Фінполіція: тепер буде по-новому?

Уряд поновив спроби створити в Україні єдину Службу фінансових розслідувань, покликану боротися з усіма видами економічних злочинів. Подібні торішні спроби закінчилися тим, що влада просто відмовилася від цієї ідеї. Нині ж навіть називаються конкретні терміни, коли нове відомство може запрацювати, і це вже вересень-жовтень 2014-го. Тобто, за задумом ініціаторів, ще до парламентських літніх канікул відповідний законопроект має не тільки потрапити до Верховної Ради, а й пройти обговорення, внесення депутатських поправок і ухвалення в сесійному залі.

DT.UA хоче познайомити своїх читачів з основними положеннями законопроекту "Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю". З повним текстом документа та його супровідними матеріалами можна ознайомитися на нашому сайті.

Що, де та як?

Як офіційно оголосили 28 травня ц.р., під час засідання урядового комітету з питань соціально-економічного розвитку та з питань міжнародного співробітництва, що відбулося минулого тижня, було прийнято рішення затвердити проекти законодавчих актів, які регулюють створення та діяльність Служби фінансових розслідувань (СФР). Але до цього Міністерство юстиції та Міндоходів і зборів (КМУ вже оголосив про створення на базі останнього Державної фіскальної служби з питань податкової та митної політики. - Ред.) мають опрацювати їх з урахуванням обговорення з громадськістю, а також з європейськими експертами щодо застосування міжнародної практики відповідних структур. Крім того, розглядається можливість надання з боку Євросоюзу технічної допомоги на створення СФР.

Службу планують створити на базі Державної фінансової інспекції, підрозділів податкової міліції та департаменту з контролю над відмиванням доходів, отриманих злочинним шляхом, який нині є в складі Міндоходів, а також управлінь МВС і СБУ, що курирують питання боротьби з економічними злочинами.

Таким чином, може бути створений єдиний орган у сфері охорони економічної безпеки держави. Поки ж відповідні повноваження розпорошено між різними відомствами, причому без адекватної відповідальності за їхнє неправомірне використання. Ініціатори появи СФР у Міндоходів (очевидно, щоб додати аргументів на користь її створення. - Ред.) навіть заявляють про те, що співробітники податкової міліції, яку передбачається ліквідувати при створенні нової служби, взагалі себе повністю дискредитували за роки незалежності - не те що боролися зі схемами, а брали в них особисту участь.

Прикметно, що навіть попри вищесказане, у слідчих податкової міліції значно більший показник відшкодування збитків бюджетам усіх рівнів за завершеними кримінальними справами, ніж в інших силовиків, разом узятих. Наприклад, у 2013 р. вони відшкодували понад 722 млн грн проти 13,2 млн - у прокуратури, 31,6 млн - у МВС і 0,6 млн грн - у СБУ.

Підзвітність
і повноваження

Законопроект передбачає, що Служба фінансових розслідувань функціонуватиме у вигляді підконтрольного КМУ центрального органу виконавчої влади. Керівника служби, а також трьох його заступників призначає уряд за поданням прем'єр-міністра. Один раз на рік - до 31 березня - СФР звітуватиме перед парламентом. Основні напрями діяльності відомства - від нейтралізації негативних соціальних процесів і явищ, які породжують економічні правопорушення, до здійснення комплексу заходів щодо попередження незаконного виведення коштів за кордон.

Передбачається наділити службу правом оперативно-розшукової діяльності (ОРД), а також досудового розслідування. Вона займатиметься розшуком осіб, які ухиляються від слідства та суду, накладатиме адміністративні стягнення, матиме доступ до інформаційних систем держорганів.

Кабмін, до речі, ще має встановити перелік цих систем, і такої норми від початку в законопроекті не було - на її внесенні наполіг Мін'юст. СФР також зможе сама створювати інформаційні системи та вести оперативний їхній облік. Як пояснює заступник міністра доходів і зборів Володимир Хоменко, що займається створенням служби фінрозслідувань, це може бути, наприклад, база з усіма конвертаційними центрами, їхніми вигодонабувачами та обсягами схемних операцій. Планується, що така база стане публічною - до неї вноситиметься інформація щодо тих фігурантах, чию провину вже доведено.

Про необхідність обміну інформацією між СФР та іншими органами влади каже і заступник Центру податкової політики та адміністрування податків Організації економічного співробітництва та розвитку Грейс Перез-Наварро. "Велика ймовірність того, що в ході
своєї діяльності органи будуть отримувати інформацію, актуальну для розслідування фінансових злочинів, як і СФР збиратиме дані, актуальні для інших відомств. Тому необхідні механізми, щоб обмін інформацією був швидким, ефективним і конфіденційним", - переконана іноземний експерт.

Повноваження в сфері протидії кримінальним правопорушенням також передбачаються великі. Крім ухиляння від сплати податків, у їхньому переліку ще й порушення порядку фінансування виборчої кампанії кандидата, політичної партії (блоку), нецільове використання бюджетних коштів, видача нормативно-правових актів, які зменшують надходження до бюджету або збільшують його видатки.

Проектом передбачено, що СФР буде цивільною службою. Але також передбачається використовувати досвід європейських країн - Італії, Австрії, Франції, Польщі, а також Грузії, коли половина співробітників все-таки матиме статус силовиків. Тому в службі працюватимуть три категорії осіб - співробітник, службовець і працівник. На службовця поширюється чинність Закону "Про держслужбу", працівник - особа, яка просто перебуває в трудових відносинах із даним контролюючим органом. А співробітник уже наділений і правом оперативно-розшукової діяльності, і повноваженнями досудового розслідування. На нього поширюються норми Закону "Про міліцію".

Передісторія

Нагадаємо, що в березні минулого року уряд Миколи Азарова також ініціював створення подібної служби, але підконтрольної президенту. Вона планувалася як силове відомство з безмежними правами - співробітники служби лише на підставі власних письмових вимог могли б одержувати від банків та інших кредитно-фінансових установ, податкових і митних органів інформацію та документи про операції, рахунки, вклади, внутрішні та зовнішні економічні угоди підприємств. Силовики також претендували на те, щоб у будь-який час доби безперешкодно входити на територію та в приміщення підприємств, вилучати документи, опечатувати каси, склади, архіви, проводити експертизи сировини та продукції, контролювати виробництво, зупиняти операції з бюджетними коштами, перебувати в житлових приміщеннях громадян, вилучати предмети та речі, які, на думку посадової особи служби, можуть бути заборонені, обмежені в обороті або підроблені, користуватися транспортними засобами та засобами зв'язку фізичних і юридичних осіб, контролювати громадський порядок.

У разі непокори співробітнику СФР фізособа могла бути затримана мінімум на добу. І все це - без рішення суду та санкції прокурора. І результатом створення такої служби також мала стати більш ефективна боротьба з економічними злочинами.

Тодішня ініціатива заглухла не в останню чергу тому, що в боротьбі за такі привабливі повноваження не змогли домовитися між собою основні на них претенденти з "сімейного" оточення Януковича.

Екс-керівництво податкової міліції, якому належала безпосередня ініціатива та авторство проекту про створення СФР, вважає, що воно своє завдання на той момент виконало, просто забракло політичної волі запустити цей проект. Хоча бізнес і експертів тоді найбільше турбували саме надто широкі повноваження фінполиції. "Ніяких додаткових повноважень не було. Усе це силовики й так могли і можуть робити. Але багато норм, як, наприклад, використання засобів зв'язку громадян, просто не працюють. Ну, може в одному випадку на мільйон. Ніколи я не бачив і не чув, щоб хтось забирав автомобіль, аби виконати оперативні завдання", - каже колишній перший заступник голови-начальник Головного управління податкової міліції тоді ще Державної податкової служби Василь Коваль.

Такі повноваження не бентежать і нинішнє керівництво податкової міліції, щоправда, із застереженням, що подібні дії мають проводитися виключно за рішенням суду.

"За" і " проти"

Нинішні ініціатори створення СФР поки що упевнені, що нині і бізнес, і парламент підтримають цю ідею, і вона зможе запрацювати вже у вересні-жовтні цього року. Тобто до літніх парламентських канікул уряд має внести законопроект на розгляд депутатів, а вони ще й встигнути його прийняти. Але підозріло мовчать силовики, які ніколи не хотіли розставатися зі своїми повноваженнями.

DT.UA спробувало зв'язатися з колишнім очільником податкової міліції, заступником голови СБУ Владиславом Бухаревим, який має бути добре поінформованим про "нюанси" боротьби з економзлочинністю і про найефективніші її варіанти. Однак він не захотів прямо спілкуватися з журналістом. "Я маю свою позицію, і вона дуже цікава. Але все через офіційний запит", - відповів він.

Разом з тим при узгодженні законопроекту ні СБУ, ні МВС, ні прокуратура не були категорично проти (принаймні офіційно) створення нової служби. Хоча в Генпрокуратурі, наприклад, зазначають, що підпорядкування СФР уряду не приведе до підвищення ефективності протидії економічним злочинам (хоча те ж таки МВС також підпорядковане Кабміну). Крім того, зазначається, що підслідність економічних злочинів недосконала, а положення про позбавлення повноважень УБОЗ у сфері протидії економічним правопорушенням неприйнятне (хоча при цьому залишається без відповіді запитання, що робити з дублюванням функцій).

А в МВС вважають, що об'єднання повноважень в одному органі не зробить процес об'єктивним і неупередженим на всіх стадіях виявлення і розслідування кримінальних та інших порушень в економічній сфері, навпаки, призведе до розширення повноважень і, як наслідок, до високого корупційного ризику в його роботі.

Хай там як, очевидно, що передбачувані такі широкі повноваження співробітників СФР повинні мати і більш жорстку відповідальність за їхні дії у разі їх протизаконності.
Є, звичайно, передбачена законодавством відповідальність - дисциплінарна, адміністративна або фінансова. Але остання завжди лягає не на самого співробітника, а на бюджет. Тому необхідні персональні санкції, причому жорсткі.

А що ж бізнес? Якщо торік його реакція була дуже бурхливою через загрозу перетворення подібного органу на репресивну машину, то зараз настрої дещо змінилися. Переважно тому, що монополія влади імені Януковича зруйнована, а один наглядач усе ж таки краще від нинішніх п'яти. Адже при нинішній системі в рамках розробки "податкових ям" бізнесу доводиться відповідати на запити і податкових органів (причому як на центральному, так і на місцевому рівні), і СБУ, і МВС, і прокуратури. І все необхідно надати в зазначений строк. А це - і час, і ресурси, і нерви.

Проте експерти все одно говорять про наявність дуже серйозних ризиків. "Ризик зловживань залишиться - прийшли силовики, "пресонули", але за полюбовне вирішення проблеми взяли конверт. І в більшості випадків начальник такого підлеглого навряд чи його здасть, адже рука руку миє, - говорить директор Палати податкових консультантів Лариса Антощук. - Немає жодної схеми, про яку не знав би, наприклад, податківець. Без участі контролюючих органів їх реалізація була б складною. Тому ще на етапі створення служби необхідні жорсткий кадровий відбір, застосування поліграфа, проходження психологічних тестів, наприклад, щоб зрозуміти, наскільки співробітник може бути психологічно стійким до стресових ситуацій і байдужим до хабарів". Пані Антощук навіть пропонує прописати норму, яка передбачає, що при виявленні підприємцями певних фактів корупції їм давалася би певна знижка в розмірі того або іншого відсотка потенційних донарахувань. У цьому разі з'являється кілька вигід - і бюджет не програє, і факт корупції буде розкрито, і хабарник покараний (крім усього іншого, він не повинен мати можливості взагалі будь-коли працювати на держслужбі).

Юрист, член робочих груп з реформування Податкового кодексу Ярослав Романчук зі свого боку заявляє про готовність бізнесу до появи нового органу і зазначає: "Іншого виходу у нас немає, якщо ми взяли курс на Європу". Однак він упевнений, що без чіткого дотримання законодавства чиновниками, хоч би як служба називалася і хоч би як себе позиціонувала, нічого не буде. Поки над контролюючими органами висить план з виконання бюджету, а податкова міліція (або фінполіція в майбутньому) використовується як механізм для його реалізації, поки інспектор апріорі кожне підприємство вважає злочинцем, поки кримінальні справи порушуються ще до завершення розгляду в судах адміністративного оскарження рішень податкових органів, реформи в податковій системі не буде. "Усе це дає привід "кошмарити" бізнес, і якщо це законодавчо змінити, то нам удасться вибити ґрунт і не дати працювати так, як чиновники працювали раніше", - вважає пан Романчук.

Бізнес готовий платити і працювати легально, але натомість просить дати йому спокій. Якщо є причини для перевірки, це можна робити і в електронному вигляді. Але від практики постійних візитів з проханням допомогти виконати план необхідно відмовлятися. Так простіше фіскалам, а робота над схемами потребує часу, але тоді й розуміння від бізнесу не варто очікувати.

- Проект Закону України "Про основи запобіганння та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю"

- Презентація проекту Закону України "Про основи запобіганння та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю"

- Презентація Концепції створення Служби фінансових розслідувань

- Протокол узгодження позицій щодо проекту Закону України "Про основи запобіганння та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю"

- Порівняльна таблиця до проекту Закону України "Про основи запобіганння та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю"