БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ

Бюджет як фінансовий план держави формується під впливом бюджетної і податкової політик. В Україні остання формувалася в умовах надзвичайно жорсткої економічної кризи, що не могло не позначитися на характері змін. Оскільки, з одного боку, постійною залишалася проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх функцій і зобов’язань, а з іншого — об’єктивним був безперервний процес втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету і, у зв’язку з цим, пошуку інших, які б відповідали новій системі господарювання. Це постійно загострювало проблему дефіциту бюджету та методів його фінансування. Крім того, серед принципово нових умов з’явилися такі, які пов’язані з низькою фінансовою й управлінською дисципліною, тінізацією економіки, неефективністю здійснення окремих видів видатків, марнотратством, фактами розкрадання державних коштів.

Україна пережила проблеми наповнення бюджету грішми, уникнення надходження до бюджету шляхом взаємозаліків, невиконання більшості прийнятих щорічних бюджетів, реструктуризації боргів як засобу поліпшення фінансового стану підприємств та їх розрахунків з бюджетом. Із часом завдяки трансформації бюджетної і податкової систем окремі із зазначених явищ відійшли в минуле, а деякі змінили свій характер, хоча ще залишаються не розв’язаними повною мірою. Але такі проблеми, як масове ухиляння від податків, втрати доходів бюджету від податкових пільг, зростання зовнішньої заборгованості, залишаються актуальними.

Незважаючи на значні суперечності реформ, у деяких своїх частинах зміст податкової системи відповідає вимогам, що склалися у світовій практиці. Так, основу податкової системи України утворюють податки, які становлять ядро податкових систем розвинених західноєвропейських країн, — податок на доходи громадян, податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість, акцизний збір і мито. Ці податки забезпечували дві третини загальної суми надходжень до зведеного бюджету 2003 року. Закони, якими регулюється справляння більшості з цих податків, розроблені з урахуванням норм західноєвропейського податкового права.

Водночас податкова система України характеризується низкою особливостей, які відрізняють її від податкових систем розвинених країн. До них належать:

— існування двох підсистем оподаткування — стандартної і спрощеної, що порушує цілісність податкової системи;

— значна нерівномірність розподілу податкового тягаря внаслідок масштабного ухиляння від сплати податків та наявності податкових пільг;

— високий рівень податкової заборгованості;

— неповна відповідність податкової системи України основним принципам оподаткування — справедливості, ефективності, стабільності, адміністративної простоти й економічності.

Слід зауважити, що як податкова, так і бюджетна системи критикувалися і критикуватимуться, оскільки в їх основу мають бути закладені механізми подолання значної маси суспільних і особистих суперечностей, досягти оптимальності в розв’язанні яких практично неможливо, особливо з огляду на те, що економіка в кожний окремий період перебуває на різних стадіях свого розвитку, залежно від яких змінюється зміст і податкової, і бюджетної політик. Часто це призводить до порушення окремих, навіть загальновизнаних принципів фіскальної політики — таких, наприклад, як справедливість, стабільність. Останнього принципу можна і слід дотримуватися тільки певний період часу і відповідно до умов, що склалися в економіці. Для прикладу можна навести сучасну позицію міністра фінансів Німеччини Х.Ейхеля, який заявив, що «...стабільність не є пріоритетом, нам потрібне зростання». У даному випадку йшлося саме про фіскальну стабільність.

Нині можна стверджувати, що головні проблеми етапу становлення бюджетної та податкової систем України і вирішення завдань фінансової стабілізації для виходу економіки з кризи були певною мірою розв’язані, оскільки інфляція як основний показник фінансової нестабільності увійшла сьогодні в межі контрольованості. Але слід зауважити, що економіка України, як і кожної країни, з тих чи інших причин може опинятися під загрозою зростання інфляції й фінансової нестабільності. Тому ці питання мають постійно перебувати у центрі уваги економічного блоку уряду та Національного банку.

Розвиток економіки України повинен відзначатися надалі активізацією економічної діяльності. У зв’язку з цим важливо оцінити, наскільки зміни, що відбуваються й відбуватимуться у бюджетній та податковій системах, відповідають по суті засадничим вимогам стабільного зростання.

З цієї точки зору важливим є рівень співвідношень між податковими і неподатковими надходженнями до бюджету й те, наскільки одночасно відбувається концентрація доходів бюджету за рахунок головних бюджетоутворюючих податків: ПДВ, податки на прибуток, податки на доходи фізичних осіб, акцизний збір. Водночас у цій частині існує ряд суперечливих тенденцій. Зокрема простежувалося зменшення фіскальної ефективності прямих податків відносно ВВП від 15,0% у 1994 р. до 9,2% у 2001 р. і непрямих податків — від 12,9 до 7,1%. 2002 року частка прямих податків у ВВП збільшилася до 10,3, непрямих — до 8,0%.

Зниження фіскальної ефективності прямих податків відбувалося за рахунок податку на прибуток (дохід) підприємств, фіскальна ефективність якого зменшилася за означений період з 11,9 до 3,9% відносно ВВП, тобто більш ніж утричі; 2002 року вона трохи зросла — до 4,3%. Натомість фіскальна ефективність прибуткового податку з громадян характеризувалася стійкою тенденцією до зростання з 2,8% в 1994 р. до 4,9% відносно ВВП у 2002 році. При цьому 2001 та 2002 рр. фіскальна ефективність прибуткового податку з громадян уперше перевищила фіскальну ефективність податку на прибуток підприємств. З одного боку, ця тенденція свідчить про формування в Україні податкової структури, сприятливої для економічного зростання. З іншого — вона стала наслідком надмірного податкового тягаря на доходи громадян.

Зниження фіскальної ефективності непрямих податків зумовлене передусім зниженням фіскальної ефективності ПДВ від 10,8% відносно ВВП у 1994 р. до 5,0% 2001 року. 2002 року частка цього податку у ВВП зросла до 6,1%. Однак, по-перше, це відбувалося на тлі перевищення надходжень ПДВ із ввезених на територію України товарів над надходженнями від вітчизняних товарів; по-друге, надходження податку зростали на тлі зниження виконання державою вимог з відшкодування ПДВ.

Слід також зауважити, що коли порівнювати співвідношення неподаткових надходжень до бюджету і до ВВП, то існувала тенденція зростання останніх. Якщо 1998 року неподаткові надходження до бюджету становили 2,5% до ВВП, то у 2001 р. вони досягли 8,0%, і лише починаючи з 2002-го цю негативну тенденцію певною мірою було подолано (6,8% у 2003 р.). Водночас неподаткові надходження у співвідношенні з ВВП за підсумками 2003 року залишалися у 2,7 разу вищими, ніж 1998 року (період жорсткої фінансової кризи).

Наведені дані свідчать, що при формуванні дохідної і видаткової частин бюджету органи влади виходили не тільки з реальних розрахунків. Недосконалість і нестабільність податкового законодавства сприяє розширенню впливу на цей процес політичних, корпоративних та інших факторів. Крім того, при формуванні видаткової частини бюджету нерідко приймаються популістські рішення, які вимагають відповідних джерел фінансування.

У цих суперечностях криються витоки таких явищ, як неузгодженість податкової і бюджетної політик; прагнення парламентських комітетів завищувати планові показники доходів бюджету, а уряду — їх занижувати; перевищення державними зобов’язаннями, що випливають із чинного законодавства, фінансових можливостей економіки; ухвалення рішень щодо зниження податкових ставок і гальмування ухвалення рішення з розширення податкової бази, необхідного для збереження рівня бюджетних надходжень на незмінному рівні; ланцюгова реакція боротьби за податкові пільги і преференції і, як наслідок, — загострення корупції; вибір податкових пільг, що підлягатимуть першочерговому скасуванню, залежно не від їх соціально-економічної значущості, а від міцності позицій тієї групи депутатів, які лобіюють у парламенті інтереси певної категорії платників.

Незважаючи на зменшення податкових надходжень до зведеного бюджету щодо ВВП на 2,0 відсоткового пункта за 1998—2004 рр., податок на прибуток підприємств і податок на доходи громадян тривалий час зберігали свою питому вагу у ВВП (1992 р. — 8,5, 2002 р. — 8,1%), що означало зростання їх ролі у формуванні бюджетних доходів. Це створювало передумови для підвищення еластичності впливу основних податків як на бюджет, так і на процес формування й розподілу ВВП, що надзвичайно важливо для забезпечення умов стабільного економічного зростання за рахунок стимулювання економічної активності. На мою думку, саме з метою її стимулювання на даному етапі розвитку стало можливим з 2004 р. знизити ставки оподаткування за вказаними видами податків. Надалі було б доцільно, коли йдеться про оподаткування прибутку, звільнити від податку ту його частину, яка інвестується.

Поруч із вищезазначеними змінами в податковій системі, останніми роками відбулися й інші. Зокрема було скасовано відрахування до деяких цільових державних фондів, питома вага яких у дохідній частині зведеного бюджету становила 15,2% у 1998 році. За рахунок скасування відрахувань до чорнобильського фонду питома вага цільових державних фондів вже 1999 р. знизилася до 11,9%, а скасування відрахувань у Фонд ремонту та будівництва автодоріг 2000 року та інноваційний фонд (2001 р.) звела нанівець ці джерела дохідної частини бюджету. В перерахунку на умови 2002-го підприємства реального сектора додатково отримали до 10 млрд. грн. вільних від оподаткування коштів.

Водночас практично завжди були й залишаться суперечності між дохідною та видатковою частинами бюджету. Це поширене явище в умовах представницької демократії. Досить звернутися до сучасного досвіду Німеччини та Франції, які заявили про недоцільність дотримання ліміту дефіциту бюджету на рівні 3% ВВП, встановленого відповідним пактом для країн ЄС, оскільки сьогодні економічні умови вимагають перевищення цього ліміту.

Загалом бюджетний процес в умовах представницької демократії завжди є процесом пошуку шляхів розв’язання низки суперечностей:

— між інтересами громадян як платників податків, зацікавлених у їх зниженні, та як споживачів суспільних благ, що фінансуються за рахунок тих самих податків;

— між інтересами різних груп платників, кожна з яких, керуючись ідеологією «безквиткового пасажира», не проти долучитися повною мірою до споживання суспільних благ, переклавши тягар їх фінансування на інших;

— між виконавчою та законодавчою гілками влади. Народні обранці, що репрезентують у парламенті об’єктивно суперечливі інтереси виборців (які одночасно є платниками податків), обстоюють позиції зростання державних видатків й одночасно зниження податкового навантаження на всіх платників, або принаймні на тих, чиї інтереси вони лобіюють. Водночас уряд об’єктивно більш зацікавлений у збалансуванні державних доходів і видатків, а щоб убезпечити себе від несподіванок, він, швидше, прагнутиме до перевищення фактичного обсягу доходів над видатками шляхом свідомого зниження планового обсягу їх надходжень;

— між інтересами платників та інтересами державного апарату (державної бюрократії), зацікавленого у розширенні контрольованого ним обсягу фінансових ресурсів і, відповідно, підвищенні податкового навантаження на платників.

Правові держави в процесі тривалої еволюції винайшли шляхи розв’язання більшості з цих суперечностей і забезпечення консенсусу інтересів. Серед цих шляхів — створення системи громадського контролю за ефективним витрачанням бюджетних коштів, системи правових обмежень дискреційних фіскальних дій уряду та парламенту.

Реформування податкової системи має базуватися на принципі фіскальної достатності, тобто формуванні дохідної частини бюджету на рівні, достатньому для здійснення державних функцій, а також на засадах забезпечення обов’язковості й рівнонапруженості у сплаті податків; недопущення проявів дискримінації щодо окремих платників або категорій платників податків, а також стосовно оподаткування товарів вітчизняного чи іноземного походження. Неприпустимим є масове надання пільг в оподаткуванні окремим суб’єктам підприємницької діяльності. Найінтенсивніше обсяг пільг зростав протягом 1997—2000 рр. — у 2,4 разу, тоді як обсяги доходів зведеного бюджету за цей час збільшилися в 1,7 разу. 1998 року з’являється тенденція, за якої обсяг наданих пільг перевищує сумарні надходження до зведеного бюджету на 35,1%, 2000 р. — вже на 47,5%. Останніми роками частка пільг у доходах зведеного бюджету та у ВВП трохи зменшується. 2002 року податкові пільги сягнули близько 90% загальної суми доходів зведеного бюджету, або 25% від ВВП, за дев’ять місяців 2003-го — відповідно 88,9 та 27,1%.

До основних причин інтенсивного зростання податкових пільг можна зарахувати: розкручування «пільгової спіралі»; значну корумпованість (корупція заохочує рентний тип поведінки); намагання розв’язати суперечність між фіскальною та регулюючою функціями податкової системи. Остання причина потребує докладнішого розгляду, оскільки зумовлює появу галузевих пільг, які є об’єктом найгострішої критики.

Проблема в тому, що, з одного боку, галузеві пільги є одним із основних інструментів державного регулювання розвитку економіки. З іншого — вони найменш ефективні, оскільки їх результативність залежить від правильного визначення пріоритетних галузей. А для цього необхідна докладна інформація про технологічні особливості виробництва, потреби ринків, у тому числі світових. Дехто з учених взагалі заперечує можливість урядів правильно вибирати пріоритети, що підтвердила практика надання галузевих податкових пільг в Україні.

Найбільші пільги надавалися таким галузям, як вугільна промисловість, гірничо-металургійний комплекс та сільське господарство, які, з погляду орієнтації на інноваційну модель розвитку, навряд чи можуть належати до пріоритетних. Надання таких пільг здійснюється з соціально-політичних міркувань. Зокрема метою проведення економічного експерименту в гірничо-металургійному комплексі було визнано створення умов для подолання кризового стану в галузі. Аналогічні завдання — забезпечення економічного зростання в агропромисловому комплексі та підтримки сільськогосподарського товаровиробника — ставляться в процесі надання різного роду податкових пільг цій групі товаровиробників.

Характеризуючи сільськогосподарські пільги, слід зазначити, що самі по собі вони нездатні розв’язати поставлених завдань. Так, незважаючи на надані протягом 1999—2001 рр. податкові пільги сільському господарству майже на 2,6 млрд. грн., внаслідок чого ця галузь, виробляючи 17% ВВП країни, формує лише 3% доходів бюджету, зростання обсягів виробництва сільськогосподарської продукції супроводжувалося зниженням прибутковості виробництва. Якщо за підсумками 2000 р. чистий прибуток від усіх видів діяльності сільгосппідприємств становив 1,4 млрд. грн., то 2001-го, при зростанні виробництва сільськогосподарської продукції на 10,2%, фінансовий результат знизився до 834,1 млн. гривень. У 2002 р. сільськогосподарські виробники зазнали збитків на 295 млн. гривень.

Причини негараздів у стагнуючих галузях комплексні й глибокі, вони нагромаджувалися протягом багатьох років. Так, однією з основних причин збитковості сільськогосподарських підприємств вважається високий рівень монополізації ринків матеріально-технічних ресурсів АПК та ринків заготівель сільгосппродукції, наслідком чого стало завищення цін на ресурси та заниження їх на продукцію сільського господарства (ефект «цінових ножиць»). Замість проведення заходів, спрямованих на демонополізацію та регулювання монопольних цін, держава сприяла консервації негативних явищ на цих ринках, оскільки як покупець сільськогосподарської продукції до своїх резервів була безпосередньо зацікавлена в низьких цінах на неї. Тепер неправомірне втручання у розвиток села та зволікання з ринковими реформами в Україні намагаються компенсувати податковими пільгами. Хоча всім уже зрозуміло: без створення умов для розв’язання основних проблем стагнуючих галузей надання їм численних пільг (крім податкових пільг — регулярне списання боргів перед державою, яке лише за 2000—2002 рр. сягнуло 6,2 млрд. грн., прямі дотації, бюджетні кредити, субсидовані кредити комерційних банків тощо) може розглядатися як неефективне використання державних коштів, їх розпорошення, котре лише консервує неконкурентоспроможність аграрного бізнесу.

Навіть перші кроки на шляху розв’язання глибинних проблем можуть дати позитивні результати. Так, вирішальною причиною зростання рентабельності зернового виробництва у 2000 р. до 64,8%, порівняно з 12,0% у 1999 р., було підвищення ціни на зерно у 2,2 разу, що поліпшило умови розвитку галузі.

Податкові пільги, які надаються всім підприємствам галузі, — нерідко менш ефективний інструмент державного регулювання, ніж цільові субсидії. Досвід розвинених країн свідчить, що поширеними формами підтримки підприємств вугільної галузі є субсидії перспективним вугледобувним підприємствам, а також субсидії для поступового припинення вугледобування на неперспективних шахтах.

Надання податкових пільг стагнуючим галузям передбачає попереднє визначення глибинних «провалів» ринку (тобто його неспроможності забезпечити ефективний розподіл ресурсів) й адекватних інструментів їх коригування, а також визнання того факту, що пільги не можуть замінити ринкових реформ. Якщо ж вибір зроблено на користь податкових пільг, то важливо застосувати їх лише протягом обмеженого терміну.

Необхідно зупинитися й на доцільності запровадження пільгового режиму оподаткування в гірничо-металургійному комплексі. Оцінити цей крок неможливо без урахування стану та місця галузі в системі національного виробництва напередодні проведення економічного експерименту. Зросла її частка в структурі промислового виробництва за роки незалежності (питома вага продукції чорної металургії з 1990-го по 1999-й збільшилася з 11,0 до 23,8%), зменшився попит на продукцію на внутрішньому ринку, збільшилася орієнтація на зовнішні ринки і, відповідно, частка експорту чорних металів у загальній структурі експорту. Експортна орієнтація ГМК обумовила посилення залежності відтворювальних процесів у ньому від зовнішньої кон’юнктури, а отже — більш їх нестабільність.

Незважаючи на валютні надходження від експорту, фінансове становище галузі залишалося складним, кошти, що вкладалися у її технічне переоснащення, — недостатніми (1999 р. інвестиції в основний капітал галузі зменшилися у 2,5 разу, порівняно з 1990 р.). Внаслідок техніко-технологічної відсталості та спрацьованості обладнання, а також недосконалої галузевої структури виробництва продукція галузі характеризувалася високим рівнем енергоємності, яка, у свою чергу, становить загрозу економічній безпеці держави. Посилилася ще одна негативна тенденція — підвищення рівня монополізації галузі, що може спричинити консервацію негативних процесів і тенденцій.

Іншим аргументом проти доцільності фінансової підтримки гірничо-металургійного комплексу шляхом надання пільг є те, що у валовій доданій вартості чорної металургії частка податків, за даними міжгалузевого балансу України (напередодні ухвалення Закону «Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України»), становила 24,0%, порівняно з 42,1 у легкій промисловості, 58,0 — у харчовій, 33,2% — у валовому внутрішньому продукті промисловості в цілому. Отже, чорна металургія не належала до галузей, котрі найбільше потерпали від податкового тягаря і тому потребували першочергової державної підтримки. Остання лише загострила проблему нерівномірного розподілу податкового навантаження між підприємствами різних галузей.

Надаючи фінансову підтримку підприємствам гірничо-металургійного комплексу, держава фактично компенсувала (частково чи повністю) збитки, яких вони зазнавали від реалізації продукції на зовнішніх ринках за демпінговими цінами. Це створило додаткові прецеденти для антидемпінгових розслідувань і призводило до консервації відсталої структури національного виробництва та експорту.

Водночас результати експерименту в ГМК свідчать про те, що він сприяв розв’язанню деяких поточних проблем та позитивним змінам у роботі підприємств (збільшення обігових коштів, зростання рівня рентабельності, обсягів виробництва тощо). Однак, по-перше, ці зміни відбулися під впливом не лише експерименту, а й інших чинників, передусім — сприятливої кон’юнктури зовнішніх ринків та збалансованої курсової політики Національного банку; по-друге, вони навряд чи перетворяться в сталі тенденції.

Короткочасний ефект від зниження рівня оподаткування в гірничо-металургійному комплексі пов’язаний із тим, що його проблеми в принципі не можна розв’язати з допомогою експерименту. Вивільнених завдяки пільгам кошти достатньо лише для «латання дірок», а не для подолання глибокого технологічного відставання підприємств комплексу не тільки від розвинених країн, а й від Росії. Вирішення цієї проблеми потребує значних інвестицій — як іноземних, так і внутрішніх, передачі об’єктів в руки ефективних власників, орієнтації інвесторів на досягнення стратегічних цілей. А в умовах жорстких обмежень державних фінансових ресурсів ефективною могла б бути, на нашу думку, селективна податкова політика, спрямована на підтримку лише прогресивних, потенційно конкурентоспроможних підгалузей та видів виробництва, його техніко-технологічного оновлення. Крім того, ця політика має проводитися в комплексі з іншими заходами державного регулювання розвитку ГМК: антимонопольними, проведенням ефективної приватизаційної політики, розробкою правового механізму забезпечення виконання власниками своїх інвестиційних зобов’язань тощо.

Більш обґрунтованим є надання податкових пільг молодим галузям, які мають реальні можливості стати конкурентоспроможними і потребують державної підтримки та захисту від конкуренції з боку розвинених країн.

Крім галузевих пільг, в Україні поширена практика надання преференцій суб’єктам підприємницької діяльності, що функціонують на територіях спеціальних (вільних) економічних зон, а також територіях пріоритетного розвитку. Більшість їх створено протягом 1998—2000 років.

Недоліки, що виникають у процесі функціонування СЕЗ, породжують сумніви в ефективності численних пільг, що їм надаються, та доцільності створення цих зон узагалі. По-перше, немає єдиної, науково обґрунтованої програми розвитку в Україні спеціальних (вільних) економічних зон, узгодженої із загальнонаціональною концепцією реформування економіки, внаслідок чого їх створення не розглядається з позицій поступального розвитку економіки в цілому, не працює на загальнонаціональний прогрес. По-друге, велика кількість спеціальних (вільних) економічних зон означає зростання числа фіскальних винятків для окремих економічних суб’єктів і посилює сумніви щодо прийнятності ціни, яку платять юридичні та фізичні особи, позбавлені податкових преференцій, за поліпшення соціально-економічної ситуації на окремих, обмежених територіях. По-третє, відсутність системного підходу при створенні зон призводить почасти до надання цього статусу територіям, які є недостатньо перспективними і привабливими для інвесторів. Часом зони створюють не за критеріями народногосподарської доцільності, а для розв’язання локальних проблем і задоволення групових інтересів.

За обмежених фінансових ресурсів держави створення зон із пільговим податковим режимом доцільне, на наш погляд, лише в тому випадку, якщо задовольняються такі вимоги: а) воно дозволяє розв’язати одну з важливих загальногосподарських, а не локальних проблем або вирішує локальну проблему, яка стає відправною точкою чи важливою ланкою на шляху досягнення загальнонаціональних цілей; така вимога пояснюється тим, що преференції певній території надаються за рахунок державного, а не місцевих бюджетів, отже, й ефект від цих преференцій повинен мати загальноекономічний характер; б) такий ефект має досягатися в порівняно короткий термін, що можливо за наявності на певній території внутрішніх резервів ефективного розвитку, а також при виборі швидкоокупних проектів, що є ефективними відповідно до ринкових критеріїв.

Аналіз оподаткування в історичній ретроспективі підтверджує таку закономірність: стягнення податків за досить високими ставками супроводжується наданням різноманітних пільг, тоді як зниження податкових ставок у процесі податкових реформ — розширенням податкової бази за рахунок скасування низки пільг. За таким сценарієм розгортається і сучасний етап податкової реформи в Україні.

Проектом держбюджету України на 2004 рік передбачалося скасування ряду податкових пільг. Та оскільки внесення змін до законів з питань оподаткування іншими законодавчими актами, у тому числі й законом про Державний бюджет, суперечить вимогам статті 1 Закону України «Про систему оподаткування», було розроблено проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік». Однак цей законопроект і досі не ухвалено. (Статтю написано до 5 лютого ц.р. — Прим.ред.) Натомість, не довго дискутуючи, Верховна Рада ухвалила Закон «Про Державний бюджет України на 2004 рік», в якому залишилися норми, котрі зупиняють на 2004 р. дію окремих статей законів з питань оподаткування, зокрема тих, що стосуються надання податкових пільг як галузевого, так і соціального характеру.

Найбільший суспільний резонанс викликало призупинення ряду пільг щодо податку на додану вартість. При цьому якщо надання галузевих пільг зупинено лише на 2004 р., то соціальні пільги передбачається скасувати взагалі. Такий підхід не можна вважати справедливим, бо соціальні пільги порівняно незначні, та й не вони, а галузеві пільги породжують найбільше негативних соціально-економічних ефектів.

Не підтримуючи вище зазначеного сценарію перегляду системи податкових пільг і оцінюючи його як такий, що відповідає інтересам промислово-фінансових груп, вважаємо за необхідне зауважити, що не завжди податкові пільги, які законодавець має намір надати громадянам як кінцевим споживачам, ті отримують. Ці наміри досягаються лише тоді, коли ціни придбаних громадянами товарів та послуг зменшуються на суму ПДВ, від сплати якого операції з продажу цих товарів та послуг звільняються. Якщо ж таке звільнення не позначається на цінах і ті змінюються незалежно від режиму оподаткування, пільга втрачає свій соціальний характер, оскільки її отримують продавці товарів та послуг, а не їх покупці.

Хто в тому чи іншому випадку насправді отримує податкову пільгу, достовірно визначити дуже важко, бо немає достовірної публічної інформації щодо рівня монополізації ринків конкретних товарів та послуг, справжнього, а не декларованого рівня рентабельності та заробітної плати підприємств, які продають такі товари та послуги.

Свого часу з метою здешевлення житлового будівництва було застосовано звільнення від податку на додану вартість новозбудованого житла. Це сприяло нарощуванню темпів будівництва за рахунок коштів громадян. Проте досвід минулих двох років (особливо у зв’язку з різким зростанням цін на нерухомість) засвідчив, що у цій сфері, зокрема в Києві, спостерігається значне підвищення цін на новозбудоване житло безвідносно до рівня інфляції, рівня курсу гривні до долара США та режиму оподаткування.

Платоспроможний попит на дороге житло створюється в основному невеликим прошарком, який має доходи значно вищі за середні доходи більшості населення. Пропозиція житла у великих містах не встигає за платоспроможним попитом на нього, що об’єктивно викликає тенденцію зростання ціни 1 кв. м житла. Це чітко простежується з динаміки цін на житло в Києві останніми роками. Якщо у січні 2002 р. середня вартість 1 кв. м житла у столиці дорівнювала еквіваленту 430 дол. США, то в грудні 2003-го вона зросла майже до 800 дол. США, тоді як за цей період в Україні не сталося істотних змін у рівні споживчих цін (і курсу гривні до долара США). У середньому по Україні 1 кв. м житла на кінець 2003 р. коштував 1587 грн., або в 2,7 разу менше, ніж у Києві.

Зрозуміло, що введення ПДВ на новозбудоване житло такого типу не приведе до зменшення попиту на нього. Проте, очевидно, слід передбачити пільги для недорогого житла, особливо для молодих сімей, які будують його за рахунок державної кредитної підтримки.

Щодо звільнення від ПДВ продажу ліків та виробів медичного призначення, яке на 2004 р. зупинене стосовно тих лікарських засобів, котрі не входять до затвердженого Кабінетом міністрів України переліку, можна зауважити ось що. Ліки оподатковуються в багатьох країнах, але за іншими ставками. Зокрема у Франції ставка ПДВ становила 2,1%, у Бельгії — 6%, в Італії — 9%, в Росії — 10%. В Україні частина ліків і надалі не оподатковуватиметься. Однак для того, щоб ця пільга була соціально ефективною, а також аби запобігти значному підвищенню цін на лікарські засоби, які підлягатимуть оподаткуванню, слід забезпечити належний контроль за виконанням постанови Кабінету міністрів від 16.11.2001 р. № 1499 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету міністрів України». Нею встановлено граничний рівень торговельної надбавки при формуванні роздрібної ціни на лікарські засоби, що реалізуються через аптечну мережу населенню, на рівні 35% оптової ціни виробника (митної вартості), а на ті, що купуються державними та комунальними закладами охорони здоров’я за бюджетні кошти, — на рівні не вище 10% оптової ціни виробника (митної вартості).

Про те, як виконується ця постанова, свідчить факт, що на сьогодні в аптечній мережі величина торговельної надбавки коливається в межах від 35 до 200%, що відповідним чином впливає на рівень рентабельності цих закладів. А за умов дотримання вимог цього урядового рішення оптова ціна на лікарські засоби вітчизняного виробництва, які не ввійшли до визначеного Кабінетом міністрів України переліку, за підрахунками фахівців, не повинна зрости більш ніж на 3,5—4%.

Трохи під іншим кутом зору слід оцінювати призупинення дії підпункту 5.1.2 пункту 5.1 статті 5 Закону України «Про податок на додану вартість», за винятком операцій із продажу учнівських зошитів, підручників та навчальних посібників вітчизняного виробництва, а також закону про державну підтримку книговидавничої справи в Україні. Державна підтримка книговидавництва та продажу (передплати) друкованих засобів масової інформації, які видаються українською мовою, є питанням державної ваги. Оскільки в Росії пільги з ПДВ поширюються на весь комплекс робіт та послуг із виробництва й реалізації книжкової продукції, періодики, відповідна українська продукція зможе витримати конкуренцію з російською лише за умови адекватної державної підтримки. Тому більш виваженим нам видається підхід, передбачений у проекті закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік», яким не лише пропонується зберегти пільгу, а й викладено її в більш конструктивній редакції. Сподіватимемося, що зупинення дії Закону України «Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні» матиме тимчасовий характер і в 2005 р. його дію буде поновлено.

Поряд із розв’язанням проблеми податкових пільг та стимулювання економічного зростання, не менш важливою є амортизаційна політика, яка регламентує процес розподілу авансованих капітальних витрат, що зменшують оподатковану частину прибутку. Амортизаційні кошти не просто стають потужним джерелом фінансування капіталовкладень (іноді понад 70%), а й можуть бути чинником прискореного оновлення основних засобів. Однак ця проблема в Україні залишається не вирішеною.

Не менш важливим для забезпечення економічного зростання в перспективі є розв’язання проблеми ренти і рентних відносин в Україні. Держава, на нашу думку, втрачає контроль над рентою, а отже, й важливий ресурс для розвитку. Ці проблеми, як і ряд інших, можуть бути предметом окремих статей.

Підсумовуючи сказане, хотілося б наголосити, що автор не ставив за мету в окремій статті викласти весь спектр проблем, пов’язаних із формуванням доходів бюджету. З урахуванням питань, які дискутувалися на сторінках цієї газети, ми хотіли висловити своє бачення та ставлення до частини трансформаційних змін у бюджетній і податковій системах, наголосити на підсумках, проблемах та перспективах їх подальшого розвитку в контексті розв’язання одного з найактуальніших питань сучасності — забезпечення економічного зростання в довгостроковій перспективі.

Сподіваємося, що плідні наукові дискусії з цього приводу триватимуть і надалі стануть підґрунтям формування як масового світогляду, так і виваженої фінансової політики для реалізації стратегії соціально-економічного розвитку, яка зараз розробляється в Україні.