CУМРАК В ЛЕСОЗАПОВЕДНОМ ДЕЛЕ

При слове «заповедник» воображение рисует сказочные картины нетронутых лесов, лугов и степей. Таинственные лесные тропы, диковинные звери, величественные вековые деревья и неповторимые пейзажи привлекают внимание пытливых ученых и исследователей. Но поскольку таких мест в Украине осталось совсем мало, приходится воссоздавать природные комплексы, с трудом отвоевывая перспективные территории под заповедники, национальные парки, заказники и пр. В стране появляются (точнее, провозглашаются) все новые и новые объекты природно-заповедного фонда (ПЗФ), новые территории, принадлежащие разным ведомствам с неодинаковыми задачами, условиями управления и спецификой их хозяйственной деятельности. Во многих случаях заповедное дело, к сожалению, имеет «привкус» социалистической идеологии. В этой ситуации учреждение качественно нового типа объекта ПЗФ — регионального ландшафтного парка «Трахтемиров» в форме коллективной собственности, финансируемого из акционерного капитала, почему-то всколыхнуло общественность и ученых. Об этом шла речь в публикациях Надежды Бойченко ( «ЗН», 16.09.00, «Имение» и «ЗН», 21.10.00, «Имение-2»). Этот и другие материалы, публикуемые в газете «Зеркало недели», побудили меня осветить сумрачные аспекты природоохранного законодательства и заповедного дела в объектах природно-заповедного фонда государственного значения.

Законодательные дебри

В национальном докладе о состоянии охраны окружающей среды в Украине одним из главных достижений признано создание нормативно-правовой базы об охране природы и природно-заповедном деле. Однако указанная база разрабатывалась еще тогда, когда не были четко определены контуры рыночных отношений в экономике страны. Поэтому часть положений в земельном, природоохранном и лесном законодательстве давно требует согласования с новыми экономическими условиями. На обеспечение экологической безопасности и экологического равновесия направлены законы Украины «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «О природно-заповедном фонде Украины» (1992 г.) и др. Объекты ПЗФ призваны стать наглядным примером претворения такой политики государства относительно природопользования.

Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины» определяет правовые основы организации, охраны, эффективного использования природно-заповедного фонда Украины, воспроизводства его природных комплексов и объектов. Нами подчеркнуты слова «эффективного использования» и «воспроизводства», поскольку именно этим аспектам должно уделяться наибольшее внимание со стороны органов, причастных к формированию соответствующих объектов природоохранной деятельности. В преамбуле закона также указано, что «... природно-заповедный фонд охраняется как национальное достояние, в отношении которого устанавливается особый режим охраны, воспроизводства и использования». Обратим внимание: в законе не указано «воспроизводства природным путем», хотя многие субъекты природно-заповедного фонда не хотят этого замечать.

К сожалению, в статье 3 того же закона относительно классификации территорий и ПЗФ упоминается только режим охраны. Тем самым как бы легитимно освобождая соответствующие субъекты от ответственности за его использование и воспроизводство. Противоречива норма о том, что «На землях природоохранного и историко-культурного назначения запрещается любая деятельность, которая отрицательно влияет или может отрицательно влиять на состояние природных и историко-культурных комплексов и объектов либо препятствует их использованию по целевому назначению» (статья 7). Таким образом, закон запрещает проведение мероприятий по воспроизводству и использованию, упоминаемых в преамбуле и во многих его статьях. Противоречива потому, что проведение соответствующих мероприятий непременно должно приводить к временному нарушению сложившейся экологической ситуации на локальных участках.

Непонятно звучит также норма о сохранении территорий и объектов природно-заповедного фонда «... путем проведения комплексных исследований с целью разработки научных основ их сохранения и эффективного использования» (статья 8). Комплексные исследования, тем более в части рационального хозяйственного использования, требуют непременного вмешательства в сложившиеся под влиянием антропогенных факторов биоэкосистемы с целью восстановления прежних природных комплексов, относительно земель, покрытых лесной растительностью, — восстановление коренных типов лесных насаждений.

Заметим также, что разработка природоохранных рекомендаций (статья 15), скажем, в природных заповедниках, возможна только на основе осуществления именно тех хозяйственных мероприятий, которые совершаются смежными или расположенными в сходных условиях предприятиями экономического назначения в части использования и воспроизводства природных ресурсов. Это особенно касается лесных ресурсов, прежде всего, извлечения древесины путем осуществления рубок главного и промежуточного пользования по удельным показателям, влияния их на состояние окружающей среды и на сами лесные насаждения при применении различных способов разработки лесосек. Только наличие системных наблюдений и применение соответствующих технологий лесопользования может дать основания для совершенствования способов использования и воспроизводства потенциальной продуктивности земель соответствующего назначения.

Как изменяется ПЗФ
и кто им управляет

Число объектов ПЗФ и площадь заповедуемых территорий общегосударственного значения постоянно возрастает (таблица 1). Особенно активизировался этот процесс в последние годы, заметно опережая темпы экономического развития страны. В 1995 году их было 20, на 1 января 2000 года — уже 31, по площади — 417,6 и 877,1 тыс. га, в том числе земель лесохозяйственного назначения — 167,6 и 283,7 тыс. га, соответственно 1,8 и 3,6% от общей их площади. (Сравним: в Германии, одной из наиболее развитых стран мира, национальные парки и природные заповедники занимают (1990 г.) 568,6 тыс. га, из них леса — 176,7 тыс. га, или 1,6% общей их площади, в Швейцарии — 0,6%). За эти 5 лет произошло также перераспределение объектов ПЗФ между министерствами и ведомствами. Из ведения Госкомлесхоза (в то время — Министерство лесного хозяйства) изъята часть объектов ПЗФ (преимущественно в Карпатском регионе) и передана в управление Министерству экологии и природных ресурсов. Трудно сказать, чем это было вызвано. Однако министерство, прежде задуманное как орган контроля по вопросам экологии и охраны природы, получило полномочия осуществлять управление хозяйственной деятельностью в части объектов ПЗФ.

На 1 января 2000 года все объекты ПЗФ общегосударственного значения находились в ведении пяти ведомств, наиболее крупными из которых являются Госкомлесхоз и Минэкологии. Увеличение численности и площади объектов ПЗФ не сопровождается надлежащей научно-технической поддержкой их деятельности. Хотя вполне понятно, что недостаточно только провозгласить соответствующий статус территории. Не менее важным является решение комплекса задач, определенных в нормативных актах по природоохранному законодательству. При таком положении у каждого ведомства свои, свойственные именно местным природным и экономическим условиям, возможности и свои «мифы». Недавно утвержденное Положение о службе государственной охраны природно-заповедного фонда Украины (постановление КМУ от 14 июля 2000 г. № 1127) — не что иное, как копирование сложившейся системы лесной охраны. Но ведь в ведении Госкомлесхоза Украины пребывает 2/3 лесного фонда Украины, сохранена централизация управления, у лесной охраны иные задачи, в т.ч. материальной ответственности в пределах переданной под охрану территории.

Изначально лесное хозяйство рассматривалось как вид хозяйственной деятельности, направленной на охрану, рациональное пользование древесными ресурсами и своевременное восстановление лесных насаждений. Кстати, площадь лесного обхода, участка, лесничества и т. п. определялась расчетным путем, исходя из общих объемов лесовосстановления, заготовки древесины по рубкам главного пользования и рубкам ухода. По сложившимся значениям слова «лесник» и «охранник леса» — не синонимы. Лесная государственная охрана, как форма управления экономической деятельностью, выполняет сложный комплекс работ, связанных с ведением лесного хозяйства в его традиционном содержании. Пусть нас извинят сторонники мнения, что леса Украины исполняют преимущественно экологические, эстетические, воспитательные и др. функции, имея ограниченное эксплуатационное значение. Это не согласуется с реальным состоянием лесного дела. Украина на международном уровне признана европейской лесной державой. И Президент Украины Л.Кучма в одном из своих выступлений заявил: «…лесоводы активно работают над повышением эффективности хозяйствования, техническим переоснащением отрасли, завоеванием внешних рынков сбыта своей продукции». Содержание функций лесной охраны в объектах лесного хозяйства, четко выраженного вида экономической деятельности, кардинально отличается от функций охранников природно-заповедного фонда.

Как видим (табл. 2), экономические аспекты в организации охраны объектов ПЗФ остаются вне поля зрения соответствующих ведомств. Затраты на единицу измерения площади варьируют по отдельным ведомствам от 7, 77 до 75,36 грн./га. Довольно широкий разброс и средней площади ПЗФ, которая приходится на одного научного сотрудника или списочного работника лесной охраны. Именно поэтому, например, при площади покрытых лесной растительностью земель 359 (!) га (Черноморский биосферный заповедник, Херсонская область) в нем содержится 23 работника лесной охраны. В природном заповеднике «Дунайские плавни» — 250 га «лесов» и 12 работников «лесной» охраны. Слов нет, это — уникальные объекты! Они требуют охраны, но не лесной. Ведь рассредоточенные на обширной территории, по мелким локальным понижениям в пределах Черноморского биосферного заповедника остатки лесной растительности неправомерно относить к лесам (к лесному фонду — тем более!).

Леса в Украине, как и в других странах, выполняют водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, рекреационные и другие функции. Упорядоченное использование лесов всегда предусматривало поддержание соответствующих экосистем в динамически уравновешенном состоянии в пределах основных лесообразующих пород по возрастным категориям от молодых до технически спелых, т.е. пригодных для производства товарной древесины определенного назначения. Естественно, в объектах ПЗФ лесные насаждения, как объекты природы, имеют совершенно иное назначение в сравнении с лесными насаждениями субъектов предпринимательской деятельности лесного хозяйства. Они требуют более глубокого подхода в вопросах комплексного их использования, в аспектах охраны природы и целях рационального использования ресурсов, восстановления природных экосистем со знанием теоретических основ ведения лесного хозяйства. Из этого следует: ни Минэкологии, ни Министерство образования и науки не имеют и не должны иметь соответствующих структур и чиновников, способных проводить более тонкую, научную и организационную работу по заповедному делу в объектах ПЗФ, где собственно леса занимают доминирующее положение. От обычного ведения лесного хозяйства их отличает очень многое. Надлежащее научно-техническое управление в таких объектах под силу только Государственному комитету лесного хозяйства и его структурным подразделениям по регионам.

Откуда деньжата?
Из бюджета, вестимо

В условиях острого дефицита бюджетных средств субъекты предпринимательства, в т. ч. природно-заповедного дела, должны изыскивать пути для развития самоокупаемости своей деятельности. К сожалению, в нашей стране постоянно все сводится к необходимости финансирования объектов ПЗФ за счет государственного бюджета. По Украине расходы из госбюджета на их содержание составляют более 72 процентов (таблица 1). Рекордные «достижения» мы имеем опять-таки по Министерству просвещения и науки — 90,9 процента. А по отдельным объектам эти «достижения» еще разительнее: Ривненский природный заповедник имеет площадь более 35 тыс. га, из них покрыты лесной растительностью — 16,7 тыс. га — все 100%; Полесский природный заповедник (соответственно 20,1 и 17,3 тыс. га) — 95,5 процента. Если первый образован только в 1999 г., то второму уже более 30 лет. Он имеет всего лишь четырех научных сотрудников, которые должны были бы разрабатывать технологии воссоздания высокопродуктивных насаждений в заповедниках и для Полесского региона. То есть создавать научно-техническую продукцию, имеющую свою потребительскую стоимость и применяемую в предприятиях лесного хозяйства региона — в Волынской, Ривненской, Житомирской и Киевской областях. Именно ученые природно-заповедных объектов должны дать обществу ответ на вопрос: каким путем можно будет в производственном масштабе воссоздавать древостои с преобладанием сосны и запасами древесины на пне к возрасту рубки по технической спелости (80—100 лет) в количестве 800—1000 м3/га? (Такие насаждения в этом регионе по свидетельству М.Орлова были еще в 20-е годы ХХ столетия.) Или позаботиться об эффективной трудовой занятости местного населения?

Отдельно следует заметить: сами по себе заповедники и национальные парки имеют более сложное предназначение, чем охрана природных объектов, нередко пребывающих в стадии деградации. Именно с этой целью территорию обширных по площади объектов делят на зоны в зависимости от степени хозяйственного вмешательства. В каждой из них хозяйственная деятельность направляется на улучшение охраны, рационального и эффективного использования природных ресурсов. В этом случае никто не осудит проведение заготовки древесины на ограниченных участках (5—10 га), например в зоне научных экспериментов. То есть проведение рубок главного пользования сплошным или выборочными способами. Локальные рубки должны направляться на замену насаждений, теряющих свою жизнеспособность. У читателя могут возникнуть вопросы: как быть с необходимой техникой и оборудованием для производства лесозаготовок, лесовосстановления? Ее должны приобретать субъекты природно-заповедного фонда? Нет, конечно. Многие из них окружены специализированными государственными предприятиями лесного хозяйства, иными структурными подразделениями лесозаготовителей, имеющими необходимую технику, механизмы, кадры и опыт. Задача объектов ПЗФ: показать и доказать, на что способна природа с разумным и активным участием человека при воссоздании коренных древостоев, отрабатывать одновременно способы извлечения технически спелой древесины экологически безопасными методами и реализовать лесосечный фонд на соответствующем рынке.

В зоне полной заповедности, естественно, вмешательство человека в формирование природной среды должно быть сведено к минимуму. Например, локализацию очагов загорания и тушения лесных пожаров следует осуществлять наравне, если не более активно, чем в лесах промышленного назначения. В то же время последующее лесовосстановление искусственным путем (как и очистка пожарищ от поврежденных деревьев на ограниченной площади в зоне полной заповедности), очевидно, должны быть полностью исключены. В этом случае необходимо самой природе предоставить возможность постепенного воссоздания соответствующих лесорастительным условиям сукцессий.

В объектах ПЗФ главная задача состоит не просто в охране соответствующих территорий и отдельных объектов. Однако именно эта функция в них оказалась чуть ли не основным стержнем деятельности. Но вот что важно. Те же охранники, помимо обязанностей охранять, оказывается, еще наделены правами и функциями совершать производственные операции, в т.ч. руководить отбором деревьев для рубки и приемкой (аттестацией) мест рубки, реализацией заготовленной древесины, регулированием численности охотничьей фауны и т. п., что имеет отношение к предпринимательским интересам. В этом случае организационные структуры, имеющие статус государственной охраны, не могут мириться с вневедомственной охраной тех же природных ресурсов, с которыми первые совершают свой предпринимательский менеджмент.

Так нужны ли спецпрокуратуры?

Столкновение противостоящих интересов становится заметным лишь в тех случаях, когда они получают общественный резонанс. Например, как это случилось с егерской службой по охране флоры и фауны, о чем писала О.Суржик («ЗН», 24 июня и 5 августа 2000 г). Учреждение егерской службы, неподконтрольной объединению «Чернобыльлес», вошло в противоречие с его интересами. Потому что «эта структура смогла положить конец разнузданному браконьерству не только посторонних, но и служебных лиц зоны отчуждения, бесконтрольному вывозу мяса диких животных, меха и рыбы…». Быть может, это несколько преувеличенное суждение относительно «конца браконьерства», но то, что «… как только егерская служба укрепилась в своем статусе, она начала многим мешать» — объективное утверждение. Все это лишний раз доказывает: совмещение службой охраны производственных, рыночных и контрольных операций противоречит не только обычной логике, но и наносит неизмеримый вред реальному собственнику природных ресурсов. По существу — это уже вовсе не охрана, а предпринимательство в обычном содержании данного экономического термина.

Именно таким обстоятельством можно объяснить, скажем, то, что Национальный природный парк «Синевир» не только проявляет склонность к проведению выгодных мероприятий по заготовке древесины, ее переработке и реализации, но и с успехом ее осуществляет за средства государственного бюджета. Имея при этом в штате 112 человек «лесной охраны». Но эта охрана жестко вписана «… в замкнутое пространство, где все друг друга знают». Посторонним контролерам вход туда накрепко закрыт! Такой круг под силу разорвать только органам государственной власти и органам местного самоуправления в союзе с правоохранительными структурами. Однако и в этом случае, возможно, не все удастся. Ведь даже природоохранная прокуратура, судя по озвучиваемым СМИ интервью, пользуется все той же менеджерской терминологией о лесодефицитности в Украине, не вникая даже в суть значения этого слова, не говоря об экономическом подтексте такой риторики. Оказывается, и природоохранная прокуратура недостатки усматривает только в ведении лесного хозяйства (!?) в лесах сельскохозяйственных формирований (бывшие колхозные и совхозные). И не замечает получившего широкое распространение в управлении хозяйственной деятельности сращивания функций государственного управления с предпринимательской деятельностью, с охранными и контрольными полномочиями, функциями государственной охраны в природоохранном и лесном деле. Она не может (или не хочет?) оценить экономические и социальные издержки симбиоза, противоречащего общественным интересам. Именно эти проблемы отражены в статье Ольги Суржик «В Чернобыльской зоне: люди и звери».

Так нужны ли спецпрокуратуры, задает вопрос один из природоохранных прокуроров Луганской области («ЗН» , 5.08.00). Любопытное совпадение! В этой же области имело место значительное распространение лесных пожаров, в том числе в пределах заповедных территорий. К тому же они, как свидетельствовала корреспондент И.Исаченко в одной из телепередач, имели определенную связь с предпринимательскими интересами возникших здесь многочисленных лесозаготовительных структур. И, как оказалось, в одном из случаев был уличен государственный охранник (!) лесоохотничьего хозяйства. «Симбиотический» интерес заключался в том, чтобы заполучить поврежденную пожарами древесину (к тому же бесплатно!) для последующей заготовки лесных сортиментов, потребительские свойства которой от прохождения пожаром почти не изменяются.

По нашему мнению, именно органы прокуратуры должны были бы изучать тенденцию этих явлений, уяснять скрытые экономические механизмы, толкающие «симбиотиков» идти навстречу своим предпринимательским интересам, в том числе в пределах ПЗФ, выяснять противоречия и несоответствия законодательных и нормативных актов, содействующие неправомерным действиям субъектов производственных отношений, подавать предложения устранять их. Только в таком аспекте можно и нужно искать ответ на поставленный автором упомянутой статьи вопрос о специальных прокурорах.

Статистика знает все?

Чем богаты наши объекты ПЗФ, какими видами растений, зверей, птиц и рыб они располагают — обо всем этом должна свидетельствовать статистическая отчетность. К сожалению, она все еще имеет далеко не научную форму. Статистическая отчетность позволяет получить некоторое представление о распространении важнейших видов флоры и фауны после существенной технической доработки. Она не систематизирована надлежащим образом. Не имеет латинских названий, что было бы очень кстати для объектов ПЗФ, поскольку они, в отличие от объектов экономического предназначения, являются все же научными учреждениями. И отметка в форме № 1 — заповедник, например, о численности тетеруков (тетерук — на украинском языке — самец из семейства тетеревиных) может свидетельствовать о наличии в объекте лишь особей мужского пола. Кроме того, если численность особей соответствующих видов растений и животных можно суммировать по всем объектам ПЗФ, то число видов простому суммированию не поддается, поскольку одни и те же виды часто повторяются во многих объектах. Оценочно можно сказать, что в объектах ПЗФ общегосударственного значения насчитывается 1600 видов растений, более 100 видов зверей, 450 — птиц и 140 видов рыб (табл. 3). Перечислить все виды флоры и фауны в газетной статье не представляется возможным, хотя в статистической отчетности это необходимо.

Отдельно следует отметить: статистическая отчетность по упомянутой форме не отражает количественных и качественных характеристик территорий и природных объектов. Это делает невозможным проведение анализа и осуществления оценки состояния и направления развития соответствующих объектов и природно-заповедного фонда в целом. То же касается видов их деятельности, которые должны служить источниками получения собственных средств, необходимых для осуществления мероприятий по охране, рациональному использованию и воспроизводству соответствующих территорий, природных объектов и ресурсов: научной (1), природоохранной (2), туристско-экскурсионной (3), рекламно-издательской (4) и других видов деятельности, предусмотренных в Законе «О природно-заповедном фонде Украины» (ст. 47).

Статистическая отчетность призвана освещать также результаты государственного контроля над соблюдением режима территорий и природно-заповедного фонда. Законодательство даже предусматривает ответственность за нарушение требований по использованию территорий и объектов природно-заповедного фонда (ст. 64, п. «е»). Однако кто и когда был привлечен к ответственности? Кто возьмется доказать подобное нарушение? Поэтому пассивное осуществление природно-заповедного дела, отсутствие сравнения состояния объектов с теоретической (целевой) их моделью, а также запоздалое осуществление мероприятий по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов и комплексов остаются незамеченными и неучтенными. Нельзя допустить, чтобы лесные насаждения в объектах ПЗФ повсеместно достигли возраста, когда в них начнется процесс распада, так и не воссоздав коренных, в недалеком прошлом высокопродуктивных древостоев.

Уместно отметить, что статистическая отчетность по ведению охотничьего хозяйства в Украине и на порядок выше содержит информацию о состоянии, охране, использованию и воспроизводству охотничьей фауны, в том числе по экономике и управлению охотничьим делом как видом экономической деятельности. Несомненно, потому, что экономической деятельностью управляют специалисты. Охотничье дело и менеджмент сосредоточены в органе государственной власти, в Госкомлесхозе. Его специалисты стремятся сделать его если не самоокупаемым, то с минимальными дотациями (около 12%) из государственного бюджета.

Система управления ПЗФ нуждается
в улучшении

Даже при отмеченных недостатках нормативно-правовой базы об охране окружающей среды и природно-заповедном фонде она позволяет поднять природоохранное дело на более высокий уровень. Противоречивая регламентация хозяйственной деятельности, установленная природоохранным законодательством, создает условия для ведения пассивных форм менеджмента в этом деле, поэтому требует пересмотра и уточнения с учетом активизации научной и экономической деятельности всех объектов ПЗФ, а не только общегосударственного значения. Отнесение к ресурсам общегосударственного значения лесных ресурсов государственного значения следует уточнить. Поскольку это всего лишь древесина или живица, заготавливаемые при рубках главного пользования и при проведении подсочки сосновых насаждений, которые (древесина и сосновая смола) являются не природным ресурсом, а лишь продукцией лесного хозяйства или лесной промышленности. При самой высокой степени заповедности объекты природно-заповедного фонда подлежат внутрихозяйственному устройству. Законодательство требует как четкого определения состояния территории и отдельных объектов по оценочным показателям с необходимыми измерениями, так и сравнения его с теоретической моделью, в т.ч. по выделенным зонам в зависимости от интенсивности и направленности осуществления хозяйственных мероприятий и научных экспериментов.

Система государственного управления природно-заповедным фондом страны требует совершенствования. Неоправданным является решение о передаче многих из объектов ПЗФ в управление хозяйственной деятельностью Министерству экологии, которое не имеет необходимых структур, специалистов, способных оценить и методически руководить развитием заповедного дела в его сложных взаимосвязях с основным видом экономической деятельности соответствующих объектов (лесное хозяйство, сельское хозяйство, наука). Система статистической отчетности должна была бы полнее освещать аспекты состояния и развития природно-заповедного дела, способствовать совершенствованию экономических отношений, а также учитывать все виды деятельности соответствующих субъектов (научную, природоохранную, туристско-экскурсионную, рекламно-издательскую и пр.), объем и последствия государственного контроля по охране, использованию и воспроизводству природно-заповедного дела. Разрабатывать ее следует с приобщением заинтересованных центральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, с учетом требований рыночной экономики.