Продовольственное бесправие

У нас все не так. То молоко не соответствует элементарным качественным характеристикам, а следовательно, и производить продукты экстра-класса из него невозможно. Слава богу, хоть без убийственного меламина... Нарекаем на мясо, а точнее, на его нехватку, и требуем, чтобы сырокопченая «Московская» была такой, как в советские времена. Если не по цене, то по крайней мере по качеству. То очередная проверка почти 160 отечественных предприятий по переработке рыбопродуктов на половине из них выявила такие нарушения, что консервы нужно списывать.

А сейчас к нашему «качеству» добавилось еще и зарубежное, поскольку после вступления во Всемирную торговую организация (ВТО) мы легкомысленно распахнули ворота перед продовольственным импортом. Тем более что существующая отечественная система регулирования качества и безопасности продовольствия, а скорее — ее отсутствие, позволяет ввозить на нашу территорию продовольствие низкого сорта.

На протяжении продолжительного переговорного процесса относительно обретения Украиной членства во Всемирной торговой организации основное внимание сосредоточивали на приведении украинского законодательства в соответствие с правилами мировой торговли, изложенными в соглаше­ниях ВТО. Что же касается агропромышленного рынка, то дискутировали вокруг вопросов прямого регулирования рын­ка: либерализация системы таможенных тарифов на аграрную продукцию, объемы и системы дотирования сельхозпроизводства, приватизация, экспортные субсидии и тому подобное.

Вместе с тем, начиная с первого заседания Рабочей группы по рассмотрению заявки Украины относительно присоединения к ВТО, которое состоялось в конце февраля 1995 года, вопрос нетарифного регулирования аграрного производства оставили, как говорится, на десерт. Соглашения ВТО «О технических барьерах в торговле», «О применении санитарных и фитосанитарных мероприятий», опыт Европейс­кого сообщества, США и других экономически развитых стран по формированию системы государственного технического регулирования продовольственных рынков не стали основанием для создания соответствующей эффективно действующей системы реализации продовольственного права в Украине.

Существующие в мире системы реализации продовольственного права являются целостными и максимально защищают здоровье и жизнь людей от опасных факторов. В странах ЕС система государственного регулирования качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья людей построена на жесткой регламентации требований к показателям безопасности. Эти требования содержатся в многочисленных директивах и регламентах со статусом нормативно-правовых документов, обязательных для выполнения всеми странами сообщества.

Разница между регламентами и директивами ЕС в том, что последние имеют статус нормативно-правовых актов прямого действия, обязательного для немедленного выполнения, а регламенты предусматривают четко определенный переходный период для имплементации в национальное законодательство стран сообщества, по истечении которого они получают статус обязательности.

Регламенты и директивы делят на горизонтальные и вертикальные. Первые охватывают перечень общих проблемных вопросов, которые влияют на безопасность пищевых продуктов. Самые характерные из них касаются пищевых добавок, предметов и материалов, метрологии и упаковки, маркирования и рекламы, генной инженерии и новых продуктов. Общее количество горизонтальных регламентов и директив ЕС — свыше 100.

Вертикальные регламенты и директивы ЕС касаются большинства товарных групп пищевых продуктов натурального происхождения с ограниченным сроком пригодности, которые в случае нарушения регламентированных требований во время производства, транспортировки, хранения и продажи могут создать угрозу для здоровья и жизни людей. Это касается таких продуктов, как молоко и молочные продукты, мясо и мясопродукты, плодоовощные соки, группы кондитерских изделий, морепродукты, алкогольные и безалкогольные напитки и некоторых других.

Начиная с 2000 года реформирование системы государственного регулирования качества и безопасности продовольствия в ЕС направлено на усиление защиты здоровья людей с учетом более широкого круга аспектов, которые имеют прямое или опосредствованное влияние на показатели безопасности. Система полностью охватывает все элементы производства, продвижения продукции к потребителю и включает процессы первичного производства сельскохозяйственной продукции и фуража, хранения, транспортировки, производства пищевых продуктов, оптовую и розничную торговлю, вспомогательные материалы и оснащения, которые используются на всех этапах такой цепи.

Характерной особенностью указанной системы в ЕС является то, что она основывается на директивах «старого» подхода. То есть максимально учитывает требования международного продовольственного права ФАО/ВОЗ, изложенные в стандартах Codex Alimentarius, которым присущ преимущественно вертикальный характер требований. Кодекс состоит из нескольких тысяч стандартов на отдельные виды пищевых продуктов, которые продаются на мировом рынке.

Стандартами Codex Alimentarius определены не только требования к показателям безопасности пищевых продуктов, а и дополнительные показатели качества, которые обусловливают биологическую ценность продукта, требования к методам отбора проб и выполнению анализов и маркирования.

Стандарты Codex Alimentarius в директивах ЕС используются не в полной мере. В большинстве своем их принимают во внимание в части требований к качественным показателям пищевых продуктов и контроля за ними. Требования к показателям безопасности в стандартах Codex Alimentarius более либеральные и сориентированы на возможность их соблюдения беднейшими странами мира — членами ВТО.

В ЕС требования к показателям безопасности намного жестче, и перечень вредных веществ, содержание которых в пищевых продуктах регламентируется, значительно шире. Кроме указанного, система охватывает требования относительно защиты окружающей среды в части использования химических препаратов в сельскохозяйственном производстве, обращения с отходами, нарушение которых может отрицательно повлиять на показатели безопасности пищевых продуктов.

Действующая в ЕС система обеспечивает высокие гарантии для потребителей относительно выполнения установленных требований к продовольствию, которые строятся не только на основе осуществления эффективного контроля, но и на привлечении всех заинтересованных сторон, работающих в сфере производства пищевых продуктов и предоставления услуг на пути их продвижения к потребителям, к процессам принятия законодательных решений.

Как раз поэтому система реализации продовольственного права, защиты здоровья людей, существующая в ЕС, практически исключает возможность приобретения населением некачественного продукта и строится на доверии потребителей к действиям властей в данном сегменте. За последние пять лет в ЕС приняли дополнительно несколько сотен законодательных актов относительно качества и безопасности продовольствия.

Регламент Европейского парламента и Совета ЕС от 28 января 2002 года №178/2002/ЕС установил общие принципы и требования законодательства относительно пищевых продуктов. Для этого создали европейский орган по безопасности пищевых продуктов и установили соответствующие процедуры в сфере безопасности пищевых продуктов.

Дальнейшее усовершенствование продовольственного законодательства в ЕС предусмотрено Регламентом Евро­парламента и Совета ЕС от 29 апреля 2004 года №852/2004 «О гигиене пищевых продуктов», в котором детализировали ряд общих положений Регламента ЕС №178/2002/ЕС.

Экспорт пищевых продуктов из Украины в страны ЕС возможен при условии соблюдения потенциальными экспортерами всех норм продовольственного законодательства Европейского сообщества, подтвержденного соответствующей экспертизой.

В США структура продовольственного права также построена на основе вертикальных и горизонтальных нормативно-правовых и нормативных документов. К горизонтальным относятся два основных федеральных закона: «О пищевых продуктах, лекарствах и косметических средствах» (1938 года), в котором содержатся требования относительно пищевых продуктов, производства пищевых продуктов, санитарные требования и тому подобное, общие для пищевой промышленности, а также определено наказание за их нарушение, и «О качественной упаковке и правильном наименовании», определяющих основные требования к качеству упаковочных материалов и информации для потребителей относительно правил использования упакованного пищевого продукта.

Как и в ЕС, для отдельных групп пищевых продуктов, представляющих повышенные риски и опасность для здоровья людей (в основном это продукты натурального происхождения), действуют нормативные акты вертикального характера.

Система реализации продовольст­вен­ного права в США отличается от европейской тем, что нормативные требо­вания относительно производства, транс­портировки, хранения сельскохозяйст­венной продукции первичного производства и пищевых продуктов не имеют жесткой регламентации. Однако максимальное экономическое, финансовое и правовое наказание, которое ожи­дает нарушителя в случае выявления угрозы для здоровья людей из-за сверхнормативного содержания вредных веществ, недостаточную или неправдивую информацию для потребителей, обозначенную на упаковке, обусловливает необходимость придерживаться установленных правил на всех этапах производства и продвижения продукции к потребителю по принципу взаимоконтроля участников этого процесса.

Американская система продовольст­венного права, сформировавшись в дру­гих исторических и экономических условиях, является достаточно эффектив­ной, однако ее прямое перенесение в условия Украины не даст желаемого эффекта.

Организационная и законодательная структура государственного регулирования качества и безопасности пищевых продуктов в Украине фактически не испытала существенных изменений. Несмотря на принятие нескольких законов и подзаконных актов по воп­росам технического регулирования, качества и безопасности пищевых продуктов, системы продовольственного права, защиты прав потребителей, сохранения их здоровья не сформировано.

На 1 сентября 2008 года являются действующими тринадцать законов, которые касаются продовольственного права. Половина из них относится к общетехническим и имеет опосредованное отношение к продовольственному праву. Даже беглое ознакомление с названиями перечисленных законов и датами их принятия свидетельствует о том, что о какой-либо системе в формировании государственной политики продовольственного права не стоит и говорить.

«Чрезмерная» активизация законотворческой деятельности на завершающем этапе переговорного процесса относительно вступления Украины в ВТО привела к появлению значительного количества недостаточно разработанных законопроектов по вопросам технического и санитарного регулирования (некоторые из них приняты как законы), повлекла существенные расхождения в их содержании, начиная с терминологии.

Если ориентироваться на то, что за основу государственной политики технического регулирования в Украине взяли технические регламенты и стандарты, то в различных законах термин «технический регламент», который по своей сути тождественен термину «Европейская директива», определен в одном законе как нормативно-правовой акт, который утверждает Кабинет министров Украины, во втором — как нормативно-правовой акт, утверждаемый Госпотребстандартом, а в третьем — как нормативный акт, утверждаемый государственным органом исполнительной власти.

При определении термина «стандарт» как нормативного акта понятие добровольности выбора для применения тех или иных стандартов подменено термином «необязательности» их применения.

Учитывая то, что технические регламенты на пищевую продукцию уже начали разрабатывать, в законах Украины «О безопасности и качестве пищевых продуктов» и «О стандартах, технических регламентах и процедурах оценки соответствия», принятых в последнее время, указано, что действие этих законов не распространяется на показатели безопасности продовольствия. То есть в Украине не будут разрабатывать горизонтальных технических регламентов. Это означает, что результаты контроля показателей безопасности, предельное содержимое вредных для здоровья людей веществ внутренними нестандартизированными методиками отбора проб и выполнения анализов не будут признаваться как достоверные.

В принятых законодательных актах вообще не упоминают о типах технических регламентов: горизонтальные или вертикальные. При таких условиях, согласно действующему законодательству, технические регламенты приобретают формальные признаки нормативно-правовых (нормативных) актов, содержание которых сводится лишь к порядку маркирования продукции. А это является анахронизмом: у нас и сейчас действуют «Санитарные нормы и правила», утвержденные в 1989 году Министерством здравоохранения СССР, регламентирующие предельно допустимое содержание в пищевых продуктах веществ, вредных для здоровья людей.

Большое количество показателей безопасности пищевых продуктов в Украине вообще не нормируется и не контролируется. А это означает, что к экспортированным из Украины пищевым продуктам применяют более жесткие требования относительно показателей безопасности, а к нам могут ввозить продовольственные товары низшего качества. И это позволяет дейст­вующая система.

Разветвленная и громоздкая система государственного контроля качества и безопасности пищевых продуктов в Украине является неэффективной и не оказывает содействия повышению качества пищевых продуктов. Каждая служба функционирует автономно за счет предоставления платных услуг производителям продукции, определяя отдельные показатели безопасности в пищевых продуктах и совмещая в себе функции государственного надзора за соблюдением этих показателей.

Методики выполнения большинства анализов являются закрытыми для производителей продукции, ответственных за качество произведенной продукции и не имеющих выбора для подтверждения достоверности выполненных анализов. Это в полной мере касается импортируемых пищевых добавок.

Ситуация, которая сложилась на продовольственном рынке Украины, обусловлена, во-первых, игнорированием органами законодательной и исполнительной власти необходимости проведения последовательных реформ в продовольственной сфере. Во-вторых, соответствующие органы исполнительной власти (министерства и ведомства), ответственные за качество и безопасность пищевых продуктов, не хотят проводить реформы, поскольку боятся утратить дополнительные источники финансирования. Как следствие — действует целенаправленная политика отлучения от участия в подготовке законодательных и нормативных актов непосредственных производителей пищевой продукции, ответственных за ее качество и безопасность.

Ярким подтверждением этого тезиса является «кулуарная» разработка и принятие Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья», содержание и структура которого буквально «сбили с толку» всех причастных к производству и реализации пищевых продуктов. Тем временем внести изменения в этот закон предлагали МОЗ, Минагрополитики, Госпотребстандарт, производители пищевых продуктов, даже президент.

В рамках проекта «Заем на политику развития» (второй этап), реализуемого при содействии Всемирного банка, этот закон включен в перечень нормативных актов, которые создают проблемы для ведения бизнеса и привлечения иностранных инвестиций в Украину, а следовательно, требует коренных изменений (поручение КМУ №36509/21/1-05 от
26 декабря 2005 года).

Предложение создать при Кабинете министров Украины рабочую группу из квалифицированных специалистов для анализа законодательства в этой сфере и разработки новых проектов законов на замену действующих остается без реагирования.

Украина пока не выстроила ни одной стратегии относительно системы продовольственного права, а следовательно, относительно выполнения требований к показателям безопасности по всей цепочке продовольственного обеспечения людей «от поля к столу». В высших учебных заведениях отсутствуют дисциплины по продовольственному праву.

Курс реформ в этом секторе должен бы начаться с определения главных приоритетов обеспечения: а) высокого уровня защиты здоровья и жизни потребителей пищевых продуктов, то есть всех жителей Украины; б) сбалансированности питания различных возрастных и профессиональных групп людей; в) высокого уровня конкурентоспособности продовольственных товаров, выработанных в Украине, на внутреннем и внешнем рынках.

К первоочередным мерам следует отнести:

— создание специальной рабочей группы, которая детально проанализировала бы эффективность действующей системы государственного контроля с точки зрения достижения указанных выше целей;

— разработку и принятие закона Украины «Об общих принципах, структуре и требованиях продовольственного законодательства», руководствуясь основными принципами Регламентов ЕС №178/2002 и №852/2004;

— разработку и принятие закона Украины относительно особенностей системы технического регулирования в продовольственном секторе;

— создание единого государственного органа по безопасности и качеству пищевых продуктов и процедур контроля.

Анализ европейского законодательства по реализации продовольственного права, что может служить образцом для осуществления соответствующих реформ у нас, после определенной его унификации и изъятия ряда слишком громоздких элементов, характерных для структуры ЕС, даст возможность создать аналогичную систему в нашей стране в достаточно краткий период.

Учитывая слабость украинского законодательства по безопасности и качеству пищевых продуктов, объемы их экспорта из Украины будут ограничиваться, а импорт постепенно будет возрастать. Излишне говорить, что это может привести к сокращению национального производства пищевых продуктов, закрытию большого количества предприятий и перепрофилированию аграрного сектора на исключительно сырьевую зону.