Інвентаризація країни

За минулі роки в нашій країні відбулося багато позитивних змін. Але так і не вдалося створити умови для того, щоб українцям було комфортно жити у своїй країні, щоб своє майбутнє і майбутнє своїх дітей вони пов'язували саме з Україною.

Для вирішення цього завдання важливо не тільки забезпечити можливості для навчання, роботи й ведення бізнесу в рівних конкурентних умовах, а й створити комфортні умови життя для всіх людей, незалежно від місця їх проживання. Останнє ж неможливо без сучасної інфраструктури: автомобільних доріг і залізниць, портів і аеропортів, систем енерго-, тепло-, водопостачання та водовідведення, лікарень, шкіл, університетів, спортивних і культурних споруд. Якщо в найближчі роки тут не відбудеться кардинальних змін, утримати молодих талановитих людей в Україні не вдасться.

Попри це, серед багатьох реформ, що проводилися в Україні останніми роками, не виявилося тих, які були б спрямовані на усунення інфраструктурних проблем. У результаті питання про те, яка інфраструктура є найбільш пріоритетною для інвестування, за рахунок яких механізмів і в які терміни планується розв'язати накопичені в цій сфері проблеми, як і раніше, залишаються відкритими.

Інфраструктурні проєкти практично завжди є довгостроковими, фінансово витратними, трудомісткими, ризикованими й окупаються протягом тривалого періоду. Тому говорити про них є сенс лише в перспективі багатьох років. Відповідальні уряди ставляться до цієї теми надзвичайно серйозно: розробляють довгострокові стратегії сталого розвитку країни й регіонів, національні та муніципальні інфраструктурні плани, формують так звані pipeline of projects (конвеєри проєктів), активно залучають інвестиції у відновлення інфраструктури, зокрема, приватні. Візьмімо, наприклад, Велику Британію. Її інфраструктурні проблеми непорівнянні з нашими. Незважаючи на це, у 2015 р. було створено незалежний орган - Національну інфраструктурну комісію, покликану вивчати довгострокові інфраструктурні потреби країни й готувати на цій основі рекомендації уряду з розвитку інфраструктури на тривалу перспективу. Стан національної інфраструктури оцінює комісія на початку кожної парламентської каденції. До функцій комісії також належать проведення моніторингу виконання урядом інфраструктурних рекомендацій та інформування про це парламенту. У контексті обіцянок нової української влади здійснити інвентаризацію країни було б непогано придивитися до цього досвіду.

Що ж відбувається із плануванням інфраструктурного розвитку в Україні?

Довгострокової стратегії сталого розвитку за останні п'ять років так і не розробили. Ба більше, перестали готувати й презентувати суспільству навіть короткострокові стратегії (програми) діяльності уряду. Створюється враження, що нині влада ставиться до таких документів, як до надлишкових атрибутів у своїй діяльності. Інфраструктурні плани й програми узагалі перебувають поза увагою чиновників. При цьому в нас функціонує Державне агентство інфраструктурних проєктів - правонаступник Національного агентства з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи по футболу 2012 р. Його діяльність координує Кабінет міністрів України через міністра інфраструктури. Основні завдання цього агентства визначено в постанові Кабміну ще у вересні 2016 р. Минуло три роки, але зрозуміти, чим насправді займається цей орган, неможливо. У засобах масової інформації нічого про його діяльність знайти не вдалося. Офіційного сайту в агентства немає. Мабуть, єдине, що можна почерпнути про його діяльність у медіа-просторі, так це те, що у 2018 р. агентство витратило 10 млн грн бюджетних коштів на організаційне забезпечення інфраструктурних проєктів і 900 тис. грн (із запланованих 2,6 млн) - на фінансування заходів із безпеки дорожнього руху. Що це за проєкти? Якого результату планують досягти від їхньої реалізації? На жаль, невідомо. Було б непогано довідатися про діяльність цього й подібних державних агентств детальніше, якщо обіцяна нам інвентаризація таки розпочнеться.

Водночас в Україні доволі багато законодавчих механізмів, які потенційно можна використати для створення нової й модернізації старої інфраструктури. Правда, ми їх узагалі не використовуємо або робимо це вкрай неефективно.

Приватизація. Цим механізмом цілком можна скористатися для модернізації наявних інфраструктурних об'єктів, які держава готова віддати в приватну власність за умови, що таке завдання буде поставлено приватному бізнесу. Але поки що все обмежується лише розмовами про "чесну приватизацію". Серйозні кроки у цьому напрямі відсутні. На стані інфраструктури результати приватизації не позначилися.

Кредити МФО - прекрасний ресурс для модернізації наявних і будівництва нових інфраструктурних об'єктів. В України є можливість використовувати кредитний ресурс МФО на надзвичайно вигідних умовах (наприклад, термін кредитування МБРР становить 17–30 років, пільговий період - 4–10 років). Водночас вибірка кредитних коштів в Україні перебуває на неприпустимо низькому рівні. DT.UA неодноразово порушувало цю тему. Зокрема, про те, що на сьогодні з виділених МФО Україні коштів невикористаними залишаються 5 млрд дол. США, і значну їх частку буде анульовано наступного року. Хтось переймався запитанням, чому це відбувається?

Капітальні витрати державного бюджету. Щорічно за рахунок бюджету фінансується низка інфраструктурних проєктів у центрі та регіонах. Водночас систему планування таких витрат складно назвати ефективною. Вибір проєктів для фінансування зазнає впливу політичної кон'юнктури, цільові настанови в цій сфері постійно змінюються. У результаті низка важливих інфраструктурних об'єктів десятиліттями очікують фінансування (наприклад, міст у Запоріжжі, який будують близько 15 років, або міст у Києві через Дніпро, що іржавіє), при цьому щороку ініціюються нові проєкти. Напевно, логічніше було б спочатку завершити будівництво вже розпочатих об'єктів, а потім приступати до фінансування інших. Чому так не відбувається? Запитання залишається відкритим.

Інфраструктурні проєкти також можна фінансувати за рахунок ресурсів цільових бюджетних фондів (у рамках державного й місцевих бюджетів). Зокрема, у державному бюджеті України створено Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), в який щороку має спрямовуватися 1% коштів від прогнозного обсягу доходів Загального фонду державного бюджету; Державний дорожній фонд (ДДФ); Державний фонд розвитку водного господарства й інші. Наявність такого ресурсу могла б суттєво допомогти в розвитку інфраструктури. Водночас закладені в законодавстві підходи до використання коштів цих фондів абсолютно не враховують довгострокових пріоритетів у розвитку інфраструктури, розподіляючи фінансування за принципом "кожній свашці по ковбасці". Не передбачено використання коштів цих фондів і в рамках державно-приватного партнерства (ДПП) для стимулювання інвестиційних вкладень бізнесу в інфраструктуру. У результаті досить серйозний фінансовий ресурс іде переважно на косметичні ремонти, що не розв'язує серйозних інфраструктурних проблем. Крім того, не всі наявні в розпорядженні цих фондів кошти використовуються. Наприклад, у 2018 р. із запланованих для ДФРР 4 млрд грн використано 3,548 млрд (менш як 90%).

Залучення приватного бізнесу на умовах державно-приватного партнерства також могло б стати ефективним інструментом для створення нових інфраструктурних об'єктів і модернізації існуючих. У світі цей ресурс використовується дуже активно. В економічно розвинених країнах із високим платоспроможним попитом реалізуються здебільшого концесійні проєкти, у країнах економік, що розвиваються, - неконцесійні ДПП, які передбачають окремі форми державної підтримки, зокрема такі, як відшкодування інвестицій приватного партнера виплатою йому коштів за доступність об'єкта.

У цьому разі ефективність використання бюджетних коштів підвищується. Ситуацій, за яких протягом тривалого часу бюджетний ресурс спрямовується на будівництво об'єкта, а його так і не здають в експлуатацію, не виникає. Адже плату за доступність починають виплачувати приватному партнерові вже після того, як створений (реконструйований) ним об'єкт готовий і використовується для надання суспільно значущих послуг. Крім того, розмір цієї плати залежить від якості послуг, які надає приватний партнер. Додамо, що в багатьох випадках бюджетний ресурс, потрібний для здійснення цієї плати, генерується в результаті діяльності створеного в рамках ДПП об'єкта. Хорошою міжнародною практикою вважається формування плати за доступність за рахунок коштів, які концентруються в спеціально створених для цього фондах, таких як ДФРР і ДДФ. Ба більше, у багатьох країнах такі фонди спеціально створюють для стимулювання приватних інвестицій в інфраструктуру як джерело плати за доступність. У нас же спеціальні бюджетні фонди є, але в процесі ДПП їх ніяк не використовують.

Для підтвердження ефективності залучення коштів таких бюджетних фондів як одного з механізмів державної підтримки ДПП розглянемо такий приклад. За інформацією Міністерства інфраструктури, прогнозовані доходи ДДФ на 2020–2022 рр. становлять 70 млрд грн. Новий уряд уже оголосив про свої наміри привести в нормальний стан 24 тис. км доріг, щоправда, при цьому нічого не сказавши, чи планується будівництво нових доріг. Вартість середнього ремонту одного кілометра дороги становить від 10 до 20 млн грн, капітального будівництва дороги першої категорії з нуля - 1,5–2 млн євро. Нескладні розрахунки показують, що для того, аби відремонтувати 24 тис. км існуючих доріг із використанням коштів ДДФ, знадобиться не менш як п'ять років, а фактично значно більше. На будівництво нових доріг фінансового ресурсу Дорожнього фонду взагалі не вистачить. Водночас, якщо для вирішення цього завдання залучити приватний бізнес на умовах ДПП, то за ці п'ять років буде побудовано нові й відремонтовано частину наявних доріг за залучені кошти приватного бізнесу. І лише після того, як ми почнемо користуватися якісними дорогами, протягом 20–30 років приватний партнер одержуватиме відповідне відшкодування за рахунок коштів ДДФ. Додатковою перевагою застосування такого підходу буде гарантія якості дороги на тривалий період. Адже приватний бізнес експлуатуватиме побудовану (відремонтовану) ним дорогу протягом усього терміну укладеного з ним договору, а розмір плати за доступність залежатиме від виконання умов цього договору, зокрема, від якості доріг. Такий підхід можна було б використовувати й для ДФРР. Тільки в цьому разі державна підтримка надавалася б проєктам, запропонованим органами місцевого самоврядування, за умови, що вони відповідають державним пріоритетам.

Як бачимо, механізми створення сучасної інфраструктури в Україні є. Є також достатні ресурси для активізації цього процесу. Але, на жаль, держава поки що не навчилася (або не хоче) ними скористатися. Те, що відбувається нині у цій сфері, більше схоже на використання сучасних комп'ютерів для забивання цвяхів. Розмов багато, ефекту немає.

Нова влада говорила й про необхідність провести інвентаризацію країни. Ідея чудова, головне, не забути про неї під час здійснення грандіозних планів. А запустивши інвентаризацію, не обмежитися збором статистичних даних по галузях, а підійти до неї серйозно, передбачивши в її рамках проведення оцінки наявних у країні інфраструктури, фінансових ресурсів і механізмів, які можна використовувати для її розвитку, а також аналізу інституціональної спроможності державних службовців, зокрема їхнього розуміння й готовності вирішувати інфраструктурні проблеми.

Тільки в такому разі можна розробити реалістичні державні стратегії та програми, зокрема й ті, що передбачають модернізацію інфраструктури, що дасть змогу реалізувати наміри уряду з економічного відродження країни. І ми нарешті почнемо розуміти, які завдання і в які терміни слід вирішити для досягнення задекларованих урядом цілей, які показники свідчитимуть про успішне вирішення цих завдань, а також хто конкретно відповідає за їхнє виконання.