Судова реформа: крок вперед і два назад

Українська влада отримала оцінку відповідності проведеної судової реформи європейським стандартам. На своєму засіданні, яке відбулося 15— 16 жовтня 2010 р., Венеціанська комісія ухвалила висновки щодо законів України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо недопущення зловживань правом на оскарження».

Перший висновок, який необхідно зробити за результатами засідання Венеціанської комісії, — це визнати помилковим остаточне ухвалення Закону «Про судоустрій і статус суддів» без проведення його попередньої експертизи у Венеціанській комісії.

Нагадаю, що співдоповідачі Моніторингового комітету Ради Європи у своєму звіті ще в червні нинішнього року наголошували на необхідності обов’язкового отримання висновку Венеціанської комісії перед остаточним схваленням парламентом ключових законопроектів, особливо тих, прийняття яких визначено першочерговим для виконання зобов’язань України перед Радою Європи.

Венеціанська комісія в особі її секретаря пана Маркерта 30 червня нинішнього року, отримавши попередні коментарі членів Венеціанської комісії щодо законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», у яких уже було висловлено серйозні зауваження стосовно змісту майбутнього закону, також наполегливо закликала органи влади України «надати більше часу для аналізу та дискусії щодо цього законопроекту як для європейських експертів, так і в Україні, з тим, аби бути впевненим, що законопроект справді відповідає задекларованій у ньому меті — забезпечити одночасно незалежність та ефективність правосуддя». І не ухвалювати його як закон ще до закінчення парламентської сесії.

Лейтмотивом цих заяв було те, швидкість у проведенні реформ не може досягатися за рахунок їхньої якості. Надто якщо це стосується однієї з ключових реформ, необхідних для виконання взятих Україною зобов’язань перед Радою Європи, — реформи правосуддя.

На жаль, до цих рекомендацій європейських структур не дослухалися. Мотиви наводилися різні. Одні говорили про те, що ми подамо на експертизу закон уже після його прийняття, бо, мовляв, Венеціанська комісія працює дуже довго, а в нас немає часу. Інші представники влади договорилися до того, що взагалі не бачать потреби подавати законопроект на експертизу до комісії, оскільки «мы принимаем законы для своего государства, для людей, которые здесь живут. Мы ориентируемся на мировой опыт, в том числе на европейский, но догмой для нас какое-то слово из-за границы не должно быть».

Проте головним аргументом недоцільності попередньої експертизи законопроекту стало те, що в процесі його підготовки було враховано практично всі зауваження Венеціанської комісії в рамках чинної Конституції (хоча штучність і нефаховість цього «врахування» були і залишаються очевидними).

Мабуть, саме з цієї позиції і варто розпочати аналіз висновку Венеціанської комісії, ухваленого на її останньому засіданні. Адже комісія справді неодноразово проводила експертизу законопроектів, спрямованих на реформування правосуддя в Україні. Фактично дороговказом для авторів судової реформи мав стати висновок Венеціанської комісії, прийнятий у березні 2010 р., щодо законопроекту «Про судоустрій і статус суддів», який вносився на розгляд парламенту попереднім президентом України. Але, на жаль, таким дороговказом для вітчизняних законодавців він не став.

У своєму висновку, ухваленому 15 — 16 жовтня 2010 р., Венеціанська комісія відзначила, що, хоча багато положень закону вдосконалено, порівняно з попереднім законопроектом, основні критичні зауваження, викладені у попередньому висновку, залишаються актуальними (пп. 8, 124 висновку). При цьому ці зауваження стосуються не тільки тих положень закону, котрі потребують внесення змін до Конституції України. Зокрема, не було враховано зауваження Венеціанської комісії, які стосувалися необхідності вилучення положень, що можуть бути розцінені як посягання на незалежність суддів шляхом позапроцесуального впливу на розгляд ними конкретних справ (пп. 12, 37, 129.6, 129.10 висновку). Не повною мірою враховано рекомендацію Венеціанської комісії про те, що Державна судова адміністрація та питання підготовки суддів мають належати судовій владі (пп. 49, 108, 109, 128.3, 129.13, 129.25, 129.26 висновку). Венеціанська комісія відзначила також, що актуальними залишаються її попередні зауваження щодо системи суддівського самоврядування. Як зазначає Венеціанська комісія, «є небезпека, що задекларовані завдання суддівського самоврядування і задекларовані функції органів суддівського самоврядування існуватимуть лише на папері» (пп. 91—97 висновку).

Отже, можна констатувати, що заяви про повне врахування під час підготовки проекту закону висновків Венеціанської комісії, м’яко кажучи, крім іншого, не зовсім відповідали дійсності.

Однак переважно критичні зауваження Венеціанської комісії викликали не ці невідповідності, а саме новели, запропоновані й реалізовані авторами закону.

Найбільше занепокоєння Венеціанської комісії викликали положення закону, якими радикально звужено роль Верховного суду України та розширено повноваження Вищої ради юстиції у процесі призначення та звільнення суддів, а також здійснення дисциплінарного провадження щодо них, з огляду на те, що склад цього органу не відповідає міжнародним стандартам.

Позиція Венеціанської комісії щодо зниження статусу ВСУ — категорична. Як зазначається у рішенні комісії, «складно уникнути висновку про те, що умисна спроба зменшити повноваження Верховного суду перебуває далеко за межами бажання створити більш ефективну судову систему. Конфлікт між виконавчою і судовою владою може бути нормальним і навіть здоровим явищем за умови переважання атмосфери взаємної поваги. Її відсутність створює загрозу подальшому існуванню суспільства, заснованому на верховенстві права». Більше того – під час засідання йшлося про те, що демонстроване відношення до ВСУ перекреслює всі позитиви законодавства про судоустрій і статус суддів.

Європейські експерти відзначили, що передбачені процесуальним законодавством повноваження ВСУ фактично позбавляють його можливості впливати на судову практику. А це далеке від ідеї Верховного суду, який зазвичай дає прецедентне тлумачення закону і в такий спосіб готує ґрунт для однакового застосування закону всіма судами (пп. 31, 125 висновку).

Венеціанська комісія рекомендує розширити юрисдикцію ВСУ, щоб він відповідав своєму конституційному статусу найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції. Нагадаю: цей статус був і є незмінним в обох редакціях Конституції – 1996-го
і 2004 років. Зокрема надати йому повноваження щодо вирішення колізій між рішеннями вищих спеціалізованих судів і в питаннях процесуального права, а також самому вирішувати питання про прийнятність скарг щодо неоднакового застосування закону. Звичайно, пропонована колегіальна форма роботи Верховного суду при розгляді кожної справи також потребує змін.

Не менш категоричними є й висновки щодо положень Закону «Про судоустрій і статус суддів», а також Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо недопущення зловживань правом на оскарження», якими розширено повноваження Вищої ради юстиції.

Венеціанська комісія черговий раз відзначила, що передбачений Конституцією України порядок формування ВРЮ не відповідає міжнародним стандартам, оскільки не забезпечує присутності в цьому органі більшості суддів, призначених самими суддями. Комісія наполягає на тому, що, за відсутності конституційних гарантій збалансованого складу Вищої ради юстиції, її повноваження мають не розширюватися, а звужуватися і обмежуватися лише тими, які безпосередньо визначені Конституцією України. Зокрема це стосується й передбаченого Законом «Про судоустрій і статус суддів», але не закріпленого в Конституції України повноваження призначати суддів на адміністративні посади.

Венеціанська комісія також вважає, що існують фундаментальні проблеми у системі призначення та звільнення суддів, незважаючи на деякі вдосконалення. Окрім зауважень, які стосуються ролі в цьому призначенні Верховної Ради України, що не може бути повною мірою усунено без внесення змін до Конституції України, — серйозні застереження висловлені стосовно прозорості процесу добору кандидатів на посаду судді, процедури дисциплінарного провадження та звільнення з посади. Звернено увагу на відсутність об’єктивних критеріїв підвищення суддів по службі, внаслідок чого «підвищення по
службі перетворюється в суто політичне питання, яке вирішується виключно Верховною Радою — органом, якому не годиться оцінювати «кваліфікації, чесноти, здібності та результати праці» суддів (п. 69 висновку).

Загалом, можна констатувати: з висновків Венеціанської комісії випливає, що, попри певні позитивні зрушення, прийняттям закону повністю вирішити проблему політизації та непрозорості процесу призначення, обрання і звільнення суддів не вдалося.

У зв’язку з наведеними зауваженнями Венеціанської комісії, безумовно, залишається актуальною і головна рекомендація Венеціанської комісії — «не обмежувати судову реформу рівнем законодавства, а «провести глибоку конституційну реформу з метою закладення міцних підвалин сучасної та ефективної судової системи у повній відповідності до європейських стандартів» (Висновок від 12—13 березня 2010 р.).

Венеціанська комісія в чергове відзначила необхідність внесення змін до Конституції України. З метою приведення судової системи у відповідність до європейських стандартів має бути передбачено, що: утворення та ліквідація судів здійснюються не президентом України, а законом; потрібно виключити роль Верховної Ради у процесі обрання та звільнення суддів, потрібно змінити склад Вищої ради юстиції, забезпечивши, щоби більшість або принаймні істотна частина її членів були суддями, обраними самими суддями; має бути забезпечено, щоби суддівська недоторканність гарантувалася не Верховною Радою, а справді незалежним суддівським органом; випробувальний термін для першого призначення на посаду судді, якщо він вважається справді необхідним, має бути відносно коротким і становити, приміром, два роки.

Отже, на сьогодні є всі підстави говорити про необхідність вдосконалення конституційних положень, які визначають організацію судової
влади та здійснення правосуддя в Україні, у рамках конституційної реформи. Лише в такий спосіб Україна зможе забезпечити відповідність судової реформи європейським стандартам.

Стосовно Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо недопущення зловживань правом на оскарження», який був прийнятий Верховною Радою України у травні 2010 р., Венеціанська комісія у своєму висновку зазначила, що взагалі незрозуміло, чим викликана необхідність внесення цих змін. Однак, як засвідчив подальший аналіз цього закону Венеціанською комісією, насправді вона чудово зрозуміла його мету і спрямованість. Очевидно, незрозумілим для європейських експертів залишилося лише те, яким чином цей закон наближає Україну до європейських стандартів у сфері правосуддя. Слід сказати, що Венеціанська комісія не відзначила жодного позитивного положення у прийнятому законі.

Звісно, інтерпретувати висновки Венеціанської комісії можна по-різному. Однак загальна оцінка не дозволяє говорити про те, що проведена реформа повною мірою відповідає міжнародним стандартам у сфері
правосуддя та незалежності судової влади.

Насправді на сьогодні основним питанням є, чи будуть враховані, і в який спосіб, рекомендації Венеціанської комісії. У зв’язку з цим необхідно нагадати: ПАРЄ у Резолюції про функціонування демократичних інституцій в Україні від 5 жовтня 2010 р. закликала «органи влади забезпечити, щоб у Законі про судоустрій та статус суддів, а також у Законі про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо недопущення зловживань правом на оскарження було враховано рекомендації або зауваження, викладені у висновках Венеціанської
комісії, шляхом внесення відповідних змін до цих законів».

І наостанок. За великим рахунком мене не цікавить, чиї особисті інтереси впливають на зміст і суть реформи судової системи. Очевидно, що такий вплив уже продемонстрував свої негативні наслідки на процес підготовки і реалізації реформи. Якість і ефективність правосуддя залишились там, де і були, при цьому зовнішній імідж держави псується. Другий важливий висновок для України полягає у тому, що потрібно покінчити з практикою прийняття законів сумнівної якості. Є необхідність виконання рішень Венеціанської комісії, а не створення ілюзій цього виконання. Треба нарешті усвідомити – рекомендації комісії потрібні не експертам. Вони є виключно корисними і важливими для нас самих.