Перерозподіл повноважень

Аграрне міністерство першим із-поміж органів влади погодилося делегувати частину своїх повноважень галузевим асоціаціям виробників

Співпрацюватимуть з ГО теж по-новому

Недавно на сайті Мінагрополітики з'явився текст проекту Закону "Про основи саморегулювання в аграрному секторі економіки України". Він передбачає передачу частини повноважень міністерства громадським організаціям, а точніше - галузевим асоціаціям.

Асоціації, що об'єднують виробників певного виду продукції (свинини, сої, зернових, картоплі, молока тощо), у нас виникли давно. Вони постійно щось лобіюють, чогось добиваються від органів влади - інколи успішно, але частіше безрезультатно. І заздрять білою заздрістю аналогічним організаціям у країнах Європи чи Північної Америки. Там жодного закону чи нормативного акта не приймуть без погодження з громадською організацією, котра об'єднує суб'єктів господарювання відповідної галузі. Не те що в нас: скільки б пропозицій не подавали галузеві асоціації президентові, ВР, Кабміну, міністерствам і відомствам - влада завжди діяла за принципом: "ми порадилися, і я вирішив". Усі громадські ради при міністерствах існували тільки як декорація.

Але головним предметом заздрощів наших галузевих асоціацій був навіть не політичний вплив їхніх європейських колег, а можливість самим організовувати роботу своєї галузі - без втручання держави.

Насамперед це стосується встановлення галузевих стандартів і контролю за їх дотриманням. Наприклад, у Нідерландах фермерів, які вирощують насіннєву картоплю, перевіряють інспектори не державної інспекції, а громадської організації, створеної самими фермерами. Тож не дивно, що вартість процедури і термін оформлення документів тут скорочені до мінімуму. При цьому якість перевірки анітрохи не потерпає: Нідерланди - найбільший у світі експортер насіннєвої картоплі, що свідчить про високу якість посадкового матеріалу. У нас же аналогічна інспекція не тільки бере хабарі (наприклад, за те, що заплющить очі на відхилення від стандартів), а й неймовірно затягує терміни оформлення документів.

Значно простіше дати можливість зацікавленим особам, тут - галузевим асоціаціям, самим організувати систему з нуля. Тим більше що в Європі нагромаджено багатий досвід вирішення виробниками своїх проблем самостійно. Віковий, можна сказати, досвід, адже його коріння сягає цехової самоорганізації Середньовіччя.

Перейняти позитивний європейський досвід напевне хотіли б представники всіх без винятку галузей. Тим більше що тепер це - державна політика. Однак, як зазначає старший юрист юридичної фірми "ОМП" Микола Чемезов, розробити єдиний документ, який регламентував би передачу повноважень від міністерств до галузевих громадських організацій, дуже складно. Мало того, що кожна галузь має свою специфіку, то ще й узгодження в усіх без винятку міністерствах забрало б багато часу.

Тож першопрохідцем у цій сфері стали аграрії. І, як уже здогадалися читачі, головним ініціатором процесу виступило не міністерство, хоча заслуга Мінагрополітики полягає вже в тому те, що воно не заважало й навіть підтримало ініціативу. Розробником же першого у вітчизняній практиці законопроекту, який передбачає передачу міністерських повноважень громадським організаціям, стала юридична фірма "ОМП". Остання має чималий практичний досвід у правовому забезпеченні агробізнесу, її партнери і юристи в період після Майдану входили до різних робочих груп при Мінагрополітики, а нинішнього року фірма реалізовує спільно з "USAID Агроінвест" проект під назвою "Аналітична платформа АПК", адресований саме галузевим асоціаціям. У рамках проекту і було розроблено зазначений законопроект.

Найважливіше - галузеві стандарти

Що ж нового пропонує законопроект? Він визначає поняття саморегулівних організацій, їх критерії, основні засади та принципи діяльності, а також перелік функцій, що передаються таким організаціям. Починається перелік з участі в обговоренні проектів законів та інших нормативних актів і внесення на розгляд органів державної влади та місцевого самоврядування різноманітних пропозицій. На перший погляд, нічого нового. Але тут є дві суттєві деталі. Перша - обов'язковість участі громадських організацій в обговоренні проектів нормативних актів. Друга - обов'язковість розгляду пропозицій, поданих громадськими організаціями. Отже, влада зобов'язується погоджувати із саморегулівною організацією у відповідній сфері проекти урядових та міністерських рішень, а також передати їм повноваження з виконання арбітражних функцій.

А далі - ще цікавіше й революційніше. По-перше, саморегулівним організаціям хочуть передати ведення різноманітних реєстрів, зокрема й державних: реєстру виробників насіння та садивного матеріалу, реєстру прав власників сортів рослин, Держреєстру сортів, Держреєстру суб'єктів племінної справи в тваринництві та ін. Головне - таким чином хочуть викорінити всі можливі зловживання з боку чиновників з приводу того, вносити когось чи щось у реєстр чи ні.

Інший важливий напрям - галузеві технічні регламенти і стандарти. Задекларована в законопроекті участь у розробці технічних регламентів і стандартів сама собою не нова. А ось визначення відповідності продукції та послуг вимогам нормативно-правових актів - вже щось радикально нове. У перекладі людською мовою це означає, що в Україні впроваджується європейська практика, коли галузева організація виробників сама встановлює для себе стандарти і сама перевіряє своїх членів, як вони бережуть репутацію свого цеху.

Ще один важливий момент - право на формування правил на продуктових ринках та для продуктових ланцюгів. Таким чином, виробники молока визначатимуть правила торгівлі молоком, виробники м'яса - правила транспортування туш і тварин на забій, до місць продажу й переробки тощо. Серед інших цікавих моментів можна відзначити делегування функції визначення кваліфікаційних вимог до фахівців відповідної професії чи галузі - так, як це вже роблять, визначаючи кваліфікаційні вимоги до своїх колег, наприклад, землевпорядники.

Всі - за, навіть держава

Аграрна спільнота одностайно погоджується з необхідністю передачі частини повноважень від держави до галузевих асоціацій. Галузеві асоціації висловлюють готовність уже найближчим часом залучити всіх відповідних фахівців, які б стежили за дотриманням технічних регламентів та стандартів. "Чи справді готові асоціації перебрати на себе відповідні повноваження - це питання. Але наше завдання - дати юридичні можливості для цього, а далі вже справа бізнесу - чи об'єднуватись у саморегулівні організації і таким чином формувати порядок денний роботи в галузях, - каже заступник міністра агрополітики Володимир Лапа. - Ми зацікавлені в самоорганізації підприємців, такі організації мають стати опорою для міністерства, через зворотний зв'язок, фахову експертизу, делегування функцій і як наслідок - формування більш якісної аграрної політики".

А дехто, як, наприклад, директор аналітичної компанії "ПроАгро" Микола Верницький, бідкається, що все одно передають мало повноважень. "Розподіл допомоги сільгоспвиробникам теж потрібно забрати в держави, - вважає Микола Верницький. - Он у Польщі Агенція підтримки аграрного ринку, яка розподіляє таку допомогу, - неурядова організація".

Галузеві асоціації були б не проти перебрати опіку й над галузевою наукою. "А то наука живе своїм життям, а сільгоспвиробники - своїм, - каже президент Української асоціації виробників картоплі Олександр Синенко. - Наприклад, нідерландський кооператив "Агріко" щорічно витрачає на селекцію 5-7 млн євро і є одним зі світових лідерів у галузі картоплі. А бюджет нашого Інституту картоплярства у 2013 р. становив 52 млн грн, - і де світова популярність українських сортів?"

Але й ті повноваження, які хочуть передати, зможуть істотно полегшити життя сільгоспвиробникам. Взявши у свої руки нагляд за дотриманням стандартів (на той-таки посадковий матеріал, наприклад), вони неодмінно зможуть зробити процес сертифікації підприємств-виробників (полів, розплідників тощо) менш забюрократизованим, якомога швидшим та дешевшим для виробника і, що найважливіше, - чеснішим. Якщо інспектор стане вимагати хабара, він скоро позбудеться роботи. Бо як виробник може вплинути на державного інспектора-хабарника? Той підпорядковується відповідній державній інспекції, вона - Мінагрополітики або Кабміну, на які виробники коли й можуть впливати, то мінімально і дуже й дуже опосередковано. Якщо ж нагляд за стандартами переданий асоціації, то інспекторів наймає правління, обране самими виробниками. В такій ситуації завищення вартості сертифікатів просто неможливе.

Так само виробники можуть вплинути на інспекторів, якщо якесь підприємство саме запропонує їм хабар: наприклад, за те, що сертифікат випишуть на продукцію, котра насправді не відповідає стандартам (наприклад, на картоплю 3-ї репродукції, яку жоден великий виробник не стане садити, випишуть сертифікат як на 1-шу репродукцію, яку зазвичай і беруть для посадки товарної картоплі чи для розмноження на 2-гу репродукцію). Дуже ймовірно, що поставка продукції, котра не відповідає сертифікату, рано чи пізно випливе на поверхню. І тоді ті, хто, наприклад, чесно продає 1-шу репродукцію, захочуть розібратися з інспекторами, які виписували сертифікати на невідповідну продукцію. І така можливість у них буде - через загальні збори асоціації і правління, яке вони обирають.

Підводні рифи залишаються

Однак є галузі, де відхилення від загальноприйнятих у Європі стандартів задля додаткового прибутку - досить поширене явище. "Наприклад, вітчизняні розплідники нерідко практикують нелегальне вирощування саджанців сортів ягідних культур європейської селекції, - розповідає директор фірми "ФруТек", один із провідних вітчизняних експертів у галузі садівництва та ягідництва Олег Босий. - Купують у Європі вроздріб кілька саджанців, тут розмножують і продають саджанці з чудовими характеристиками без дозволу власника сорту і без сплати йому роялті. Інколи такі саджанці реєструють як власний сорт. Це явище набуло такого великого розмаху, що багато європейських селекціонерів відмовляються офіційно реєструвати в Україні свої сорти. Відтак легально українські виробники ягід зможуть їх вирощувати тільки через багато років після появи на європейському ринку - коли сплине термін авторських прав і сорт стане загальнодоступним". Тож якщо так чинитимуть багато розплідників, або, наприклад, якщо багато господарств захочуть продавати столову картоплю середнього розміру як посадковий матеріал (хоча технологія їх вирощування різна - вимоги до зараженості вірусами та хворобами для насіннєвої картоплі істотно вищі, тож обробляють її отрутохімікатами набагато частіше), то неважко здогадатися, як чинитиме обране такими виробниками правління асоціації: будуть тут і настійні поради інспекторам виписувати сертифікати без ретельної перевірки, і звільнення занадто принципових інспекторів.

До того ж варто пам'ятати про відмінності у структурі вітчизняного і європейського аграрних секторів. У ЄС сільське господарство представлене невеликими виробниками, тоді як у нас значну (а в деяких галузях - левову) частку товарної продукції забезпечують великі господарства. А у великих господарств і можливості для підкупу інспекторів більші, і можливі втрати через невідповідність продукції технічним регламентам вищі.

Врешті, ніхто не скасовував людського фактора: можна тільки уявити, як люди, найняті галузевою асоціацією, перевірятимуть підприємство, що належить голові асоціації (чи голові - ставленику власника певного підприємства).

Розробники законопроекту спрогнозували й таку можливість. Тому серед основних засад саморегулювання в аграрному секторі відзначили неможливість узурпації контролю над саморегулівними організаціями та неможливість зловживань з боку асоціацій щодо виробників. Досягти цього передбачається шляхом моніторингу діяльності саморегулівних організацій з боку міністерства та перевірок за скаргами їхніх членів або ж споживачів.

Кому саме дадуть повноваження?

Як бачимо, галузевим асоціаціям хочуть надати широкі повноваження. Однак між юристами та аграрним міністерством виникла серйозна розбіжність щодо того, кому саме ці повноваження надавати.

Фахівці юридичної фірми вважають, що асоціація має бути репрезентативною, тобто об'єднувати коли й не абсолютну більшість виробників, то велику їх частину, яка якщо й не визначає ситуацію на ринку, то значною мірою на неї впливає. Відповідно, пропонується надавати статус саморегулівних організацій тільки тим асоціаціям, які об'єднують не менш як 35% виробників відповідної галузі, або тим, чия частка у загальному обсязі виробництва в галузі не менша 35%. Але далеко не в усіх галузях існують асоціації, що об'єднують аж 35% виробників (або виробників аж 35% продукції). Наприклад, Українська асоціація виробників картоплі об'єднує два десятки великих господарств, на які припадає всього 1,5-2% всіх площ під картоплею і не більше 3% валового збору цієї культури в країні. Не залучають до своєї роботи малих виробників і галузеві асоціації в молочному господарстві. А в овочівників взагалі немає своєї асоціації, хоча є ціла низка господарств, у яких овочевий клин займає кількасот гектарів, а частка великих виробників у загальному виробництві вища, ніж у картопляній галузі. Взагалі ж, об'єднання в галузеві асоціації самих лише великих виробників - проблема всього аграрного сектора. Фахівці фірми "ОМП", мабуть, сподіваються, що вимога репрезентативності спонукає виробників до консолідації, до активнішого залучення в галузеві асоціації.

Однак галузеві асоціації не завжди демонструють реальну зацікавленість у залученні малих виробників. Адже на практиці часто інтереси великих господарств і малих діаметрально протилежні. Великі господарства нерідко розглядають фермерів та одноосібників як конкурентів, яких слід якнайшвидше усунути.

Тому Мінагрополітики розмістило на своєму сайті варіант законопроекту, в якому норму про репрезентативність вилучено (як і ще одну важливу норму - про формування правил на продуктових ринках). Але тоді постає інша проблема: контроль за виробниками в галузі перебирає на себе вузьке коло великих компаній, на які сукупно припадає всього 20, 10 чи й взагалі 3% обсягів виробництва.

Тож законопроект однозначно потребує доопрацювання. Залишається сподіватися, що час для цього ще є. Але розглянутий законопроект - однозначно важливий крок на шляху європейської інтеграції і на шляху підвищення рівня економічної свободи в країні та зниження бюрократизації й корумпованості. "Очевидно, що в перспективі змістове наповнення може бути розширене вже із урахуванням досвіду. Для цього, ймовірно, доведеться вносити зміни до низки інших законів України. Але на цьому етапі нам важливо зробити перший крок, подивитись на результати і вже потім напрацьовувати подальші законодавчі зміни", - підсумовує В. Лапа.