Міське землекористування — "заповідник" радянських "дозвільних" підходів

Земельні відносини в Україні стабільно залишаються однією з найбільш непрозорих сфер взаємодії громадян та підприємців із чиновництвом. Бізнес уже давно віддає перевагу розміщенню активів на ділянках, придбаних на вторинному ринку, оскільки процедура одержання прав на незабудовані земельні ділянки від держави або місцевих рад залишається досить складною, тривалою і, зважаючи на все, спеціально створеною для стимулювання хабарництва та корупції.

І хоча численні пропозиції щодо істотного спрощення процедур, пов'язаних із орендою або приватизацією земельних ділянок, висловлюються експертною спільнотою вже давно, навіть зареєстровані в парламенті антикорупційні законопроекти найчастіше відправляються "під сукно". Очевидно, занадто багато "біляземельних" відомств і їхніх кураторів-політиків залишаються зацікавленими у збереженні та примноженні нинішніх "корупційних ніш". Адже як інакше пояснити повне небажання можновладців провести реальну дерегуляцію земельної сфери, тим більше що реальні причини "земельної" корупції спеціалістам добре відомі?

Карта "острова скарбів"

Але давайте по черзі. Стандартне запитання, що виникає у звичайного громадянина, - як оформити земельну ділянку у власність або оренду?

Для цього, як виявляється, необхідно пройти досить тривалу процедуру, яка складається з безлічі етапів. Одразу зазначимо, що йдеться про незабудовану земельну ділянку, яка перебуває в комунальній власності міської громади.

Насамперед потрібно звернутися до місцевої ради з проханням дати дозвіл на розробку проекту землевпорядження з відведення земельної ділянки в бажаному місці. При цьому ви наперед маєте знати, що ця ділянка "вільна", а розміщена в Інтернеті публічна кадастрова карта не зможе вам допомогти, бо в земельному кадастрі ділянки реєструються лише з 2004 р., тоді як у місці, що цікавить вас, можуть бути і більш "ранні" землевідведення.

Таким чином, інформація про наявність "вільних" земель, як правило, стає одним із "маленьких секретів" місцевого чиновництва, який свято оберігається. Адже завдяки можливості безкоштовної приватизації державної та комунальної землі, що зберігається в Україні, схема із зазначенням "вільних земель" фактично перетворюється на "карту острова скарбів". Чиновник завжди зможе "посприяти" нечужим для себе людям у відшуканні вільних земель, вартість яких може становити десятки тисяч доларів, для наступної безкоштовної приватизації, тоді як обиватель отримає стандартну відписку: "у вказаному вами місці вільних земель немає".

Навіть якщо ваша заява потрапить до порядку денного місцевої ради, нема гарантії, що депутати підтримають її більшістю голосів. Вони зазвичай чудово поінформовані про реальну вартість земель, а тому зовсім не палатимуть бажанням роздаровувати комунальні землі першому зустрічному.

Але не варто засмучуватися! Земля не без "добрих" людей, проявивши належну наполегливість, ви досить швидко знайдете безліч небезкорисливих "помічників", які запропонують вам "вирішення всіх питань": від пошуку вільних земель до забезпечення "результативних" рішень місцевої ради. Розуміючи безвихідь свого становища, потенційний землевласник чи орендар або опускає руки, або дістає гаманець і починає "домовлятися" з "добрими" людьми.

Найцікавіше починається потім. Отриманий від органу влади дозвіл на розробку землевпорядної документації зовсім не гарантує, що ви надалі отримаєте права на ділянку. Адже сертифікований інженер-землевпорядник повинен розробити проект землевпорядження з відведення земельної ділянки, який має бути узгоджений декількома дозвільними органами.

Здавалося б, землевпорядникові належить виконати досить буденну інженерну роботу - закопати "кілочки" і зробити геодезичну фіксацію просторових характеристик майбутньої ділянки. Але в Україні це далеко не так. Фактично, під виглядом землевпорядного проекту збирається такий собі товстий томик різноманітних документів, копій та довідок, до складання більшої частини яких сам інженер має досить опосередкований стосунок. На запитання, навіщо збирати цей набір не особливо потрібних довідок та викопіювань, відповідь одна - цього вимагає закон. То, може, законодавство давно настав час змінити?

При цьому вартість "томика" навіть для непоказних п'яти соток стартує від 2 тис. грн у депресивних регіонах і сягає кількох десятків тисяч гривень у великих містах. Чому так дорого? Відповідь на це питання можна виявити у прайс-листах деяких землевпорядних компаній, - якщо будете узгоджувати проект самі, то ціна роботи виявиться утричі нижчою!

"Домовлятися" і знову "домовлятися"…

Ах узгодження! "Золоте дно" для чиновників! Територіальні органи Держгеокадастру, органи містобудування та архітектури, екологи, охорона культурної спадщини… Адже земельні відносини в нашій країні регулюють близько тисячі нормативно-правових актів, а тому будь-який хоч трохи досвідчений бюрократ завжди може знайти десяток причин, котрі не дозволяють йому узгодити відведення вашої ділянки. Який вихід? Домовлятися! Або нехай краще за вас це зробить землевпорядник - благо вартість "одобрямсу" чиновників, як правило, вже закладається в прайс і становить левову частку "собівартості" проекту.

Хочете отримати ділянку під забудову - додатково замовляйте детальний план території. Без нього не можна. Де замовити? Фірму-проектанта вам люб'язно підкажуть на вушко в органах містобудування та архітектури. Ціна питання - ще 8-10 тис. грн.

Далі ділянку треба зареєструвати в Державному земельному кадастрі. А в державного кадастрового реєстратора теж можуть бути питання до проекту. І зарплата в реєстратора, до речі, дуже маленька.

Звісно, якби законодавець створив процедуру, за якою сертифіковані інженери-землевпорядники (що, до речі, несуть особисту відповідальність за якість проектування) могли б самостійно, без чиновницьких благословінь, реєструвати ділянки в кадастрі й визначати їхні кадастрові номери, вартість землевпорядних робіт упала б у рази. Але ж тоді політикуму довелося б змиритися з втратою таких звичних і приємних грошових потоків із деяких "погоджувальних" відомств. А може, навіть чиновницьку армію довелося б скоротити через її непотрібність. Звісно, до такого роду реформ Україна, як свідчить сувора реальність, поки що не готова. Значно легше й зручніше імітувати боротьбу з корупцією кадровими чистками, з суворим виразом обличчя розставляючи на ключові посади чергових довірених "касирів", не зачіпаючи фундаменту порочної системи поборів у вигляді погоджень та дозволів.

Після узгодження проекту землевпорядження та реєстрації ділянки в земельному кадастрі потрібно знову звернутися в місцеву раду - для затвердження проекту та ухвалення рішення про передачу ділянки у власність або оренду. І хоча це процедура значною мірою "ритуального" характеру, різного роду сюрпризи можуть виникнути й на завершальному етапі. Наприклад, після виборів склад депутатів місцевої ради може "раптово" змінитися, а нові обранці і мер можуть не настільки прихильно поставитися до відведення вашої ділянки, як попередній склад. Що ж робити? Відповідь напрошується сама собою - діставати гаманець і знову "домовлятися".

Останній етап - реєстрація права власності або оренди. У разі оренди - це ще й підписання договору оренди міським, селищним або сільським головою, а також його нотаріальне завірення. Тут майбутнього орендаря також підстерігають сюрпризи, адже в текст майбутнього договору оренди чиновники можуть спробувати закласти ряд "підводних рифів", створивши проблеми для подальшого використання ділянки.

Окремою проблемою є встановлення суми орендної плати за державні та комунальні землі. Хоч як дивно, але Україна залишається однією з небагатьох європейських країн, у якій орендна плата за державні та комунальні землі взагалі ніяк не пов'язана з їхньою ринковою вартістю. Базою ж для визначення ставок орендної плати є нормативна оцінка, об'єктивність якої досить сумнівна. Наприклад, нормативна оцінка земель "Межигір'я" становила жалюгідні 682 грн за сотку, а визначена на її основі орендна плата, відповідно, 81 грн за сотку на рік. І це насправді досить звичайна для нашої країни ситуація. Може, і тут законодавцеві настав час задуматися й почати щось змінювати?

Зонування територій - ще одна годівниця?

До речі, якщо ви захочете змінити вид використання своєї земельної ділянки, вам теж, швидше за все, доведеться відчути на собі всю потугу вітчизняної бюрократичної махини. Зазвичай багато власників ділянок у населених пунктах хочуть використовувати свою землю під забудову, - адже саме так можна досягти найбільшої ринкової вартості ділянки. Вітчизняні чиновники, звісно, не можуть залишити процеси різкого подорожчання приватної нерухомості поза увагою, а тому офіційна процедура зміни цільового призначення земельних ділянок в усі часи була й залишається корупційно ємною.

І неважливо, що поруч будуються передбачені генеральним планом міста багатоповерхові житлові будинки. Якщо ваша ділянка колись була виділена під город, то без розробки чергового проекту землевпорядження та його переузгодження у вас не буде права будувати житловий будинок на місці городу. Дуже часто ситуація вже не так видається комічною, як доходить до абсурду, але найбільш прикро, що багато хто сприймає безглузді адміністративні процедури як щось традиційне, а тому за визначенням правильне.

Одним зі способів позбутися постійних змін цільового призначення окремих ділянок із городів на житло (ну які, скажіть, будь ласка, городи в мегаполісі?) була ідея зонування територій. Причому прийшла ця ідея із західних країн, де ефективне територіальне планування практикується вже впродовж століть.

Ідея зонування, спрощено, полягає в розробці детальної схеми розвитку території населеного пункту, в якій заздалегідь визначаються способи використання різних міських земель. Спочатку ідея зонування народилася з бажання впорядкувати хаотичну забудову, обмежити висоту будинків, збільшити простір для відпочинку й інфраструктури міських територій. Плани розвитку міст ставали своєрідними законами. З одного боку, їх не можна було порушувати, з іншого - вони рятували від необхідності погоджувати будівництво кожного окремого будинку з місцевою владою. Це як забезпечувало комфортність життя в містах, так і виключало "ходіння по муках" для бізнесу, адже наперед встановлене цільове використання у вигляді своєрідного місцевого закону для певної території не вимагало подальших дозволів на будівництво: все було вирішено в плані заздалегідь. Цю ідею вже кілька років намагаються запровадити в Україні. Що ж із цього вийшло?

З різних причин земельне законодавство України історично завжди досить слабко було пов'язане із законодавством містобудівним, а реформування земельних відносин у населених пунктах переважно йшло шляхом тотальної приватизації земель без особливого врахування перспектив подальшого розвитку поселень. Земля надавалася й надається за землевпорядною процедурою, із встановленням кожній земельній ділянці індивідуальної цілі використання - цільового призначення, а територіальне планування залишалося саме по собі і при вирішенні земельно-майнових питань часто мало тільки рекомендаційний характер.

У 2011 р. ВР прийняла Закон "Про регулювання містобудівної діяльності", яким було встановлено заборону на надання земельних ділянок державної та комунальної власності під забудову, а також зміну цільового призначення земельних ділянок без наявності містобудівної документації - плану зонування чи детального плану території. Зазначена заборона, після ряду відтермінувань, почала діяти з 1 січня 2015 р.

Таким чином, замість того, щоб перейти від радянської системи регулювання землекористування, яка базується на встановленні цільового призначення окремих ділянок, до системи територіального планування, що базується на зонуванні, український парламент, фактично, зберіг обидві системи регулювання, ще більше ускладнивши життя звичайним громадянам та бізнесу.

Більше того, гальмом для впровадження зонування стала банальна відсутність коштів на розробку містобудівної документації в більшості міст, і особливо - сільських населених пунктів України. У таких умовах порятунок потопаючих став справою рук самих потопаючих, і, замість одночасного планування території всього населеного пункту за бюджетні гроші, приватні особи змушені додатково оплачувати розробку детальних планів території на земельні ділянки, які їх цікавлять. Зрозуміло, що про якесь повноцінне територіальне планування тут не йдеться, а оплата розробки "точкової" містобудівної документації під вимоги замовника стає своєрідним корупційним збором з будівельників, що його забудовники змушені сплачувати наближеним до органів будівництва і архітектури проектним організаціям.

Як бачимо, спроба впровадити зонування в Україні призвела до виникнення ще однієї бюрократичної перешкоди, так і не ліквідувавши корупційну годівницю при зміні цільового призначення земельних ділянок.

Слід чітко розуміти, що чиновники завжди залишаються чиновниками, тому від профільних відомств виконавчої влади, які десятиліттями вибудовували "корупційні ніші" на недосконалих нормах земельного та містобудівного законодавства, навряд чи варто очікувати швидких і радикальних реформ.

Українським парламентаріям треба зрозуміти, що земельне питання зводиться не тільки до чергового продовження мораторію на продаж сільськогосподарських земель. Негайних ліберальних реформ і швидких антикорупційних рішень потребує міське землекористування, яке десятиліттями залишається заповідником радянських дозвільних підходів. Українські міста давно потребують простого й зрозумілого територіального планування, а громадяни та бізнес - звільнення від обридлої державної бюрократії, що паразитує на землевідведеннях та будівельному бізнесі.