Бюджетна забаганка

Завтра, 2 серпня, виповнюється 13 місяців відтоді, як до Верховної Ради було подано проект нової редакції Бюджетного кодексу. За мірками української законотворчості, термін зовсім мізерний: далеко не кожному закону, тим більше такому засадничому, вдається пройти шлях від реєстрації в парламенті до президентської чорнильниці менш як за п’ять-сім років. Або навіть майже десять — як закону про акціонерні товариства, що став притчею во язицех.

На цьому тлі законопроекту М.Деркача, П.Жебрівського та Є.Кирильчука «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» вочевидь пощастило. Отримавши 2 липня 2008 року свій реєстраційний №2709, він уже у вересні був прийнятий за основу і... заліг у комітетських шухлядах на багато місяців.

Далі події розвивалися за законами жанру. Настав 2009 рік, дзьобнув новий смажений півень — і без розрахунків, без нормального відпрацювання із залученням експертного співтовариства 23 червня ц.р. законопроект було розглянуто у другому читанні. Консенсус із Партією регіонів досягався буквально за кілька годин до ухвалення, тож десятки поправок вносили з голосу. Та, не заглиблюючись у їхню суть, 232 депутати підтримали документ у другому читанні і в цілому.

ЗМІ відразу зарясніли радісними позитивними відгуками «з місць» і «від громадськості». Проте жоден серйозний експерт не брався розповісти авторові цих рядків — а що ж усе-таки наприймали. Мовляв, зачекаймо, доки не з’явиться текст, підготовлений на підпис президенту.

Зачекали.

Дедалі гучнішою і нав’язливішою ставала інформаційна кампанія. Але що більше представники асоціацій разом із мерами раділи витвору законодавчої думки (приписуваному, звісно ж, БЮТ), який десь на 10 млрд. грн. на рік збільшить дохідну базу бюджетів сіл, селищ і міст, а також завершить, нарешті, руйнацію горезвісної бюджетної «матрьошки» на рівні нижче району, то частіше виринала думка про реальність президентського вето.

Вето стало реальністю 20 липня. І було б занадто просто пояснювати його давньою неприязню президента до прем’єра...

Про заслуги та амбіції

Укотре знімаємо капелюха перед Юлією Володимирівною: «локомотив» із неї пречудовий. І наприкінці 90-х, як голова бюджетного комітету третього скликання парламенту, і нині, як прем’єр, Тимошенко доклала чимало зусиль до того, аби країна одержала Бюджетний кодекс і чіткі правила відносин у бюджетній сфері.

Проте десять років усе-таки безслідно не минули. І в міру того, як прибувало Тимошенко — харизматичного політика, наче вода в пісок, зникала зацікавленість у фаховому опрацюванні деталей. У нинішньому Бюджетному кодексі, особливо в розділах про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини, міститься чимало того, що розраховано на вибори, та аж ніяк не на створення дієвої, максимально безконфліктної бюджетної моделі. А окремі новації настільки екзотичні, що, коли добряче постаратися, можуть призвести до дезінтеграції бюджетної системи країни.

Сказано — зроблено, прагне довести всьому світові наш прем’єр. Вона ні на крок не відступає від розданих під час Всеукраїнської наради з головами сільських рад обіцянок — віддати місцевому самоврядуванню частину загальнодержавних податків і втілити в життя ідею прямих відносин з Мінфіном для максимальної кількості місцевих бюджетів. Навіть якщо це несвоєчасно, нетехнологічно і занадто витратно для скарбниці.

А коли ще пригадати спроби перетягнути «ковдру» повноважень від парламенту до уряду, додати очевидні юридичні колізії, висновок напрошується однозначний: підстави для вето в президента були.

Попри незаперечну «просунутість» порівняно з версією 2001 року, новий Бюджетний кодекс виявився недостатньо зваженим і не позбавленим суперечностей Конституції, і на цьому не забув наголосити у багатосторінкових пропозиціях Віктор Андрійович, супроводжуючи ними своє вето.

Звичайно, було б неправильно не помітити політики і в зауваженнях президента. Особливо там, де він курям на сміх намагається відщипнути частину бюджетних повноважень для такого декоративного органу, як Рада національної безпеки та оборони. Проте загалом — більшість зауважень до нової редакції Бюджетного кодексу і справедливі, і логічні. Питання тільки в тому, чи буде їх реалізовано.

Прощання з «матрьошкою»?

Чи багато ви знаєте в Україні підприємств (організацій), котрим «по ходу п’єси» збільшують обсяг роботи в 15 разів? Важко сказати? А ми з ходу назвемо принаймні одне — Мінфін, департамент місцевих бюджетів.

Якщо хтось і має тримати схрещені пальці за те, щоб депутати не подолали президентського вето, то це тутешні працівники. Інакше в міністерстві доведеться відкривати ятку з продажу мотузок і мила. Пункт 2 «Прикінцевих положень» БК категоричний: на 2010 рік і наступні бюджетні періоди (аж до чергових місцевих виборів) прямі трансферти з держбюджету встановлюються абсолютно для всіх в Україні міст і сіл. Це — понад 11 тис. Замість нинішніх майже 700. Як-то кажуть, відчуйте різницю.

Ми тричі перечитали цей і «сусідні» пункти, однак логіки в діях законодавця так і не знайшли. Бо відповідно до тих самих «Прикінцевих положень», після чергових місцевих виборів із прямих відносин з Мінфіном виключаються населені пункти з чисельністю менш як 401 житель (їх по країні — близько 2 тис.).

Який сенс на 2010-й установлювати прямі відносини з держбюджетом для більш як 11 тис. реципієнтів, щоб уже за рік (два, три) 2 тис. найменших з них відсіяти? Схоже, ми маємо справу з якоюсь передвиборною забаганкою із розряду «компенсації знецінених вкладів протягом двох років» або «дворічного переходу на професійну армію».

До речі, звідки цифра 401? Може, на малій батьківщині котрогось із депутатів 401 житель?

Насправді аналіз бюджетної інфраструктури сільських рад показує, що реальна здатність виконувати прописані в законодавстві повноваження виникає лише в сільрадах з не менш як 2 тис. жителів. Однак таких — тільки чверть. А всі дрібніші (їх — 75% від загальної кількості) просто не мають бюджетної інфраструктури повною мірою.

Наприклад, на території сільрад із 200—500 жителями є, як правило, ФАП із бібліотекою, сякі-такі спортивні споруди, але забезпеченість дитсадками становить 0,39 (дані за 2007 рік). Тобто, грубо кажучи, дитсадок є тільки в одній із трьох сільрад. А ще дві — не забезпечують виконання прописаних в українському законодавстві функцій. І витрачають бюджетні гроші на традиційну забаву вітчизняного управлінського апарату — утримання себе, улюбленого.

Якщо ж думати про ефективне використання бюджетних коштів (а про це годилося б дбати вже давно), то, на думку експертів, воно можливе лише в сільрадах із 5 тис. жителів, де з’являється і господарська діяльність, і певне комунальне господарство, починають виділятися гроші на благоустрій територій. І найголовніше — саме в таких сільрадах з’являється дрібний бізнес, про що свідчать і зростання податку на доходи фізосіб у розрахунку на одного жителя, і зниження дотаційності.

Тому сто разів має рацію президент: «децентралізацію у пропонованих новою редакцією Кодексу обсягах доцільно було б здійснити після проведення адміністративно-територіальної реформи, яка забезпечить відповідне укрупнення територіальних громад».

А поки Віктор Ющенко пропонує обмежитися переведенням на прямі відносини з центром бюджетів місцевих громад, починаючи з 5 тис. людей. Прикинемо: 500 плюс 700 уже наявних — і виходимо на цілком реальну цифру 1200.

Президентська пропозиція обгрунтовується, у тому числі, особливостями української статистики, про яку наші депутати мають украй слабке уявлення. Тому в просвітницьких цілях нагадаємо, що в Україні базовим для статистики є район. Як свідчать місцеві фінансисти, органи статистики відмовляються підтверджувати статдані в розрізі сільрад.

За районами формуються дані про кількість населення в розрізі міст, селищ і сіл, тільки в цілому по районах і містах обласного значення — дані про кількість дітей за віковими групами. Це означає, що в Мінфіні немає і не передбачається достовірних даних для формульного розрахунку трансфертів для всієї цієї «дрібноти», а «бухгалтерія» вестиметься в кращому разі на око.

А про врахування з Києва особливостей фінансування бюджетних установ, які обслуговують жителів різних населених пунктів, годі й говорити. Колись цим сяк-так займалися районні фінансисти. Тепер усі чомусь упевнені, що «київський дядечко», котрий і в очі не бачив конкретних дитсадків та амбулаторій, розсудить і краще, і чесніше.

Воно, звичайно, приємно, та й самолюбство тішить — говорити безпосередньо з Мінфіном, оминаючи всілякі «ворожі» райфінвідділи. Але таких мрійників адресуємо до глави 12 нового БК, якою регулюється (і для «малечі» також) порядок складання, розгляду, затвердження, виконання місцевих бюджетів та звітність.

Правил багато, правила жорсткі. Напевно будуть і підзаконні акти, але як з ними ознайомитися, коли далеко не в усіх населених пунктах є Інтернет, а головне, люди, котрі мають досвід роботи з такими документами? А брати участь у тендерах жителі села на дві вулиці вміють? А переадресовувати кошти бюджету сусідній сільраді відповідно до ст. 93 Бюджетного кодексу? Тож ноги в руки — і вчитися, адже це тепер буде майже повсюдною практикою!

Запишіть мене селом!

Підіб’ємо підсумки: охопити негайно, зараз, усі 11 тис. бюджетів трансфертами з центру — мета не дуже розумна, але теоретично досяжна. За великим рахунком, усе впирається в технологію. А от де справді ховається «диявол», то це в ст. 65 (нормативи відрахувань податку на доходи фізосіб до бюджетів місцевого самоврядування) і ст. 71 (бюджет розвитку місцевих бюджетів) нового Бюджетного кодексу.

Що змінилося? Зовні — дуже небагато: відбулося просте перекидання 15% прибуткового податку з однієї графи в іншу. У графі «доходи» грошей начебто зменшується (начебто — бо це «зменшення» держава все одно мусить компенсувати із скарбниці, збільшуючи розміри трансфертів), у фонді розвитку — реально збільшується. Але така «пільга» — лише для сіл, селищ та міст районного значення.

Тобто в набагато гірших умовах опиняються всі міста обласного значення, навіть якщо жителів в них менше, ніж у «районних» побратимів. І в разі подолання президентського вето на БК представники цих міст одразу ж побіжать у комітет Верховної Ради з питань місцевого самоврядування з проханням... понизити їхній статус. До міста районного значення або, щоб уже напевно, до села. Статус статусом, а додаткові гроші нікому не завадять.

Жартуємо? Хтозна...

Ще одне нововведення — у районному бюджеті залишаються 15% податку на доходи фізосіб (раніше було 50%), зате для бюджетів міст районного значення, сільських, селищних ця цифра зростає з 25 до 50%. У принципі, бажання зміцнити бюджети місцевого самоврядування дуже похвальне. Але в тому, як воно реалізується, експерти вбачають серйозну загрозу: всередині районів руйнується макробаланс доходів, витрат та дотацій між різними рівнями бюджетів.

Що з цього випливає? Два простих висновки. По-перше, дуже відчутно зросте дотаційність районів. За розрахунками, наведеними у президентських пропозиціях, тільки в Луганській області сукупні втрати доходів районних бюджетів сягнуть 129,5 млн. грн., Запорізькій — 110,7, Рівненській — понад 86 млн. грн. Та чи одержать вони в умовах триваючої кризи необхідний обсяг трансфертів із держбюджету — ще питання.

Другий висновок коли й приємніший, то не політично. Раніше біля 20% міст районного значення, як правило, тих, що не мають витрат на охорону здоров’я та культуру, були донорами районних бюджетів і безперервно з цього приводу обурювалися: грабують серед білого дня! Тепер абсолютна більшість із них стануть донорами бюджету державного, причому може йтися про дуже великі вилучення — до 60—80% доходів. З відповідною мітинговою риторикою, яка навряд чи сподобається політикам, котрі йдуть на вибори...

Ще одне нововведення БК з неабиякими наслідками стосується 10% податку на прибуток не державних і не комунальних підприємств, які буде спрямовано до бюджету розвитку (і знову-таки — місцевого самоврядування, тобто міст, селищ, сіл). Центр, що вперто тримався за «свої» податки і не йшов на жодні поступки, нарешті зламався. Але зламався, на думку експертів, украй невдало.

Ми нічого не маємо проти такого чудового містечка, як Немирів Вінницької області, що має на своїй території не менш чудове бюджетоутворююче підприємство. Але нам щиро жаль сотні й тисячі українських міст і сіл, які не мають такого «золотого дна» і які не зможуть, либонь така забаганка спаде на думку, встановити перед мерією погруддя Юлії Володимирівни — і абсолютно без шкоди для інших бюджетних програм!

Виправте, якщо помиляємося, але Немирів нині забезпечує 60% податку на прибуток Вінницької області. Тепер 10% від цього багатства піде до міського бюджету розвитку. Причому це ті суми, які не враховуються при визначенні трансфертів, а отже, не регулюються вилученнями до держбюджету.

До чого ми в такий спосіб дійдемо? Міські голови оголосять «останній і рішучий» будь-яким філіям. Будь-яке виробництво із штаб-квартирою в іншому місті буде «знешкоджене». Для бізнесу це коли не смерть, то й не життя, він не в змозі зробити розподільчі баланси по всіх філіях.

Тому непогане, на перший погляд, рішення законодавця призведе до виникнення цілого комплексу проблем. Усі думали, як краще зацікавити місцеві органи влади в розвитку бізнесу на їхній території, але ніхто не подумав, як це зробити найбільш грамотно з погляду загальноукраїнських інтересів.

Останнім часом всі звично нарікають на відсутність у країні ефективної політики регіонального розвитку. Мусимо «потішити»: у разі підписання нового Бюджетного кодексу її не стане за визначенням. У 2008 році диспропорції між Дніпропетровською (найбагатшою за податком на прибуток на душу населення) областю і Тернопільською (найбіднішою) становили 19,5 разу. Усередині областей різниця не менш разюча. Тепер, коли правилом гарного бюджетного тону стає гра тільки за себе, навіть не за район із областю, саме місто Дніпропетровськ свої проблеми розв’яже, але Дніпропетровська область і райони потраплять у фінансові лещата. Що ж тоді говорити про Тернопільщину?

Як у Штатах?

На 2011-й у БК закладено не меншу «бомбу». «Викликає заперечення і норма щодо зарахування з 1 січня 2011 року податку з доходів фізосіб до відповідного бюджету за місцем податкової адреси фізособи», — абсолютно справедливо зазначає президент. Цей захід значно погіршить умови ведення бізнесу в країні, ускладнить адміністрування податку, призведе до збільшення витрат на утримання бухгалтерів, зокрема і в бюджетній сфері.

Не зовсім зрозуміло? Тоді уявіть собі київську фірму з 20 працівниками, тільки двоє з яких кияни. Уявили? То скільки сил, часу і нервів знадобиться, аби перерахувати податок за кожного із 18 за їхнім попереднім місцем проживання в ті населені пункти, де вони прописані, пардон, зареєстровані, але вже не живуть? І так — щомісяця.

І який же висновок зробить для себе роботодавець? Правильно, іногородніх не брати. Отоді нехай безробітні селяни подякують своєму сільському голові, котрий продзижчав усі вуха Юлії Володимирівні вимогами зараховувати податок на доходи фізосіб за місцем проживання — «як у Штатах».

Ну, припустимо, сільський голова може й не знати, що у США громадянин сплачує такий податок особисто, а в Україні, як, утім, і в більшості європейських країн, за нього це робить «податковий агент», тобто бухгалтер підприємства. Але ж спеціалісти Мінфіну мали знати і повідомити про це керівництво країни! Як і про те, що при збереженні в новому Бюджетному кодексі діючої системи розрахунку трансфертів таке нововведення анічого не поліпшує для сільського бюджету: на суму додаткових податків зменшується розмір дотацій.

І насамкінець. Україні справді потрібна нова, адекватна сучасним реаліям редакція Бюджетного кодексу. Однак це має бути кодекс для всієї країни, а не для улюбленців, кодекс, написаний фахівцями, а не політиками. Залучення електорату — справа, звісно, важлива, але заради нього навряд чи правильно ставити на вуха всю країну і наражати на небезпеку її бюджетну систему. На наступних виборах можуть і не зрозуміти...