В ОЧІКУВАННІ МІЖБЮДЖЕТНОГО РЕФОРМУВАННЯ

Удосконалення відносин між державним і місцевими бюджетами належить до пріоритетних завдань бюджетного процесу. Саме в цій сфері лежать основні суперечності між парламентом і урядом, різними партіями, Києвом та обласними центрами. Оскільки формування бюджету-01 вже завершено, нам слід уже сьогодні, не зволікаючи, почати серйозну розмову про бюджет 2002 року. Наявні бюджетні проблеми настійливо вимагають розв’язання, оскільки старі підходи вже не можуть ефективно працювати в умовах зміни форм власності, виробничих відносин і соціальної структури суспільства.

Слід відзначити, що цього року процес реформування міжбюджетних відносин уже зрушив з мертвої точки. До багатьох складових бюджетного процесу можна застосувати слово «вперше».

Уперше за всі останні роки Мінфін запропонував єдину методику розрахунків доходів і видатків місцевих бюджетів:

— при розрахунку доходів адміністративно-територіальних одиниць застосовувалися індекси податкового потенціалу на базі фактичних надходжень у 1998—1999 роках від тієї частини дохідних джерел, яку закріплено за місцевими бюджетами;

— розрахункові обсяги видатків місцевих бюджетів визначалися на формульній основі, за кожною функцією на базі інтегруючих показників — у розрахунку на одного жителя, на одного учня, одного одержувача соціальних послуг і допомоги.

Уперше регіонам дали змогу ознайомитися з розрахунками по інших областях та зробили перший крок до забезпечення відкритості та прозорості бюджетного процесу. Вперше в прогнозних показниках — практично на рівні стовідсоткового задоволення потреби — враховано асигнування на компенсацію пільг ветеранам війни й житлових субсидій населенню в частині розрахунків за енергоносії та житлово-комунальні послуги й запропоновано механізм розрахунків за цими напрямами видатків за рахунок цільових субвенцій з державного бюджету, що дозволить зняти те напруження, якого щороку зазнавали місцеві бюджети.

Багато з цих новацій ухвалено за пропозиціями Луганської облдержадміністрації та обласної ради, які вже протягом двох останніх років при формуванні бюджету Луганської області використовують формульний підхід і єдину методику при розрахунках міжбюджетних відносин між обласним бюджетом і бюджетами міст і районів.

Області вдалося забезпечити практичне виконання надходжень у консолідований бюджет, причому переважна більшість ресурсів надійшла в грошовій формі. Так, із 721,6 млн. грн. надходжень за станом на 1 жовтня 2000 року 719,6 млн. (або 99,7%) надійшло у вигляді грошових ресурсів (для порівняння: на аналогічний період минулого року з 658 млн. грн. надходжень тільки 433 млн. були в грошовій формі, що становило лише 65,8%).

Прискореними темпами збільшувалися доходи населення; заборгованість у зарплаті в бюджетній сфері знизилася з 24,8 млн. грн. на початку 1999-го до 9,0 млн. за станом на 1 січня 2000 року і далі до 1,1 млн. грн. до 1 жовтня. Заборгованість за фінансуванням виплат пенсій та іншими соціальними виплатами знизилася з 247,2 млн. грн. на початку 1999 року до 147,9 млн. на початку 2000-го й до жовтня її цілком ліквідовано. Істотно впливають на рівень мобілізації ресурсів у місцеві бюджети й недавно ухвалені законодавчі й нормативні акти. Так, приміром, на спрощену систему оподатковування перейшли 1999 року 733 суб’єкти підприємницької діяльності, а за дев’ять місяців нинішнього — майже 1300.

Проте це лише перші кроки корінних перетворень у бюджетно-податковій сфері, і, безумовно, процес удосконалення має тривати. Реформування системи міжбюджетних відносин буде приречено на невдачу, якщо не створити досить простий і зрозумілий механізм міжрегіонального перерозподілу державних доходів і вирівнювання доходів місцевих бюджетів, який дозволить регіонам обстоювати свої права.

Проект Бюджетного кодексу, по суті, передбачає закріплення відносин центральних і місцевих органів влади на основі неформальних домовленостей з Києвом. Тільки якщо раніше відбувався «торг» про більш високі нормативи відрахувань від загальнодержавних доходів і субсидій, то за наявності формули, в основі якої лежать попередні доходи, це буде торг з приводу неможливості одержати такі самі обсяги надходжень, як і минулими роками, у зв’язку зі зміною економічної ситуації. Навіть за відсутності Податкового кодексу нам потрібно на середньостроковій основі визначити, яку частку від сукупних надходжень регіон зможе залишати у своєму розпорядженні. Луганська область украй зацікавлена в такій ясності, оскільки область не належить до «багатих» і кожне джерело необхідно скрупульозно зважити, аби надмірно усередненими нормативами не задушити починаючого виробника.

Виконання державних завдань — ефективного функціонування української економіки та підвищення добробуту — передбачає не тільки суворий контроль над цільовим і раціональним використанням бюджетних коштів, а й, що не менш, а можливо, більш важливо, використання коштів з урахуванням інтересів жителів конкретного регіону. Адже не таємниця, що ситуація в деяких областях за цілою низкою соціальних показників значно гірша, ніж у середньому по Україні. Приміром, Луганська область посідає четверте місце за кількістю пенсіонерів (у розрахунку на 1000 жителів — 323 при середньому по Україні — 291). Більше їх тільки в Чернігівській, Черкаській і Вінницькій областях. При цьому рівень зайнятості населення віком від 15 до 70 років (за останніми матеріалами вибіркового обстеження економічної активності населення, проведеного за методологією Міжнародної організації праці) становить 55,6% при середньому по Україні 62,8%. Тобто, пенсіонерів в області на 11% більше, тоді як рівень зайнятості на 13% нижчий, ніж у середньому по країні. За кількістю лікарів і середнього медперсоналу показники області не перевищують 90% середніх по Україні. Отже, практична реалізація стратегії формування соціально орієнтованого бюджету об’єктивно вимагає вищого фінансування з бюджету області відповідних видатків. Цілком ясно, що інтереси регіону, серед жителів якого переважають пенсіонери, відрізняються від інтересів регіону з високою часткою дітей. Ще істотнішою буде відмінність у фінансових потребах адміністративно-територіальних одиниць різного рівня (приміром, великих міст, які потребують високих поточних витрат на утримання об’єктів інфраструктури, і сіл, яким потрібні інвестиції у створення такої інфраструктури).

Сьогодні тезу про соціальну орієнтацію бюджету можна практично реалізувати за умови максимального наближення бюджетних послуг до громадян, тобто передачі права вирішувати відповідні питання тому рівню державної влади, на якому можна найкраще дізнатися та врахувати інтереси населення. У нинішніх складних фінансових умовах реальне розширення самостійності місцевих органів влади — реальний шлях зростання добробуту жителів.

Це дозволить також максимально включити механізми зацікавленості в регіонах і на місцях у пошуках ефективних варіантів використання коштів як на стадії бюджетного планування, так і в процесі реалізації прийнятих рішень.

Як можливі пропозиції Луганської облдержадміністрації до проблематики формування бюджету України на 2002 рік відзначимо такі:

1. Необхідно створити робочу групу з формування бюджету на 2002 рік з працівників центральних органів виконавчої та законодавчої влади з залученням фахівців з регіонів, яка почне працювати над формуванням бюджету-2002 уже з січня-лютого 2001 року, чітко визначивши пріоритети, місце й роль органів місцевого самоврядування в цьому процесі.

2. Видатки місцевих бюджетів слід розділити за повноваженнями, якими наділено місцеві органи влади — за власними повноваженнями органів місцевого самоврядування (капітальний ремонт житлового фонду місцевих рад, благоустрій, утримання органів місцевого самоврядування тощо) і делегованими державою (видатки на охорону здоров’я, освіту, соціальний захист тощо), і збалансувати за джерелами фінансування цих повноважень.

3. У разі ухвалення урядом чи Верховною Радою України нормативних документів, виконання яких призводить до збільшення видатків або зменшення доходів місцевих бюджетів, обов’язковою нормою повинна стати компенсація втрат місцевих бюджетів за рахунок державного.

4. Розрахунок прогнозних показників надходжень обов’язкових податків і зборів виконувати за кожним регіоном, виходячи з фактичних надходжень від кожного джерела, використовуючи методи економічного й математичного аналізу, з урахуванням коригувальних коефіцієнтів на зміну законодавства чи економічних умов, а також бази стягнення вказаних платежів.

5. Прогноз надходження доходів загалом по Україні слід робити шляхом підсумовування цих прогнозів по регіонах, зроблених як за власними, закріпленими на місцевому рівні, джерелами, так і за державними податками та зборами, а також з урахуванням наступних компенсацій, повернень, дотацій, корекцій.

6. При визначенні розрахункових показників доходів по регіонах обов’язково потрібно забезпечити ув’язку з показниками програми соціально-економічного розвитку регіону.

7. Напрям подальшого реформування системи місцевих бюджетів — це ув’язка доходів місцевих бюджетів з їхніми видатками на основі нормативного методу мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жителя, учня, одержувача соціальних послуг. Розрахункові показники видатків, гарантованих державою на 2002 рік, повинні виконуватися на основі соціальних нормативів, розроблених і затверджених відповідно до закону України «Про нормативи надання соціальних послуг». Крім того, приміром, при визначенні видатків на освіту необхідно виділити елементи, які слід визначати прямим рахунком, зокрема видатки на утримання установ, переданих з держбюджету на місцеві рівні.

На завершення висловимо надію, що розпочата вже сьогодні розмова дозволить реально просунутися в міжбюджетних відносинах при формуванні бюджетів наступних років. Хоча затримка з ухваленням Податкового й Бюджетного кодексів, ясна річ, украй негативно позначається на вдосконаленні політики, яка вимагає забезпечення відкритості, прозорості та єдності в бюджетному процесі, справедливого розподілу фінансових ресурсів держави між громадянами й окремими регіонами.

Підкреслимо: місцеві бюджети вкрай зацікавлені в нормативному середньостроковому закріпленні дохідних джерел. Це, у свою чергу, дозволить нормативно закріпити й видатки, створить сприятливі для місцевих органів влади умови, щоб оптимізувати структуру бюджетних установ і програм, реалізувати жорсткий режим економії ресурсів, перешкодити подальшому нарощуванню заборгованостей і, в остаточному результаті, зміцнити передумови для стабільного економічного зростання.