Василь Куйбіда: «ЗА КОЖНИМ РІВНЕМ САМОВРЯДУВАННЯ МАЄ БУТИ ЗАКРІПЛЕНА ВЛАСНА ДОХІДНА БАЗА»

Сягнули піку щорічні передбачувано-непередбачувані дебати стосовно прийняття бюджету на наступний рік. Скільки в цей час у політиків та урядовців виливається зайвого адреналіну в кров, у скількох підвищується тиск і загострюються хвороби (адже абсолютна більшість розуміє, наскільки важливе для держави прийняття «фінансового кодексу»), але врешті-решт з поправками, окремими доповненнями тощо бюджет-бідолаха все ж приймається і починає працювати. А ось як працювати — то вже справа інша.

Всі ми чудово розуміємо, що нині наша держава — бідна, зайвих коштів взяти ніде. І взагалі дивно, що ми ще якось живемо і дихаємо, особливо в регіонах, особливо у віддалених населених пунктах і т. п. Там недоліки нашого державного бюджету, а швидше, принципи його розподілу ой як добре видно, і кожна неправильно розподілена копійчина б’є селянина чи городянина теплом, водою, світлом, зруйнованим будинком... Погляньте на наші міста — хоч як би ми їх підфарбовували, «наводили макіяж», видно, що поруч — злидні... І знову думки «ліпляться» до бюджету: а може, наші зароблені копійчини можна і треба ділити якось інакше, ефективніше, більш доцільно та адресно, і тоді щось таки зрушилося б з місця, якісь проблеми і на місцевому рівні почали б вирішуватися?

Усе це давно вже —головний біль мера Львова Василя КУЙБІДИ, який з тим бюджетом, чи то пак— більше з його відсутністю має великі проблеми (напевно, як і решта голів обласних, районних міст, інших територіальних громад). Отож йому слово.

— Василю Степановичу, який бюджет потрібен місту? І на яких засадах він має формуватися?

— Як міський голова, я вважаю, що кращий бюджет той, який не тільки дозволяє провести видатки на утримання міського господарства, а отже надавати якісні послуги жителям, а й провести видатки на розвиток міста. Якщо місто не розвивається — воно руйнується, деградує. Що ми можемо повною мірою бачити сьогодні в багатьох українських містах і населених пунктах.

— Але, напевно, тих коштів сьогодні держава просто не має...

— На мій погляд, нинішня ситуація, коли в державному бюджеті відбувається надцентралізація коштів, уже не влаштовує Україну. Зрозуміло, держава перебуває зараз у так званому перехідному періоді, тобто потрібні гроші на проведення реформ. Ці реформи можна проводити згори, знизу, а можна з двох боків одночасно. І це — найкращий варіант. Бо якщо верхи проводять реформу, концентруючи для того всі ресурси у своїх руках, а низи не беруть у цих процесах участі, то неважко передбачити долю таких реформ. А для того, щоб низи були зацікавлені в реформуванні, потрібно частку ресурсів віддати вниз. Крім того, краще свої проблеми (і як їх вирішувати) знають усе-таки на місцевому рівні, а не вгорі.

За 10 років у своїй державі ми децентралізували політику (створено понад сто партій), економіку (з’явився недержавний сектор), а ось у фінансах такої децентралізації не відбулося. Звичайно, основний стрижень має бути в руках держави, але нинішня біда полягає в тому, що і сьогодні, як у старі комуністичні часи, збереглися ті самі підходи до формування бюджету і його розподілу. І хоч у законі про місцеве самоврядування, Конституції України йдеться про створення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, фактично, при формуванні бюджетів усіх рівнів залишився той самий принцип «матрьошки», коли рада нижчого рівня підпорядковується раді вищого. Це — очевидна невідповідність основним документом. І, на мою думку, треба зняти цю суперечність. Я прихильник децентралізації у фінансовій сфері і вважаю, що за кожним рівнем самоврядування повинна бути закріплена власна дохідна база, щоб справді можна було відчувати себе господарем на своїй землі. І, звичайно, відповідати за своє господарювання. Сьогодні ж важко назвати господарем того, кому хтось інший планує і розподіляє його видатки. Це — не господар, це — простий виконавець чужої волі. За великим рахунком, збирати сесію міської ради і затверджувати бюджет міста після того, як обласна рада затвердила бюджет області, все порахувала — і видаткову частину бюджету для міста, і види податків, їх кількість тощо, вже немає ніякого сенсу. Це звичайна проформа, яка нічого не змінює.

А змінювати треба саму систему. Я чудово усвідомлюю, що небагато виявиться урядовців та управлінців, які б добровільно захотіли поділитися своїми функціями на користь місцевого самоврядування, а тим паче ресурсами. Потрібно, щоб цей крок зробив або законодавець, або Президент відповідним законом, відповідними указами, програмами. Тоді б цей процес пішов. Ми б мали вже сьогодні міцні територіальні громади, і в нас не було б стільки клопотів у населених пунктах. Можна було б вести мову і про їх розвиток. Треба більше довіряти людям.

Скажімо, за територіальними громадами мінімум на 4 роки (на термін дії ради) мають бути закріплені сталі податки і стягнення для виконання власних функцій. Це дасть можливість міській раді, міському голові прогнозувати прибутки міста на досить значний термін, робити довготермінове планування, коригувати його і виконувати. Зараз же, коли нам постійно змінюють види податків і стягнень, їх відсотки, то всі наші напрацювання просто втрачаються.

— Принцип децентралізації у формуванні держбюджету, який ви відстоюєте, був спочатку закладений і в проекті бюджету 2001 року, де передбачалося надати 682 обласним і районним містам статус самостійних бюджетних міст із збереженням у них 5 наднормових надходжень коштів. Це викликало обурення обласної еліти, і сьогодні ми бачимо, що бюджет сформовано, як і раніше, із 27 складових. Тобто, «віз і нині там...».

— Це — питання часу, адже, на мою думку, стара система перспектив не має. Практично, всі країни, що розвиваються, вже відмовилися від такої вертикалі. Там відразу в державному бюджеті закладаються нормативи відрахувань для всіх розмежованих територій, і всі рівні, незалежні один від одного. Тоді кожен відчуває себе господарем і, головне, знімаються конфлікти між різними рівнями. Застереження може бути в тому, чи враховані певні особливості територій. Тобто, щоб формувати бюджети таким чином, потрібно, крім загальних стандартів для всіх територій, враховувати показники чи коефіцієнти кожної окремої громади. У зв’язку з цим у Кабміні чи іншому центрі треба створити спеціальну інформаційну базу. Зробити це не важко — в областях, та й у Києві, такі дані переважно вже систематизовані. Звичайно, ніхто не застрахований від помилок, можуть вони бути і у створенні ідентифікованих бюджетів територій, особливо спочатку. Тому потрібно передбачити механізми, які б ці помилки швидко усували. Скажімо, варто було б передбачити спеціальний фонд на рівні області чи того ж Кабміну, який би дозволяв, перерозподіливши гроші, усувати недоліки або враховувати певні особливості. Якщо вони не були враховані на першому етапі. До речі, я розумію в цьому питанні голів облрад і голів обладміністрацій. Вони протягом багатьох років користувалися одними й тими самими важелями в стосунках з територіями: концентрували в обласному бюджеті якомога більше коштів і через їх перерозподіл протягом року впливали на органи місцевого самоврядування. Іноді це видається дуже нелогічним, коли, наприклад, вилучали з територіальної громади доходи, перебирали їх в обласний бюджет, а потім через трансферти повертали ті самі гроші громаді. Лойка наче невелика, але таким чином частина голів обладміністрацій вважала за краще працювати зі своїми територіями. На мою думку, сьогодні мають бути не диктаторські, а партнерські стосунки. Дехто з голів обладміністрацій не розуміє і не бачить тих нових важелів, тому, природно, у них з’являється недовіра до того нового, що пропонується, всіма силами вони намагаються цього не допустити. Хоча я спілкувався з багатьма головами адміністрацій, і вони офіційно заявили, що підтримують новий спосіб формування бюджету. Він нормальний. Однак, як бачимо, наразі перемогла інша точка зору.

Хоча як перший крок можна було б передбачити не 682 бюджети, а, скажімо, 50, порахувавши бюджети областей і обласних центрів. І подивитися, наскільки такий підхід виправданий. Це — справа нова, і тому потрібно передбачити багато речей, в тому числі і механізм виправлення помилок, про який я вже говорив. Вважаю, що якби все це було зроблено, Президент підтримав би таку позицію.

— А поки що доведеться, як і завше, мати непрості стосунки з обласною радою, адміністрацією, вибиваючи кошти для міста вже на наступний рік?

— Так. Тому доля регіону чи міста не може залежати, наприклад, від двох осіб — домовляться вони чи не домовляться. Має працювати система, яка змусить людей, котрі цього, можливо, і не хочуть, зробити так, як буде краще для держави, регіону. Сьогодні система, швидше, працює на те, щоб з’являлися такі протистояння між обласним центром і областю, між міським головою і головою облради, облдержадміністрації. І це неправильно. Повинні прийматися такі закони, які б згуртовували нас, а не роз’єднували. А оскільки немає усталених правил гри, то найчастіше діють інші чинники. Нерідко вони спричиняють звинувачення, домисли тощо, які, своєю чергою, провокують зіткнення між керівниками різних рівнів. Вважаю, що в такій ситуації має бути прозора, зрозуміла для всіх формула формування бюджетів територіальних громад чи районів. Ми можемо взяти за 10 років і подивитися, як формувалися бюджети місцеві та обласні. По різних областях. Виступаючи на всіх рівнях за демократію, на словах відстоюючи демократичні засади організації суспільства, управління тощо, — при формуванні бюджету про це всі забували, кошти, як правило, концентрувалися в раді вищого рівня. Міській громаді дуже важко «вибити» зароблені нею ж гроші ще й через протиріччя, закладені у формуванні самої обласної ради і місцевих бюджетів. Так, відповідно до закону, обласна рада представляє спільні інтереси територій громад, і кількість депутатів від кожної громади пропорційна кількості населення цих громад. Таким чином, наприклад, Львівська обласна рада складається з 90 депутатів, три з них представляють місто Львів. Цілком достатньо, коли існують чіткі «правила гри», коли знизу програми життєзабезпечення міста делегуються вгору, а облрада приймає рішення про їх фінансування. Тоді для контролю над їх виконанням достатньо трьох депутатів. Але сьогодні, на жаль, законодавець залишив стару систему формування бюджету: саме область вирішує і встановлює нормативи відрахувань для міста. І три депутати проти 87 (кожен хоче вибити більше для своєї території) нічого істотного в такій ситуації зробити не можуть.

А тепер давайте поглянемо, який відсоток в обласному бюджеті становлять податки, зібрані в обласному центрі? В різних регіонах ці цифри різні, але, як мінімум, становлять не менше 50%. У Львові — це 67%. Таким чином, бюджет області складається на 67% з коштів, зібраних в обласному центрі. А коли область розподіляє ці кошти, тому-таки обласному центру залишається часто-густо навіть менше, ніж потрібно для виживання. Так, 1998 року нам залишили 32% коштів, зібраних у Львові, 1999-го — 18,9%, нинішнього — близько 17%. Тим часом клопотів у місті додається, хоч надходження зменшуються. Переконаний: кожен міський голова скаже, що треба ділитися своїми прибутками, бо є в області депресивні райони, є й такі, що не мають промислового потенціалу і т. п. Правильно. Але принципи такого поділу повинні бути зрозумілими і справедливими, вони мають заохочувати донорів працювати краще, а отже, і отримувати більше прибутків. Тоді можна й ділитися. Коли ж встановлюються такі пропорції, що виграє реципієнт, а не донор, тоді зникають стимули до покращення праці. Така суперечність об’єктивно існує сьогодні і, очевидно, законодавець повинен її усунути. Бо це призведе до ще більшої біди.

— Такі біди, особливо останнім часом, мибачимо на кожному кроці. У Львові — це перебої з теплопостачанням, водою, руйнація і знищення унікальних пам’яток архітектури...

— Така або схожа ситуація не лише у Львові. Можна взяти будь-яке місто, і ми побачимо, що й там стан водогінно-каналізаційного господарства викликає велике занепокоєння. Те саме можна говорити про теплотраси тощо. Чи може похвалитися якесь місто (крім Києва), що за цей час воно оновило свій транспортний парк? У Львові протягом 11 років не було куплено жодного трамвая. Автобуси і тролейбуси маємо. Добре, що в нас ЛАЗ, але наш великий «головний біль» — це справді забезпечення населення водою, теплом, відведення стоків. Зношеність цих систем у Львові надзвичайно висока. А грошей — обмаль. Так, нинішнього року на все житлово-комунальне господарство Львова передбачено 2,8 млн. грн., а тільки на освітлення міста на рік нам потрібно 3 млн. грн. Тобто, на решту не залишається ні копійки. Що з тим містом може статися, розуміємо. І щоб якось втримати ситуацію, мусимо шукати додаткові кошти, а це також призводить до певних негативних наслідків: завжди так було, що джерела додаткових коштів неодмінно наступного року вносилися до бюджету і повторювалася та сама ситуація.

Тому сьогодні, щоб дати нижчим рівням бодай мінімальну можливість проводити якісь зміни, варто було б внести таку норму в закон про державний бюджет, відповідно до якої, обласний бюджет не перевищував би 30% від зведеного бюджету області. Тобто заборонити надконцентрацію коштів в руках області. Ми прагнемо так само, щоб і згори на рівень регіонів пройшов перерозподіл коштів. Принаймні 40% грошей повинно прийти в регіон. Тут можна було б спробувати якось вижити. А взагалі, я переконаний, що майбутнє — за місцевим самоврядуванням, і, рано чи пізно, в Україні обов’язково з’явиться критична маса політиків, управлінців, які розуміють необхідність змін у фінансовому секторі і зможуть їх реалізувати. Тільки треба втягнути в цей процес якомога більше розумних, діяльних людей, не дати їм залишатися осторонь, бо якщо є лише невелика група реформаторів, які намагаються щось зробити, то процес трансформації суспільства розтягується на довший період. А все це можна скоротити в часі. Один із способів такого реформування полягає в тому, щоб частину функцій, компетенцій згори віддати донизу разом з відповідними ресурсами.

— Без недостатнього фінансування, державної підтримки Україна може втратити історичне надбання — центральну частину Львова. Тим паче, що декількох архітектурних пам’яток ми вже позбулися назавжди.

— Так. Декілька пам’яток архітектури в центрі Львова зруйновано, вони просто впали, і ми нічого не могли зробити. Позаяк не мали коштів для відновлення чи бодай зняття гострого аварійного стану. Ці будинки були пам’ятками архітектури державного значення, внесені в державний реєстр, але кошти на їх капітальний ремонт тоді не виділялися, а законодавство не дозволяло передавати їх у приватні руки. Щодо пам’яток архітектури місцевого значення, то ще 1995 року міська рада прийняла рішення про їх приватизацію. Але тут виникає додаткове складне питання — відселення людей. У 50-ті роки багато пам’яток архітектури було пристосовано під житло, перетворено у комунальні квартири. І сьогодні, крім того, що потрібні великі кошти для збереження та ремонту цих пам’яток, необхідні гроші і для відселення людей. Постає ще одна проблема: після завершення ремонту колишні мешканці квартир, за законом, мають право туди повернутися. Отож спробуйте знайти охочих приватизувати такі будинки, вкласти в них величезні кошти і не мати з того жодної користі, адже і через 100 років новий власник не поверне вкладених коштів, беручи навіть плату за оренду або за квартиру.

А кілька споруд ми, на жаль, втратили. Добре вже те, що будинки, теж пам’ятки архітектури, які стояли поруч, устояли. Міг би, за припущеннями науковців, спрацювати принцип «доміно», і в один день вся центральна частина міста зруйновалася б. Просто жах бере. Отож маємо додатковий великий клопіт.

Відповідно до Указу Президента, зробили все, щоб центр Львова було внесено до світової культурної спадщини ЮНЕСКО. Напрацьовано програму збереження центральної частини міста, яка затверджена постановою КМ. Але рівень фінансування цієї та інших програм недостатній. В основному і відселення жителів з аварійних будинків у центрі відбувається за кошти міста. В попередні роки постанови, що приймалися Кабміном, фінансувалися на 10-20%, і, таким чином, проблеми в центральній частині Львова накопичувалися. Ситуація змінилася на краще нинішнього року, кошти на ліквідацію аварійного стану будинків надходять. І радий з того, що ми можемо щось робити, адже маємо обов’язок не лише перед своєю державою, а й усім світом.

— Крім визнання, чи підтримує матеріально європейська спільнота наше місто?

— Вони готові допомогти і виділити кошти на конкретні об’єкти, але за умови, що спочатку побачать велике зацікавлення в цьому нашої держави. Тому я сподіваюся, що відповідний рядок у держбюджеті України стосовно збереження пам’яток архітектури у Львові все-таки з’явиться, бо це багато важитиме для міжнародних інституцій, які хочуть допомогти Львову.