Закон про держзакупівлі: між винятками та рівними умовами

Моніторинг законопроектів у сфері державних закупівель дав змогу зафіксувати цікаву тенденцію: протягом трьох місяців після ухвалення нового закону до парламенту вже подано десятки законопроектів для того, щоб вивести зі сфери його дії певні товари та послуги або в інший спосіб сприяти виробникам. Показово, що ініціаторами виступають представники різних політичних сил. На жаль, чітких формулювань позицій парламентських політичних сил щодо бачення регулювання держзакупівель і бюджетного процесу в цілому в їх передвиборних програмах знайти важко. Як наслідок, законодавчі ініціативи різних політичних сил (причому політичних опонентів!) орієнтовані на просування інтересів одних і тих же груп галузевих лобістів. Тобто політична доцільність і меркантильні інтереси продовжують переважати над принципами та цінностями, які мала б обстоювати політична сила у своїй законотворчій діяльності.

Закон про здійснення державних закупівель було прийнято у новій редакції 10 квітня ц.р. Одним із завдань його перегляду стало скорочення переліку випадків, на які не поширюється його дія, для запобігання безконтрольному використанню державних коштів, а також забезпечення прозорості та відкритості у цій сфері. Нині таких винятків 16, до того ж окремими законами визначено процедуру закупівель ще для
12 видів діяльності та 10 видів товарів, робіт і послуг.

Разом із Бюджетним і Податковим кодексами, закон про державні закупівлі є найпопулярнішим серед народних депутатів щодо внесення коректив. Упродовж терміну нинішньої, сьомої, сесії ВРУ таких законодавчих ініціатив було більш як 50, з них понад половина - для запровадження винятків.

Оновлення профільного закону про закупівлі у квітні ц.р. поки що не рятує його від спроб і далі використовувати законодавче регулювання державних закупівель для лобіювання вузькогалузевих інтересів.

Лобіювання гарантованого держзамовлення
для деяких виробників

Законопроект №4134а (від 19.06.14 р., автор - нардеп Сергій Кальцев, Партія регіонів) покликаний запровадити національний режим при закупівлі за державні кошти товарів. Для цього пропонується наділити уряд повноваженнями визначати перелік промислових товарів, які будуть купуватися виключно у вітчизняних товаровиробників. Або більше - визначати перелік проектів у сферах транспорту, енергетики, міської інфраструктури, кошти яких цілковито будуть спрямовані на закупівлю товарів вітчизняного виробника. Фактично перед нами - схема забезпечення замовленнями підприємств кількох галузей (машинобудування, автомобілебудування, виробництво будівельних матеріалів, виробництво труб тощо), які відповідно до закону зможуть гарантовано отримати державне замовлення. При цьому наведений перелік галузей-вигодонабувачів є, так би мовити, мінімальним, але об'єктивним. За такою логікою в подальшому ніщо не заважатиме включати до переліків закупівель продукти харчування, алкоголь і таке інше. Питання лише в лобістських можливостях та апетитах.

Додатково пропонується запровадити цінову дискримінацію для імпортних товарів: якщо на тендері перемагає іноземний постачальник, його ціна автоматично знижується на 15%. Більш того, пропонується наділити Кабмін повноваженнями "встановлювати понижуючий коефіцієнт для товарів іноземного походження у розмірі до 15% для певних груп промислових товарів та визначати особливості застосування такого коефіцієнта". Тобто фактично передбачається, що урядові чиновники зможуть в інтересах певних груп лобістів через підзаконні акти визначати, хто підпадатиме під дію відповідної норми. А як щодо непереборної (як для вітчизняних реалій) спокуси отримати вигоду від такого права?

Напевно, значна частина промислового лобі продовжує жити в якомусь іншому вимірі. Україна от уже шість років є членом Світової організації торгівлі, підписала Угоду про асоціацію (включаючи створення зони вільної торгівлі) з ЄС, а в парламенті продовжують реєструвати ініціативи щодо посилення протекціонізму (причому у доволі жорсткій формі, коли іноземні товари не допускаються до державних закупівель шляхом цінової дискримінації), який межує з поверненням до планової економіки.

Здається, що поняття ринкової економіки та конкуренції (остання, до речі, захищається статтею 42 Конституції) для авторів таких законопроектів є досить абстрактними. Очевидно, що такі "підприємці" не збираються й надалі відмовлятися від державних коштів, до яких вони мали привілейований доступ усі попередні роки.

З іншого боку, якщо подібна політика, на жаль, має попит в Україні, то на що розраховують на зовнішніх ринках такі компанії, що хочуть поліпшити свій стан за рахунок бюджету та недопущення на український ринок іноземних конкурентів? Безумовно, останні будуть вимушені вдатися до симетричних заходів (за правилами СОТ), і українська продукція буде позбавлена доступу до ринків деяких країн.

Цікава також мотивація автора, викладена у пояснювальній записці. Іноземний досвід протекціоністських заходів використаний за матеріалами сайту незалежного моніторингу, покликаного, власне, звернути увагу на небезпеку протекціонізму! Хоча внаслідок світової кризи відповідні тенденції стали поширеними у багатьох країнах, водночас цей вектор не вважається стратегічно правильним, оскільки підриває розвиток вільної торгівлі. Крім того, мало хто практикує протекціоністські заходи такого всеосяжного характеру, як пропонується у законопроекті.

Варте уваги і характерне для такого роду лобістських законопроектів дуже неконкретне, загальне обґрунтування. Мовляв, інші країни практикують, а в Україні частка іноземної продукції у державних закупівлях становить аж 15% (чомусь ця цифра збігається із запропонованим ціновим дисконтом для іноземних постачальників). Водночас не додається ні аналізу чи посилання на нього хоча б для одного конкретного ринку, галузі, що не може розвиватися внаслідок того, що її продукцію не купують за бюджетні кошти. Тим часом, нагадаємо, уряд регіоналів чомусь віддавав перевагу імпортним Hyundai, тоді як потяги Крюківського вагонного заводу отримали доступ у сегмент державних закупівель лише при новій владі. Дивна вибірковість, чи не так?

Ініціаторам законопроектів, які покликані захищати національного виробника, в тому числі від імпорту, хочеться порадити навести конкретні приклади на користь таких законотворчих рішень. Нехай це буде конкретне підприємство, сектор економіки, місто або регіон. Було б цікаво дізнатися з досвіду працюючих підприємств, який імпорт їм заважає, а без якого виробництво було б неможливим. Інакше за абстракціями про імпортозаміщення, які посилаються лише на досвід інших країн, ми ніколи не побачимо реальної картини та реальних людей, яким це справді потрібно.

З турботою
про спортсменів,
освітян, чиновників…

Наступний приклад - законопроект №4252а (від 04.07.14 р., автори - Олексій Кайда та Ігор Янків, ВО "Свобода"), суть якого полягає у встановленні ще одного винятку для профільного закону про закупівлі. Йдеться про виведення зі сфери дії закону майже всього спектра товарів і послуг, що стосуються забезпечення діяльності збірних команд України: авіаперевезень, автоперевезень, організації харчування, проживання, експлуатації спортивних споруд, спеціального обладнання та облаштування місць для проведення навчально-тренувальних зборів, спортивних змагань і заходів всеукраїнського та міжнародного рівнів, лікарських і фармацевтичних препаратів.

Як випливає з пояснювальної записки до законопроекту, нинішні труднощі у проведенні процедур закупівель і непередбачуваність виділення бюджетних коштів ставлять під загрозу нормальну підготовку спортсменів. Наприклад, забезпечити проведення змагань або тренувань біатлоністів на початку року майже неможливо через відсутність асигнувань, що вже давно стало традицією. Також вимоги закону не стикуються з особливостями конкретних видів спорту. Змагання з легкої атлетики повинні проводитися на різних спортивних об'єктах, тоді як вимоги закону зумовлюють об'єднання спортивних заходів і їх проведення у визначеному місці.

Отже, маємо, на жаль, ситуацію, коли практика та життєві реалії суперечать букві закону. До речі, у сфері освіти теж можна спостерігати подібні тенденції. Складність тендерних процедур призводить до подрібнення операцій закупівлі харчування для шкіл і дитячих садків до розмірів так званих підпорогових закупівель. Це робиться для того, щоб, не проводячи тендеру, нагодувати дітей. Свого часу представники "Батьківщини" навіть ініціювали законопроект №2055 для виведення харчування для дитячих садочків зі сфери дії закону про закупівлі.

Недосконалість процедур створює для чиновників етичну дилему: діяти відповідно до закону або з метою досягнення необхідного результату. Наведені тенденції у спорті та освіті свідчать, що розв'язання цієї дилеми вони бачать у відмові від тендерних процедур узагалі. Інше питання, чи дійсно бюджетний процес і тендерні процедури є такими непідйомними, що змушують відмовлятися від конкуренції? Можливо, справа у недостатній кваліфікації відповідальних за проведення закупівель фахівців, недостатній координації роботи між відомствами, традиційній бюрократичній тяганині? Чи все належне зроблено з боку профільного міністерства - Мінмолодьспорту в рамках діючих процедур, щоб забезпечити збірні усім необхідним?

Мабуть, урядовим і міжнародним експертам варто дослідити цю ситуацію глибше і знайти справжні причини таких негараздів. Чи лежить корінь проблеми у сфері бюджетних процедур або ж у сфері процедур про здійснення закупівель? Інакше, якщо недоліки застосування підзаконних актів будуть усуватися шляхом множення винятків з базового акта, профільний закон ризикує перетворитися на фікцію.

Тими ж двома народними депутатами від ВО "Свобода" раніше вносився майже аналогічний законопроект №4827 (від 06.05.14 р.), який, крім запровадження винятку для збірних команд, також пропонує одночасно зробити виняток і для здачі в оренду бюджетним установам нежитлових приміщень, які перебувають у державній і комунальній власності. Для цього кроку, щоправда, використано таке саме обґрунтування, що і для полегшення долі спортсменів. Звичайно, може йтися про оренду спортивних споруд. Але автори запропонували звільнити від тендерних процедур усі випадки оренди для розміщення бюджетних установ. У чому інтрига?

Фактично така оренда нині є перекладенням грошей з однієї державної кишені до іншої. Ціла низка нюансів змушує замислитися, а чи справді потрібна тендерна процедура при оформленні такої оренди?

По-перше, у багатьох випадках кількість придатних приміщень для розташування бюджетних установ є досить обмеженою. Фактично вони відбираються управліннями комунальної власності або відділеннями Фонду державного майна з "асортименту" об'єктів. Відтак, проведення, наприклад, районним відділенням Пенсійного фонду тендеру, в якому візьмуть участь теоретично дві вищезазначені установи, виглядає дивним. Також зворотна ситуація, коли управитель майна обирає між орендаторами в особі податкової інспекції або управління освіти, є ще більш нереальною, і вона лежить уже у площині законодавства про оренду державного і комунального майна, а не державних закупівель. При цьому зазначимо, що здати таке майно в оренду за ринковими цінами, внаслідок, знову-ж таки, недоліків нормативної бази, сьогодні майже нереально.

Нарешті, тендер у сфері оренди бюджетними установами державного і комунального майна виглядає сюрреалістичним і тому, що у більшості випадків ці орендарі сплачують символічну плату в розмірі 1 грн на рік, що спрощує розрахунки між різними бюджетами. Отже, для фінансистів ситуація проста, а чим гірші тендерні комітети?

Бажано було отримати роз'яснення від Мінфіну, ФДМУ та Мінекономрозвитку, у чому суть, по-перше, сплати 1 грн за оренду державного та комунального майна, а по-друге, як це може бути пов'язано з тендерними процедурами?

Безпека
і обороноздатність vs конкуренція та прозорість

А от законопроект №4886 (від 15.05.14 р., нардепа Миколи Мартиненка, ВО "Батьківщина") у період проведення антитерористичної операції виглядає, на перший погляд, цілком корисним. Йдеться про запровадження винятку для підприємств оборонно-промислового комплексу. До речі, такий виняток діяв до прийняття закону про держзакупівлі у нинішній редакції.

Парламент уже зробив дієвий крок у спрощенні закупівель для силових відомств, встановивши ще 6 травня ц.р. можливість такої процедури, як переговори, у разі нагальної потреби. Процедура, разом з тим, спрощена для кінцевих споживачів оборонної продукції - Міноборони, СБУ, прикордонників тощо, а не її виробників. Держпідприємства оборонно-промислового комплексу, закуповуючи комплектуючі, можуть підпадати під дію базового закону про держзакупівлі.

Отже, наступна дилема для законотворців та експертів: забезпечення обороноздатності держави, з одного боку, та підвищення прозорості фінансів державних підприємств і конкуренції - з іншого. Аргумент на користь прозорості - підзвітність суспільству у витрачанні коштів, на користь конкуренції - підвищення якості продукції. Разом з цим оприлюднення фінансової інформації (або будь-якої іншої), пов'язаної з виробництвом продукції військового призначення, може бути використано противником і призвести до втрат армії. Такий ризик враховано у законі про здійснення державних закупівель: випадки закупівель, захищених державною таємницею, виведені зі сфери дії закону.

До речі, як випливає з базових положень законодавства ЄС, застосування правил конкуренції не повинно шкодити виконанню державного оборонного замовлення.

Разом з тим законопроект №4886 одержав негативні оцінки комітету ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, який вбачав у ньому корупційні ризики, а також Головного науково-експертного управління, яке традиційно не підтримує розширення переліку винятків. Складнощі підприємств ОПК у тендерних процедурах закупівель комплектуючих і зразків техніки, на його думку, можна вирішити шляхом втаємничення цих операцій, як це передбачено діючим законом про здійснення державних закупівель.

У контексті цього законопроекту виникає питання щодо виконання передвиборної обіцянки "Батьківщини", яка звучить так: "Створимо умови для чесної конкуренції". Можливо, варто чіткіше формулювати тези передвиборної програми та винятки із них?

На захисті
інтересів аграріїв

Іншим прикладом того, що скорочення переліку випадків у новій редакції закону про здійснення державних закупівель не влаштовує впливові групи інтересів, є ідентичні по суті законопроекти №4779 (від 24.04.14 р., автор - "свободівець" Олександр Мирний) і №4132а (від 19.06.14 р., внесено групою нардепів на чолі з Катериною Ващук, колишнім членом фракції Партії регіонів, а нині - депутатом з групи "Суверенна європейська Україна").

Обидва законопроекти прагнуть повернути виняток стосовно інтервенцій Аграрного фонду на організованому ринку сільськогосподарської продукції. На думку авторів, власне ринок, на якому діє Аграрний фонд, уже сам по собі забезпечує дотримання конкуренції при закупівлі товарів за бюджетні кошти. Водночас додаткове навантаження у вигляді тендерних процедур через динаміку цін на ринку призводить до надмірного витрачання бюджетних коштів.

Відкритим питанням у супровідних документах до обох законопроектів залишилося таке. А чи справді діяльність Аграрного фонду на організованому ринку сільгосппродукції сприяє конкуренції за своїми реальними наслідками, а не лише формальними ознаками такого ринку?

***

Отже, як бачимо, проблематика регулювання державних закупівель часто виходить за рамки суто процесу закупівель і дає змогу побачити недоліки у бюджетному процесі та державному регулюванні економіки. Без розв'язання цих проблем не варто очікувати вирішальної ролі законодавства про здійснення державних закупівель у забезпеченні економічної конкуренції, прозорості та ефективності використання бюджетних коштів.

Відтак, прийняття таких ініціатив хіба що у першому читанні має бути пов'язано з глибшим вивченням кожної окремої ситуації. В іншому разі спрощений або абстрактний підхід при коригуванні базового закону може призвести до ще більш негативних наслідків як для учасників процесу закупівель, так і для бюджету, платників податків і споживачів товарів і послуг, що будуть придбані за державні кошти.

Окремо варто звернути увагу на необхідність більш чіткого формулювання позицій політичних сил щодо питання регулювання закупівель за бюджетні кошти та бюджетного процесу в цілому. Відповідна позиція має стати для виборців та експертів індикатором для оцінки їх готовності відстоювати європейські принципи та цінності. В іншому разі загальні та нечіткі формулювання або їх відсутність дають можливість парламентарям надто довільно та кон'юнктурно трактувати принципи чесної конкуренції.

Публікацію підготовлено на базі дослідження, проведеного експертами Фундації "Відкрите суспільство", www.osf.org.ua