Гральний бізнес в Україні: потрібна ефективна система регулювання

Індустрія азартних ігор у світі є великим і прибутковим бізнесом. Обсяг світового ринку азартних ігор за 2007 рік, за оцінками консалтингової компанії GBGC, становив 74 млрд. дол. США. За результатами досліджень аудиторської фірми PricewaterhouseCoopers, доходи світової індустрії ігор сягнуть до кінця десятиріччя 114 млрд. дол. США. А щорічне зростання оборотів становитиме при цьому 7,2%. Розвиток здійснюватиметься за рахунок появи нових гральних точок і розширення існуючих підприємств у всіх регіонах.

Досить динамічно розвивається цей сектор і в Україні. На жаль, достовірна статистика ринку азартних ігор на сьогодні відсутня. Однак, за оцінками соціологів і маркетологів, у сферу азартних ігор залучено до 20% дорослого населення країни, котре витрачає на них понад 1 млрд. дол. на рік. Таким чином, обсяг ринку азартних ігор в Україні можна оцінити в 1—1,5 млрд. дол. на рік. При цьому загалом по ринку азартних ігор, за оцінками на початок 2008 року, легальний сектор становив приблизно 40%, нелегальний — 60.

Зрозуміло, що такий сектор потребує чіткої системи регулювання, відсутність якої в Україні зумовлює два цілком зрозумілі результати, а саме:

— азартні ігри набули неабиякого поширення через відсутність будь-яких обмежувальних чинників;

— державне регулювання грального бізнесу має несистемний характер, у результаті чого на ринку азартних ігор існує значний тіньовий сектор.

Тому сьогодні Україна повинна створити ефективну модель державного регулювання грального бізнесу, яка спиралася б на світовий досвід регулювання ринку азартних ігор у різних країнах, особливо Євросоюзу, і водночас враховувала б національну, відмінну від інших країн, специфіку розвитку ринку. Цій темі й було присвячено дослідження «Гральний бізнес в Україні: розвиток ринку і державне регулювання», проведене Інститутом економічних досліджень і політичних консультацій у 2008 році.

Сьогодні у світовій практиці існують три моделі регулювання залежно від ставлення суспільства до азартних ігор:

1. Цілковита заборона азарт­них ігор, що характерно для країн із високим рівнем впливу релігії на життя суспільства (приклади — Іран, Ізраїль, Індонезія).

2. Часткова легалізація грального ринку, коли держава дозволяє лише деякі види азарт­них ігор, і при цьому територіально гральний бізнес може бути зосереджений у спеціальних гральних зонах (Росія і Казахстан).

3. Повна легалізація грального бізнесу в рамках державного контролю азартних ігор (приклад — країни Європи).

Якщо казати в цілому, то сьогодні державне регулювання грального бізнесу в Україні має дві основні вади. Серед них насамперед слід назвати недосконалість регуляторної бази. Йдеться, зокрема, про відсутність єдиного закону, який повинен регулювати цю сферу. Це зумовлює подвійне ліцензування грального бізнесу — на національному та регіональному рівнях, що штучно ускладнює процедуру ліцензування і контролю діяльності суб’єктів грального бізнесу з боку держави.

Крім того, на сьогодні відсутня єдина процедура отримання ліцензії, у тому числі перелік продуманих ліцензійних умов, яким мають відповідати одержувачі ліцензії. А вже прийняті ліцензійні умови (із 27 регіонів вони затверджені лише у восьми) різняться на національному та регіональному рівнях, що провокує непорозуміння між учасниками ринку і регулюючих органів, судові розгляди і створює поле для зловживань і шахрайства.

Друга проблема — це невиконання вже існуючих регуляторних норм. Так, правові колізії в сфері оподаткування грального бізнесу фактично унеможливили реалізацію спеціального режиму оподаткування гральних закладів, який існував до 2005 року. Реальний контроль за дотриманням існуючих ліцензійних умов залишається на вкрай низькому рівні, у тому числі через недостатні штрафні санкції за порушення регуляторного законодавства.

Таким чином, є очевидним той факт, що існуюча система дер­жавного регулювання грального бізнесу не в змозі забезпечити цілі, котрі стоять перед державою:

(1) обмеження негативного впливу азартних ігор на суспільство;

(2) максимізація надходжень від грального бізнесу до бюджету.

Цьому в чималому ступені сприяє існуюча регуляторна модель, яка встановлена законодавством і передбачає відверто слабкий контроль держави над гральним бізнесом.

Щоб створити ефективну сис­тему регулювання грального бізнесу, необхідно для початку ухвалити базовий закон, який відобразив би такі моменти:

1. Цілі державного регулювання.

2. Поняттєвий апарат, характерний для грального ринку.

3. Систему державних органів, які регулюють і контролюють гральний бізнес.

4. Класифікацію видів грального бізнесу і порядок їхнього здійснення.

5. Правила та процедури ліцен­зування суб’єктів грального ринку.

6. Обмеження, пов’язані із соціальним аспектом грального бізнесу.

Очевидно, що такий закон стане важливим інструментом уніфікації регуляторного поля, що вигідно як державі, так і учасникам ринку.

Які ж завдання потрібно вирішити сьогодні?

По-перше, необхідний перегляд існуючої моделі ринку азартних ігор і створення нової системи державного регулювання цього ринку.

Очевидно, що існуюча регуляторна модель не забезпечує чіткого державного контролю над процесами, які відбуваються на ринку азартних ігор, що призвело до виникнення значного тіньового сегмента ринку і до надлишкового зростання грального бізнесу всередині країни.

Центральним елементом закону мало стати визначення дер­жавної регуляторної системи, тобто тих інституцій, які покликані застосовувати регуляторні норми, прописані в законі, і здійснювати контроль над їхнім виконанням. Закон має чітко визначити їх правовий статус, повноваження і відповідальність за конкретний напрям реалізації дер­жавної регуляторної політики в сфері грального бізнесу.

При розробці нової регуляторної системи також необхідно чітко розмежувати питання здійснення регуляторної політики і контроль над дотриманням регуляторних норм — як внутрішній (із боку регуляторного органу), так і зовнішній (із боку незалежних контрольних органів, а також громадськості).

По-друге, необхідна нова модель державного регулювання ринку азартних ігор, яка повинна мати централізований характер.

Централізація функцій дер­жавного регулювання в межах одного державного органу допоможе розв’язати багато проблем, притаманних нинішній регуляторній системі. Центральним елементом нової системи дер­жавного регулювання грального бізнесу має стати Міністерство фінансів України, а точніше — структурний підрозділ зі спеціальним статусом з питань регулювання ринку азартних ігор (наприклад, Департамент регулювання ринку азартних ігор — далі Департамент), створення якого дасть можливість зосередити всі регуляторні функції загальнодержавного рівня в межах одного органу. Це допоможе не лише спростити і зробити більш прозорою процедуру ліцензування суб’єктів підприємницької діяльності в сфері грального бізнесу, а й забезпечити дієвий контроль над компаніями грального бізнесу, який буде значно простіше здійснювати в межах однієї структури. Департамент повинен мати незалежний статус у складі Міністерства фінансів і підпорядковуватися напряму міністру.

Централізація регуляторних і контрольних повноважень у межах одного спеціального дер­жавного органу дасть змогу розв’язати проблему наявності двох «центрів відповідальності і прийняття рішень», які на даний момент мають місце в Україні, коли місцеві органи влади мають нетипові для свого статусу повноваження з ліцензування суб’єктів підприєм­-
ницької діяльності в сфері грального бізнесу.

По-третє, потрібно створити нову систему ліцензування на ринку азартних ігор.

Вартість ліцензії, котра відіграє роль обмежувального бар’єра для входження на ринок, одночасно виконує фіскальну функцію, оскільки надходження від видачі ліцензій є одним зі стабільних джерел бюджетних доходів. Також ліцензування дає змогу вести точний облік кількості компаній на ринку і, виходячи з цього, змінювати параметри ліцензування та інших регуляторних норм.

Запропонована модель перед­бачає видачу ліцензій на кожен вид грального бізнесу, дозволений законом про ринок азартних ігор. Ліцензія є загальнодержавною, тобто надає право ліцензіату здійснювати діяльність з організації азартних ігор по всій території України. Вартість ліцензії пропонується зробити диференційованою, залежно від виду азартних ігор.

Як показує зарубіжна практика, фіксувати кількість ліцензіатів або ж вдаватися до заборони на видачу нових ліцензій має сенс у тому разі, якщо кількість учасників і структура ринку азартних ігор уже сформувалися і тривалий час є незмінними. Український ринок поки ще перебуває в стадії формування, тому важливішим завданням на нинішньому етапі регулювання є боротьба зі значним тіньовим сектором і стимулювання укрупнення і зменшення кількості компаній, які працюють на вітчизняному ринку, для чого краще підходить вартість ліцензії як регуляторний інструмент.

По-четверте, необхідно посилити вимоги до фінансової надійності.

Йдеться насамперед про розмір статутного капіталу та джерела його формування. По суті, ця регуляторна норма є ще одним бар’єром для доступу до ринку азартних ігор відносно невеликих учасників. Але при цьо­му вона також вимагає від учасників ринку певної фінансової стійкості, тобто наявності значного обсягу статутного капіталу, сформованого винятково з коштів, і вкладеного в гральний бізнес.

Аналогічні вимоги мають висуватися і до вартості чистих активів оператора грального ринку. Ця регуляторна норма фактично повторює вимогу до статутного капіталу, оскільки вартість чистих активів відображає вартість власного капіталу компанії і необхідна для регулярного моніторингу Департаментом розміру того чи іншого грального закладу.

По-п’яте, потрібно встановити обмеження відносно граничного розміру і кількості грального обладнання в гральних закладах.

Відповідно до запропонованої нами моделі Департамент також уповноважений контролювати дотримання норм щодо граничного розміру гральних закладів. Ці норми стосуються казино і залів гральних автоматів і мають застосовуватися для того, щоб витиснути з ринку дрібні гральні заклади.

Ці норми видаються нам такими:

— для казино корисна площа має становити не менш як 300 кв. метрів, а кількість грального обладнання — не менш як 20 одиниць;

— для залу гральних автоматів корисна площа має становити не менш як 150 кв. метрів, а кількість грального обладнання — не менш як 50 одиниць.

При цьому розміщення окремих гральних автоматів просто неба, у підземних переходах, кафе, ресторанах тощо, а також у будь-яких інших приміщеннях потрібно заборонити.

По-шосте, необхідно встановити (на загальнодержавному рівні) обмеження на розміщення гральних закладів і допуск у них окремих категорій осіб.

Виконання цієї регуляторної норми має бути розподілене між Департаментом та місцевою владою. Так, місцеві органи виконавчої влади мусять визначати місця для розміщення гральних закладів, що не повинні порушувати норм закону про ринок азарт­них ігор, а Департамент має контролювати виконання цих норм.

Закон також має встановлювати жорсткі обмеження щодо допуску окремих категорій громадян у гральні заклади, зокрема неповнолітніх, недієздатних, осіб, які перебувають у стані алкогольного і/або наркотичного сп’яніння, осіб, які самостійно дали згоду на заборону їхнього допуску на територію грального закладу, осіб, які були причетні до скоєння злочинів у сфері грального бізнесу і включені до списку таких осіб у МВС.

Також обмеження на допуск у гральні заклади можуть поширюватися на державних службовців і персонал гральних закладів.

По-сьоме, потрібно встановити нову систему оподаткування грального бізнесу (податки і патенти на гральне обладнання).

Система оподаткування грального бізнесу бачиться нам змішаного типу, а саме: (А) податок на операційний результат діяльності грального закладу і (Б) податок залежно від кількості грального обладнання (патент).

Об’єктом оподаткування виступає прибуток грального закладу, отриманий ним після сплати виграшів і операційних витрат. Ставку податку на прибуток для гральних закладів пропонується встановити на рівні 30%. На нашу думку, така ставка (з огляду на наявність патентування) обмежуватиме надлишкове зростання ринку азартних ігор, але при цьому залишатиме в розпорядженні операторів ринку достатню кількість коштів для інвестування.

Податком на кількість грального обладнання є впроваджена в Україні система патентування грального обладнання, що передбачає сплату вартості патенту за кожну одиницю грального обладнання (ставки варіюються залежно від його типу). Розглянута система регулювання грального бізнесу пропонує зберегти існуючу систему патентування, але при цьому переглянути вартість патенту, із тим щоб наблизити її до рівня, котрий застосовують у країнах ЄС.

Розв’язавши ці та інші проблеми, Україна отримає повноцінну й ефективну систему регулювання грального бізнесу в Україні. Створення нової регуляторної системи в сфері грального бізнесу має забезпечити практичне застосування норм нового закону про азартні ігри, що будуть спрямовані на укрупнення і стримування подальшого зростання цього сегмента ринку, а також на максимально можливе обмеження негативних соціальних наслідків, які виникають сьогодні в результаті неконтрольованого розширення ринку азартних ігор в Україні.