«ДИЯВОЛ КРИЄТЬСЯ В ДЕТАЛЯХ»

Україна—СОТ: проблеми, ризики, перспективи

З часу подачі Україною 1993 року офіційного подання (заявки) про приєднання до Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) минуло майже десять років. За цей період учасниками ГАТТ 1995-го створено Світову організацію торгівлі (СОТ), дано старт новому раунду багатосторонніх торгових переговорів. Україна провела вісім засідань спеціальної робочої групи, що розглядає можливість її вступу в СОТ, і серію двосторонніх переговорів із країнами — учасницями робочої групи, предмет яких — рівень відкритості українського ринку для доступу іноземних товарів та послуг.

Вступ України в СОТ — одне з пріоритетних завдань зовнішньої політики, виконання якого залежить від набагато більшого кола учасників, ніж це видається на перший погляд.

Можливо, лише тепер, після підписання шести протоколів про закінчення двосторонніх переговорів стосовно доступу на ринок товарів і послуг, виконавча влада, що формує позицію України на переговорах, товаровиробники, котрі обстоюють внутрішній ринок, і (хоча набагато меншою мірою) споживачі починають усвідомлювати ті обов’язкові зміни, які відбудуться в Україні в результаті вступу в СОТ. 9-те засідання робочої групи з розгляду заявки України про вступ у СОТ, що відбудеться 25 червня в Женеві, ще раз винесе на порядок денний комусь набридлі, а для когось цілком нові питання: навіщо вступати, чому досі цього не зробили, чого від нас хочуть, що робить уряд, щоб захистити і збалансувати національний ринок?

Затяжний
«стрибок» у СОТ

Тривалість переговорного процесу закладено в самій процедурі вступу в СОТ, а точніше — у відсутності чітких критеріїв завершення найбільш проблемної складової цього процесу — двосторонніх переговорів про доступ до ринку товарів і послуг. Такі переговори, відповідно до Угоди про створення СОТ, слід завершити з кожною з країн — членів робочої групи з розгляду заявки України.

Довідка

Україні необхідно узгодити з кожною країною — членом робочої групи з розгляду заявки України про вступ у СОТ графік зниження ставок мита на товари, що є предметом тарифних запитів (до складу робочої групи входять понад 40 країн–членів СОТ). Практично всі тарифні запити перебувають нижче рівнів діючих тарифних ставок.

Щоб зрозуміти й оцінити основні мотиви, якими керуються країни — члени робочої групи, які пред’являють Україні запити щодо тарифних поступок і про лібералізацію доступу до ринку послуг, треба пригадати, що вигоди міжнародної торгівлі теоретично грунтуються на економічному принципі «порівняльної переваги». За цим принципом, країна зацікавлена в експорті товарів, виробництво яких для неї найбільш ефективне, і в імпорті товарів, виробництво яких менш або зовсім не ефективне.

Однак теорію міждержавних економічних зв’язків ускладнено комплексом економічних чинників, що регулюють розвиток торгово-економічних відносин світового ринку. Приміром, одним з основних чинників нині стає період досягнення переваги економії за рахунок масштабу виробництва — економіки, що швидко розвиваються, ясна річ, зацікавлені в розширеному відтворенні й претендують на певні сектори світового ринку. Водночас і країни з нешироким спектром виробничої номенклатури (як правило, з агропромисловою орієнтацією) зацікавлені в розширеному відтворенні, що створює можливість скеровувати кошти на реформи в економіці.

Таким чином, обидві групи країн прагнуть реалізувати досягнуту (або вимушено підтримувану) за рахунок масштабу виробництва економію на ринках інших країн шляхом усунення тарифних і нетарифних бар’єрів (мит і кількісних обмежень на ввезення товарів) на шляху експорту створеної на їхній території додаткової вартості. Інакше кажучи, болгарські томати, італійське взуття, корейська електроніка, турецькі будматеріали тощо, які традиційно або в результаті успішно проведених реформ виготовляють на їхній батьківщині з найменшими видатками, претендують на частку українського ринку. Це просто і зрозуміло, проте рішення на користь або проти таких претензій не однозначне: або виділяй ресурси на виробництво аналогічних вітчизняних товарів (за рахунок інших сегментів економіки), або сприяй торгівлі товарами, які здобули популярність, збільшуючи надходження від обов’язкових податків. Або те й інше в якихось (завдання для уряду) пропорціях.

З другого боку, нівелювання рівня тарифного захисту країн — членів СОТ — гарантія того, що країна, яка вступила в цю організацію, не одержить торгових переваг, захищаючи свій ринок від конкуруючих імпортних товарів.

Комплекс зазначених чинників впливає на гостроту і тривалість двосторонніх переговорів про доступ на ринок товарів і послуг України. Причому, як правило, країни, які мають вузькоспеціалізовану номенклатуру експорту, прагнуть домогтися максимальних тарифних поступок.

Україна, що має широку номенклатуру виробництва (зокрема товарів переробної промисловості), у процесі переговорів мусить обстоювати інтереси своїх товаровиробників (до речі, не тільки на внутрішньому ринку, а й — після вступу в СОТ — на ринках інших країн), а в окремих випадках (щодо найбільш «чутливих» товарів) — право на економічну незалежність.

Зазначу: за весь період переговорів делегація України не узгодила й не внесла до протоколу про закінчення двосторонніх переговорів жодної (!) тарифної поступки без обгрунтованого висновку зацікавленого міністерства чи підприємства (та й повноважень таких у неї немає). Якщо зміст переговорного процесу подати у формі гасла, то звучатиме воно як «членство, але не за будь-яку ціну». Принаймні саме таке завдання для делегації України визначають укази Президента України (від 05.09.2001 №757 та від 05.02.2002 № 104/2002) про додаткові заходи, спрямовані на вступ України в СОТ.

Крім того, переговори ускладнюються такими чинниками, як, приміром, усвідомлення партнерами з переговорів обмеженості світового ринку товарів та послуг — Україна й Росія залишаються найбільш ємними й перспективними його секторами, і зниження рівня тарифного захисту дозволить створити хороші стартові умови для розвитку торгівлі з Україною.

Складність і тривалість переговорного процесу пояснюються як економічними, так і геополітичними чинниками, переплетенням інтересів країн — членів СОТ у прагненні відвоювати для своїх товарів пільгові стартові умови збільшення експорту в Україну.

Основні вимоги країн–членів робочої групи зводяться до чіткої систематизації національного законодавства, що регулює торгові відносини, до прозорості процедур доступу до ринку, спрощення й автоматизації механізму контролю якості імпортованих товарів.

Міжвідомча комісія з питань вступу України в СОТ зіштовхується зі значними труднощами в процесі проведення аналізу відповідності національного законодавства вимогам і нормам угод СОТ (обов’язкова умова для кожної країни-претендента). Проблеми пов’язано як із законотворчою роботою (проведенням порівняльного аналізу положень проектів законодавчих актів і угод СОТ у відповідних сферах торгово-економічних відносин), так і з ухваленням Верховною Радою України підготовлених законопроектів: узгоджена позиція при зіткненні цілком протилежних інтересів дається чималою ціною.

Результати двосторонніх переговорів мають і чітко виражений соціальний аспект — доступ на ринок конкурентоспроможної продукції і, що особливо актуально для України, високоякісних послуг розширює вибір, створює умови для постійного зниження цін, зменшує ризик монопольного контролю секторів ринку й за рахунок розширення товарообміну та споживання послуг збільшує податкові надходження.

Прогнозувати якісь терміни закінчення переговорів і вступу України в СОТ немає сенсу хоча б тому, що переговорний процес не може бути виражений у чітко визначених складових. А його успіх цілком залежить від розуміння та прийняття позиції України кожною з країн — членів робочої групи, куди входять такі торгові «гравці» як США, ЄС, Японія, Канада, Австралія, Швейцарія, Бразилія й ін. З урахуванням темпів підписання двосторонніх протоколів про закінчення переговорів, досягнутих на сьогоднішній день, можна припустити, що на повне завершення процесу піде ще кілька років. Хоча цілком очевидно, що завершення переговорів із ЄС викличе підписання протоколів із країнами Центральноєвропейської Ініціативи.

А форсування переговорів можливе тільки за рахунок невиправданих тарифних поступок.

Захист за правилами

Словосполучення «захист інтересів українських товаровиробників» у процесі переговорів про вступ України в СОТ магічно виникає при будь-якій спробі узгодження на рівні міністерств і відомств тарифних поступок (поступового зменшення митних ставок), запити на які постійно є головною темою двосторонніх переговорів.

Сам термін «захист українського товаровиробника» провокує безліч запитань: хто захищає, від кого, від чого і, нарешті, яким чином? Функції виконавчої влади (принаймні у процесі реформування економіки) спрямовано на створення чітких, однакових правил гри для всіх учасників ринку. Можна збільшити ввізне мито на товари до рівня, за якого їх імпорт в Україну стане нерентабельним, а також перекрити доступ іноземних послуг. Але такий крок викличе монополізацію певних сегментів ринку, що призведе до застосування протекціоністських заходів. Необхідно враховувати й такий економічний постулат (аксіому), підтверджений досвідом України: при ставці мита вище 15% весь імпорт іде в «тінь» — кожен споживач в Україні зіштовхувався з його проявами в повсякденному житті.

Ясна річ, приклад зі збільшенням митного тарифу — спрощена ілюстрація торгових відносин, яка не відбиває всієї складності діючих в Україні економічних чинників. Розглядаючи наслідки вступу в СОТ, треба прогнозувати зниження (можливо, повне припинення) виробництва окремих видів товарів.

Проте збільшення імпорту — це комплексний чинник, що впливає на створення й розвиток галузей економіки. Так, приєднання до «Угоди про інформаційні технології» при вступі в СОТ дозволить Україні створити нові умови для розвитку мереж обміну інформацією, сучасних технологій зв’язку й усіх суміжних секторів послуг, які використовують інформаційні технології.

Особливо разючі зміни, як свідчить досвід країн — членів СОТ, можуть відбутися на ринку споживчих послуг. Приміром, у сфері телекомунікаційних послуг різке скорочення цін на телефонні переговори відбулося 1997 року, після переговорів про доступ до ринку основних видів телекомунікаційних послуг. За 13 років, із 1983-го по 1996 рік, вартість телефонних переговорів у Японії і Великобританії знизилася на 55,7 і 60,3 % відповідно, але за один тільки 1996 рік — ще на 67,3 і 86,8%!

Дослідження політики дерегуляції у сфері банківських послуг США (лібералізація процедури відкриття філій) показали, що в тих штатах, де обмеження було значно скорочено, поліпшилася якість послуг і збільшився обсяг операцій. Політика лібералізації цієї сфери послуг стимулювала зростання ВВП на 0,3—0,9 % протягом 10 років після проведення реформ.

За оцінками міжнародних експертів, реформи у сфері освіти в Новій Зеландії забезпечили збільшення валового доходу в цьому секторі до 545 млн. дол., що становить 0,5% ВВП. Для порівняння: частка рибопереробної промисловості у ВВП Нової Зеландії — 0,9%. Приклади можна продовжувати...

Повертаючись до «захисту», відзначу, що взаємозв’язок між підвищенням мита і нарощуванням внутрішнього виробництва практикою не підтверджується. В Україні в цьому сенсі є показовим текстильне виробництво: за угодою між Україною та ЄС, ставки мита 2000 року було зменшено, порівняно з попереднім роком, майже вдвічі, а 2001 року щодо низки товарних груп приведено до рівня діючих у ЄС. Статистика товарообігу не зафіксувала істотного збільшення імпорту жодної з групи товарів, а збільшення експорту української продукції в країни ЄС перевищило 20%.

З другого боку, для комплексної оцінки рівня тарифного захисту внутрішнього ринку України необхідно знайти базове порівняння, узгоджені, всебічно опрацьовані тарифні ставки, оптимальні для зовнішньоторговельного товарообігу (і тут постають проблеми, оскільки угоди про зону вільної торгівлі передбачають нульові тарифні ставки). Якщо такою базою служитиме Концепція трансформації митного тарифу України (перша офіційна тарифна пропозиція України на двосторонніх переговорах щодо тарифних поступок у рамках процедури вступу в СОТ), то 80% узгоджених ставок мита відповідають граничному рівню, визначеному цією концепцією, а частка ставок, що потребують подальшого узгодження (оскільки попередні висновки міністерств і відомств України не відповідають запитам країн — членів робочої групи) і водночас нижчі від граничних рівнів, заявлених у концепції, менша 10%. Це переважно товари агропромислового сектора, стосовно яких в Україні поки що діють специфічні ставки мита (а також підакцизні товари).

Таким чином, міжвідомча комісія з питань вступу України в СОТ, що розробляє за дорученням уряду узгоджені тарифні пропозиції для делегації України на двосторонніх переговорах, поступово й наполегливо реалізує позицію зацікавлених міністерств і відомств, а досягнутий рівень захищеності найбільш «чутливих» секторів внутрішнього ринку цілком достатній для завершення внутрішньогалузевої реструктуризації виробництва.

Декілька слів про дилему «захист виробника — захист споживача». В умовах протекціонізму окремих галузей економіки більшість споживачів постануть перед «вибором»: не хочеш — не плати. З цього не випливає примітивний висновок про необхідність повного усунення ввізного тарифу на всю продукцію. «Диявол криється в деталях» — тонко використовуючи інструменти митного регулювання, треба домагатися максимізування економічно вивіреного критерію — обсягу продаж на споживчому ринку товарів і послуг, що майже лінійно залежить від рівня цін. Споживач (і податкові надходження) самі підкажуть прийнятний рівень тарифного захисту й доступу на національний ринок споживчих послуг.

За попит гроші
беруть?..

Під час багатосторонніх переговорів основною проблемою завершення процедури вступу України в СОТ є необхідність надання робочій групі чітких і обгрунтованих доказів гармонізації законодавства, що стосується торгівлі, з нормами та правилами угод СОТ. Ця сфера законодавства включає: податковий режим; режим тарифного і нетарифного регулювання імпорту; порядок здійснення митних процедур; приватизацію та реформування правовідносин у сільському господарстві; систему сертифікації та стандартизації; торгові аспекти прав інтелектуальної власності; відповідність вимогам СОТ двосторонніх і багатосторонніх торгово-економічних договорів України; законодавство в секторі держзакупівель.

Названі вимоги СОТ, що висуваються до всіх країн, охочих вступити в організацію, конкретизовано й доповнено для України питаннями, поставленими на восьмому засіданні робочої групи. Цілком відповідно до цих вимог міжвідомча комісія з питань вступу України в СОТ до чергового, 9-го засідання робочої групи надала оновлений пакет документів, що включає:

графік ухвалення законодавчих і нормативних актів відповідно до вимог і норм СОТ;

новий проект зобов’язань стосовно доступу на ринок послуг;

інформацію про законодавчу основу розрахунку обсягу сукупної внутрішньої підтримки сільгоспвиробництва;

докладний план реалізації механізмів виконання вимог СОТ в основних аспектах законодавства, що регулюють доступ до ринку товарів і послуг (митні платежі, митна оцінка, ліцензування імпорту, технічні бар’єри, санітарні й фітосанітарні заходи та торгові аспекти прав інтелектуальної власності).

Пакет матеріалів включає також спеціалізовані документи, підготовлені у форматах, прийнятих секретаріатом СОТ. Приміром, черговий раз подано спеціалізований детальний документ, що містить порівняльний аналіз законодавства України й Угоди про торгові аспекти прав інтелектуальної власності.

Найбільш проблемними питаннями на майбутньому засіданні, напевно, будуть:

забезпечення недискримінаційного режиму доступу на український ринок товарів (на радість вітчизняним споживачам);

субсидії в промисловість і сільське господарство (головний біль Мінагрополітики);

спрощення механізму санітарного, фітосанітарного й ветеринарного контролю (м’ясним прилавкам на ринках доведеться потіснитися);

реалізація механізмів захисту прав інтелектуальної власності (реверанс у бік держави, що диктує правила гри відео- й аудіоторгівлі).

З обговорюваних на двосторонніх переговорах проблем можна виділити найболіснішу для України — узгодження обсягів тарифної квоти на ввезення тростинного цукру-сирцю. Заявлена квота, проте, не перевищує середньостатистичних обсягів імпорту й розрахована на заводи, що спеціалізуються на переробці саме цієї сировини.

Як видно з цього стислого, спрощеного огляду, «домашнє завдання» задано серйозне.

Про ризики
та перспективи

Прогнозуючи результати переговорного процесу про вступ у СОТ, слід врахувати, що двосторонні протоколи про закінчення переговорів стосовно доступу на ринок товарів і послуг України буде консолідовано в загальні зобов’язання щодо трансформації митного тарифу, ставки якого (після ратифікації Верховної Радою Протоколу про вступ у СОТ) стануть законом України. Ввізний тариф поширюватиметься на всі країни, на всіх суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, тож якихось «двосторонніх ризиків» (у двосторонній торгівлі з країною–членом СОТ) бути не повинно.

Сама по собі процедура гармонізації національного законодавства з системою багатосторонніх угод СОТ не збільшує ризиків здійснення зовнішньоекономічної діяльності, навпаки — зменшує їх. Оскільки застосування, приміром, захисних заходів проти експортерів країни–члена СОТ — буде чітко регламентованою процедурою, а експортери зможуть аргументовано захищатися.

Нині проти України ведеться близько 100 антидемпінгових розслідувань за більш як двадцятьма товарними групами (переважно металопрокат і продукція хімічної промисловості) у 13 країнах. Під загрозою застосування антидемпінгових обмежувальних заходів із боку країн–членів СОТ поставки товарів з України на суму понад 3 млрд. дол. Експорт винятково важливої для України продукції (металопрокату, феросплавів, продуктів неорганічної хімії) перебуває під постійною загрозою скорочення. Вступ України в СОТ сприятиме поступовій ліквідації цієї загрози, що створить умови для збільшення експорту цих товарів.

Водночас і в національних виробників зі вступом у СОТ з’явиться можливість вживання захисних заходів, передбачених системою багатосторонніх угод, із яких варто виокремити такі:

запровадження тимчасових обмежень імпорту з метою вирівнювання платіжного балансу (якщо надходження від експорту різко скоротилися);

підвищення тарифу й кількісне обмеження імпорту в рамках спеціальних захисних заходів (якщо збільшення імпорту негативно вплинуло або створює загрозу такого впливу на стан певного сектора виробництва);

обмеження імпорту сільгосппродукції, відповідно до Угоди про сільське господарство й Угоди про застосування санітарних і фітосанітарних заходів (введення обмежень потребує обгрунтування, але легко реалізується);

вживання захисних заходів до імпорту в рамках антидемпінгових і компенсаційних заходів (захист від імпорту за цінами, сформованими не на ринковій основі);

інші регламентовані засоби захисту внутрішнього ринку.

Важливість вступу України в СОТ і закріплення присутності українських товаровиробників на найбільш ємних ринках світу важко переоцінити, а приклад розвитку національного текстильного виробництва, інших галузей у країнах, що розвиваються, свідчить, що ризики торгівлі контролюються успішніше саме в рамках визнаної в усьому світі системи багатосторонніх торгових відносин.