Бюджетна політика: Україні потрібна нова стратегія

Нові виклики, що постають перед Україною в умовах наростання ризиків охолодження економіки, потребують перегляду пріоритетів бюджетної політики в 2013 році. Впровадження дієвих фіскальних стимулів для посилення економічної активності, радикальне поліпшення дисципліни в сфері бюджетних видатків і кардинальне переосмислення боргової політики - ключові завдання, без вирішення яких Україна не зможе рухатися вперед.

В Україні розпочинається активна фаза бюджетного процесу. З одного боку, бюджет на 2013 рік розглядатиметься (а можливо, й прийматиметься) в умовах політичної турбулентності, тому політичний чинник буде спокушати урядовців і депутатів до прийняття популістських рішень, тобто до подальшого розширення видатків. З іншого боку, 2013-й є останнім роком, коли можна провести непопулярні, але вкрай необхідні рішення для держави, що потребує затвердження реалістичного бюджету з мінімальним зростанням видатків соціального спрямування.

Нинішній уряд має більш-менш чітку стратегію бюджетної політики з конкретними завданнями та пріоритетами, попри те, що вони інколи дисонують з деклараціями. За більш як два роки при владі уряд активно працював над тим, аби вибудувати дієву систему мобілізації фінансових ресурсів, знизити фіскальний тиск на бізнес, відчутно розширити капітальні видатки бюджету.

Безумовно, в ситуації, коли втрати бюджету від практики оптимізації та ухиляння від сплати податків сягали 7-10% ВВП, номінальні ставки податків були одними із найвищих в Європі, а капітальні видатки бюджету - мінімальними, ці завдання були нагальними та актуальними. При цьому зростання економіки досить пристойними темпами давало змогу фінансувати таку політику.

Очевидно, в нинішньому бюджетному процесі уряд матиме спокусу дотримуватися своєї стратегії бюджетної політики. Проте наступного року ситуація буде зовсім іншою. Проблема не лише в наявності комплексу внутрішніх проблем, що стримуватимуть зростання економіки України, а й у світових економічних процесах. Сьогодні навіть добре налагоджені економіки країн Європи зі сприятливим фіскальним кліматом та ефективним бюджетним механізмом занурюються в рецесію. Економічна ситуація не просто погіршується, вона ускладнюється, через це досягнення стабільності не є підходящим гаслом для бюджетної політики, яка також повинна змінитися відповідно до нових викликів, що постають перед Україною.

Перегляд політики стимулювання економічної активності

У середньостроковій перспективі Україні не варто сподіватися на зовнішні чинники економічного зростання. Проте навіть якщо ситуація на світових ринках дещо поліпшиться, то все одно експорт металу, хімії та зернових не зможе забезпечити сталого економічного зростання держави. Зважаючи на це, політика всіх органів державної влади має фокусуватися на реалізації внутрішнього потенціалу економічного зростання. В нинішніх умовах це пріоритет №1.

Маючи колосальний природно-ресурсний потенціал, кваліфікованих кадрів і досить добру транспортну інфраструктуру, уряд достатньо швидко може досягти значних темпів зростання ВВП за рахунок стимулювання економічної активності всередині країни. Окрім розв’язання комплексу інституційних проблем (як то розбудова ринкових інститутів, укріплення права приватної власності, формування дієвої правоохоронної системи), для цього необхідна відповідна бюджетно-податкова політика, яка дисонуватиме з нинішньою політикою максимізації доходів. Ключовими заходами, що можуть забезпечити хороший результат, є такі.

1. Розширення бюджетної підтримки економіки через впровадження додаткових фіскальних стимулів і пільг. Наразі Міністерство фінансів більш схильне до ліквідації більшості податкових стимулів і пільг з метою підвищення доходів бюджету. Проте за обсягом пакета фіскального стимулювання економіки (у відносних показниках) Україна значно поступається багатьом економічно розвиненим країнам. І це при тому, що значна частина того, що Мінфін називає податковими пільгами, або такими не є по суті, або є пільгами соціального спрямування.

Разом з тим слід відмовитися від галузевого підходу при наданні пільг, який провокує лобізм і корупцію, а сфокусуватися на цільовому підході, наприклад запровадити знижену ставку на податок на прибуток, який реінвестується у модернізацію виробництва, та/або прискорену амортизацію для нового устаткування й програмного забезпечення. Такий підхід не ставить нікого у нерівні умови, а лише сприятиме технологічному оновленню економіки.

2. Розвиток технопарків та індустріальних парків, що потребує як латентних податкових витрат (через впровадження пакета фіскальних пільг і стимулів), так і прямих бюджетних видатків на розбудову їхньої інфраструктури. Такими «особливо лояльними» зонами розвитку підприємництва пронизані території як країн, що розвиваються, так і економічно розвинених ринкових країн. Хоч би до якого рівня Україна знижувала ставки податків у загальній системі оподаткування, її фіскальний простір все одно буде неконкурентоспроможним порівняно з лояльними фіскальними режимами в СЕЗ Словаччини, Польщі чи навіть Росії.

Бюджетних ресурсів, що були спрямовані останніми українськими урядами на виплату втрачених заощаджень Ощадбанку СРСР, було б достатньо, аби створити п’ять-шість потужних сучасних індустріальних парків, що забезпечило б зростання кількості висококваліфікованих робочих місць, підвищило б інвестиційну активність та збільшило б частку технологічної продукції в структурі ВВП та експорті України.

Загалом, навіть маючи досить неоднозначну практику застосування податкових пільг до 2004 року, не треба боятися використовувати ці потенційно досить ефективні інструменти стимулювання економічної, зокрема інвестиційної, активності. Зовсім інше питання, що контроль за використанням підприємцями коштів від отриманих пільг має бути виведений на новий рівень. У будь-якому разі отримані у такий спосіб бюджетні кошти бізнес використає значно ефективніше, ніж держава, яка спрямовуватиме їх через трансфери на різні аморфні ідеї на кшталт підготовки інфраструктури до турнірів, право на проведення яких ще навіть не отримане.

3. Формування прозорої та конкурентної системи державних закупівель. В умовах охолодження економічної активності бізнес і населення зменшують свої витрати і, відповідно, сукупний попит, тому роль державних закупівель зростає. Якщо в часи економічного благополуччя держава може собі дозволити (з економічної точки зору) певні корупційні втрати, то нині система державного замовлення має працювати лише на тих, хто реально щось виробляє. Якщо бізнесмен має змогу отримати замовлення на свою продукцію з боку держави, це є для нього підставою залишитися на ринку та продовжувати діяльність. Якщо ж доступ заблоковано через наявність різних посередників і високу корупційну ренту, то він скорочуватиме виробництво, чим посилюватиме негативні економічні тенденції. Загалом в умовах ризику охолодження економіки Україні навіть не потрібно збільшувати видатки бюджету, як це роблять сьогодні більшість країн, достатньо навести лад у системі державних закупівель.

Зміна підходів до системи мобілізації фінансових ресурсів

Завдяки ухваленню Податкового кодексу та підвищенню фіскальної результативності (мабуть, найбільш підходяще слово в цьому контексті) роботи митної та податкової служб уряд в останні роки значно збільшив доходи бюджету. Було б несправедливо не наголосити, що досягнуто це було значною мірою завдяки активній боротьбі зі схемами оптимізації та ухиляння від сплати податків. Проте таке джерело також не безмежне, і нині відчувається, що фіскальна робота контролюючих органів є надто активною. Можливо, в нинішніх умовах уряду слід було б звернути увагу на інші джерела доходів бюджету.

1. Зміщення бази оподаткування на споживання та господарську діяльність, пов’язану з експлуатацією природних ресурсів. Власне, низка досить дієвих заходів у цьому контексті була запропонована президентом України в цьогорічному посланні до Верховної Ради. Ці заходи стосувалися відмови від зниження ПДВ, запровадження вищої ставки ПДВ на товари розкоші, розширення групи підакцизних товарів за рахунок включення до неї шкідливих продуктів харчування, можливості розповсюдження рентної плати на інші корисні копалини, крім газу, нафти та газового конденсату. Проте Мінфін залишив поза увагою ініціативи президента, запропонувавши натомість пакет власних заходів, які ускладнюють податкову систему та в окремих випадках суперечать міжнародним зобов’язанням України. Загалом було б корисно зобов’язати виконавчі органи влади звітувати про те, як вони виконують ініціативи глави держави, що містяться в його щорічному посланні, або принаймні публічно озвучувати обґрунтоване пояснення, чому такі ініціатави не можуть бути реалізовані.

2. Боротьба з приховуванням доходів фізичними особами. В нинішніх умовах було б доцільно і, головне, більш ефективно переключити гіперактивність податкової служби в боротьбі з порушеннями в корпоративному секторі на боротьбу з приховуванням доходів фізичними особами, особливо бізнесменами, політиками та чиновниками. Нинішня передвиборна кампанія, під час якої кандидати в депутати звітують про свої статки, свідчить, що в цьому напрямі непочате поле роботи. Завдяки цьому можна було б, мабуть, подвоїти доходи бюджету від ПДФО навіть в умовах падіння ВВП.

3. Збільшення доходів від приватизації. Обмеженість бюджетних ресурсів має змусити уряд підвищити ефективність приватизації. Більшість урядів країн ЄС, перш ніж продавати якийсь об’єкт державної власності (особливо якщо йдеться про об’єкти нестратегічного значення), заздалегідь проводять промокампанію не тільки всередині країни, а й по всьому світові, зокрема в країнах концентрації капіталу. Формуючи ажіотаж, вони піднімають вартість об’єкта до максимальної, залучаючи доходи в бюджет. До слова, лише в критичній ситуації (як, наприклад, у Греції) уряд дозволяє спрямовувати кошти на поточні потреби. В більшості випадків доходи від приватизації поповнюють інвестиційний фонд, з якого фінансуються винятково проекти розвитку.

Нова модель боргової політики

У 2010-2011 роках було досягнуто певного прогресу в питанні упорядкування боргової політики, проте цих заходів недостатньо для формування нової якості такої політики. Хаотичне управління державним боргом без чітко встановлених пріоритетів та обмежень є ключовою загрозою не лише для збалансованості бюджету, а й для економічного розвитку держави. Існує нагальна необхідність перейти від простого залучення коштів до системного управління державним боргом. У цьому контексті варто звернути увагу на завдання, що мають стати ключовими.

По-перше, необхідно зменшити обсяги запозичень на внутрішньому ринку, передусім для фінансування поточного споживання. Надмірна активність уряду на внутрішньому ринку має наслідком збільшення вартості та вичерпання вільних фінансових ресурсів, що призводить до витіснення приватних інвестицій. Бюджет і реальний сектор економіки не повинні бути конкурентами за кредитні ресурси на внутрішньому ринку.

По-друге, законодавчо має бути закріплено, що боргові ресурси, залучені урядом, повинні бути спрямовані виключно на таке: а) погашення попередніх боргових залучень (рефінансування боргу); б) інвестиційні проекти розвитку держави. В більшості європейських країн боргові залучення на термін понад рік можуть бути спрямовані лише на інвестиційні цілі. Короткострокові запозичення (у межах року) розглядаються як інструменти подолання касових розривів у бюджеті, тому, як правило, не мають цільової прив’язки.

По-третє, необхідно диверсифікувати джерела зовнішніх запозичень, аби мінімізувати ризики концентрації боргових зобов’язань у руках якогось одного кредитора (організації чи країни). В іншому разі це формує ризик посилення політичного впливу на Україну з боку окремих кредиторів, а особливо тих, які мають амбітні геополітичні та геоекономічні стратегії.

***

Нові економічні умови диктують необхідність перегляду стратегії бюджетної політики, тому немає нічого непрофесійного в тому, аби переглядати завдання та пріоритети чи змінювати позиції, які були задекларовані на виборах. Головне, щоб це робилося публічно, фахово та обґрунтовано. В такому разі суспільство отримає сигнал, що влада здатна до саморозвитку та діалогу, що лише зміцнить довіру до її політики і підвищить шанси на успіх реалізації її ініціатив.