, введение понятия индивидуальной деятельности - нового вида предпринимательства для тех, кто готов платить налоги, но не готов проходить через процедуру регистрации частного предпринимателя.

- Эта процедура максимально проста и занимает от силы день.

- Да, она действительно несложная. Сложности возникают при закрытии. Но зачем человеку, который, допустим, хочет продавать яблоки, даже такая система регистрации? Он может подать в упрощенной форме заявление в сельраду, которое потом передадут налоговой, и может спокойно вести деятельность, оплачивая 10% от минимальной зарплаты.

- Есть ли гарантии, что когда он продаст все яблоки, эту регистрацию так же быстро отменят?

- У меня тот же вопрос. Но суть именно в том, чтобы ведение индивидуальной деятельности было максимально простым. Вопрос еще обсуждается, нам еще предстоит разобраться, что же было целью и правильно ли мы выбрали форму ее достижения.

- Простите, не могу не отметить отсутствие мотивации у человека, продающего яблоки, вообще регистрироваться. Зачем ему это? У нас в стране резко возросла культура налогоплательщиков?

- Мы должны сделать настолько простые условия для легального бизнеса, насколько это вообще возможно. И, может быть, тогда культура начнет повышаться. Ведь все условия будут созданы.

- Пункт о розничной торговле, который можно трактовать как угодно широко, создает еще и условия для злоупотреблений этой самой упрощенной "упрощенкой".

- Да, такой вариант возможен, и мы будем этот пункт уточнять. Защищать эту норму я не буду. Но логика в ней есть - это максимально простая форма ведения мелкой предпринимательской деятельности.

- Хорошо, а если мы говорим не о микробизнесе? Правильно ли мы понимаем, что изменения коснутся и частных предпринимателей на общей системе?

- Да, это второе направление. Если такие предприниматели соответствуют определенным критериям, а их годовой оборот до 4 тыс. МЗП, они получают дополнительные преференции - упрощенную отчетность, право на включение амортизации и прочее.

- Много ли таких предпринимателей на общей системе, да еще и с оборотом до 5,5 млн грн?

- Думаю, много. Но мы сейчас предлагаем комитету убрать это ограничение оборота, ведь если это упрощение, то почему его нельзя распространить на всех ФЛП на общей системе? На мой взгляд, множить критерии в критериях нелогично.

- С одной стороны, это ограничение роста, с другой - не снизите ли вы своими льготными условиями налоговые сборы, ведь речь о плательщиках, которые платят все налоги, а не только единый.

- Возможно, это снизит некоторые поступления за счет амортизации, но я не думаю, что сумма будет существенной. И потом это справедливо, почему предприятия получат право на вычет амортизации, а физические лица нет?

- Хорошо, а как повлияет весь комплекс упомянутых вами изменений на налоговые сборы?

- На сборах изменения существенно не отразятся, но бизнес будет тратить меньше денег на обслуживание. Мы пытаемся, внося изменения в законодательство, снять риски, связанные с работой нашей фискальной службы.

- У Минфина традиционно много претензий к ГФС, в то же время многие злоупотребления фискалов спровоцированы нереалистичными ожиданиями Минфина. Сейчас, например, начальники налоговых регулярно приглашают к себе предпринимателей, указывая то на низкий коэффициент по налогу на прибыль, то на снижение НДС, то на раздутые затраты. И чем ближе к концу года, тем чаще происходят эти встречи. Очевидно, что спровоцированы они недостаточностью налоговых поступлений в бюджет.

- Бюджет будущего года основан на реалистичных показателях, а его расходы формировались с учетом реальных доходов.

- Как минимум пункт о спецконфискации вызывает вопросы… Но сейчас речь о другом: неправомерные или, скажем так, спорные действия фискалов часто спровоцированы политикой именно Минфина.

- Это лишь отчасти правда. Видя удручающую динамику поступлений, фискалы идут к бизнесу. Но к кому именно? К реальному сектору экономики, к крупным и прозрачным компаниям. Почему? Потому что знают, что там им не откажут, так как эти компании хотят нормально и стабильно работать и сделают все, чтобы избежать проблем. На самом деле фискальная служба могла бы легко повысить объемы налоговых поступлений, элементарно улучшив качество своей работы, перекрывая теневые потоки, используя систему оценки рисков по назначению, реально контролируя трансфертное ценообразование, то же незаконное возмещение НДС. Но это сложно. Куда проще пойти и надавить на реального плательщика.