Чому не спрацювали антикорупційні бар’єри? Президент підписав скандальний законопроєкт №9627

Президент Володимир Зеленський в інтерв’ю Fox News кілька тижнів тому переконливо заявив, що з корупцією у нас «усе чисто» і навіть у воєнний час проводяться «складні антикорупційні реформи».

А минулий тиждень він почав з підписання скандального законопроєкту №9627 щодо спрощення процедури зміни цільового призначення землі з сільськогосподарської на промислову для залучення інвестицій з метою швидкої відбудови України авторства Дмитра Кисилевського («Слуга народу»). Про корупційність і проблемність цього документа громадський сектор попереджав і перед першим читанням, і перед прийняттям у цілому. Схожу ініціативу рік тому намагався пролобіювати через парламент заступник голови офісу президента ексрегіонал Ростислав Шурма.

Антикорупційні реформи, про які казав Зеленський, у нас справді є, і йдеться саме про системну боротьбу з корупцією. Під тиском західних партнерів 2022 року нарешті прийняли Антикорупційну стратегію, що майже два роки до того припадала пилом у ВР, хоча Зеленським була визнана невідкладною. А в березні 2023-го уряд затвердив і Державну антикорупційну програму.

І Антикорстратегія, і програма мали не допустити прийняття і підписання президентом такого законопроєкту, як №9627. Але у результаті він став законом.

Тому на його прикладі варто проаналізувати і для суспільства, і для західних партнерів, як корупціогенність у законодавстві примудряється обходити начебто успішні та складні антикорупційні запобіжники.

Які корупційні ризики несе цей проєкт

Законопроєкт дає можливість за відсутності містобудівної документації протягом воєнного стану та п’яти років після його скасування змінювати цільове призначення земельних ділянок, передусім сільгосппризначення, за межами населених пунктів для будівництва промислових об’єктів.

Наслідки цього катастрофічні:

• члени громад позбавлені права впливати на розміщення екологічно небезпечних об’єктів на території громади;
• скасована стратегічна екологічна оцінка, що її з боями було запроваджено 2018 року в рамках імплементації Директиви 2001/42/ЄС Європейського парламенту та Ради.

Проводили цю законодавчу ініціативу, як і містобудівну «реформу» №5655, під гаслом боротьби із корупцією, що перешкоджає інвестиціям.

Ось тільки корупція при зміні цільового призначення землі нікуди не подінеться. Що ж сталося? Реалізацію корупційних схем значно спростили. Розробку містобудівної документації забезпечує відповідний орган при виконкомі місцевої ради. Саме на цьому етапі закладаються всі порушення в містобудівній документації, які відбуваються не без корупції. Тільки зараз під тиском громадськості місцева рада може цієї документації не затвердити, а от новим законопроєктом місцева рада усувається від цього погодження. Цей орган при виконкомі тепер безконтрольно вирішуватиме все сам.

І можна було б сказати, що персональну відповідальність тепер нестиме чиновник, який підготував ці документи, але вона є і без №9627. Тут можна згадати нещодавній випадок із заступником голови Київської міської держадміністрації, якому оголосило підозру Національне антикорупційне бюро за підготовку і подання на затвердження Київради одного з проєктів землевідведення.

Дозволяти чи не дозволяти за новим законом будуть у ручному режимі чиновники виконкому місцевих рад, а не сама рада шляхом голосування, і вже без обов’язкових громадських слухань і розрахунку наслідків для екології.

Так, у цьому законопроєкті є корупціогенні фактори, як і в низці інших законів, прийнятих Верховною Радою. Але в даному випадку йдеться про закон, який порушує нові антикорупційні бар’єри реформи, що ними так пишався президент. То чому ж вони не спрацювали?

Для того щоб законопроєктів із корупційними ризиками не приймали, держава й розробила антикорупційні бар’єри.

Бар’єр №1: Антикорупційна стратегія

«Безоплатність процедури зміни цільового призначення земельних ділянок стимулює корупцію при прийнятті відповідних рішень», — такий висновок конституційною більшістю затвердила Верховна Рада в червні 2022 року (проблема 3.5.6, яку має вирішити Антикорстратегія).

І мова в Антикорупційній стратегії не лише про зміну цільового призначення сільгоспземель. Йдеться про зміну цільового призначення земель усіх категорій безвідносно до №9627.

Для розуміння, гектар сільськогосподарських земель коштує 1–2 тис. дол. США, а після зміни цільового призначення на землі промисловості, залежності від місця розташування, його ціна зросте в десятки чи навіть сотні разів.

У населених пунктах, ймовірно, відносне підвищення ціни при зміні цільового призначення землі не таке велике, але абсолютне зростання вже становить від сотень тисяч до кількох мільйонів доларів на гектар близько до центру великих міст.

Існуюча процедура зміни цільового призначення землі створює «з повітря» шалені прибутки зацікавленим особам. І ці зацікавлені особи частиною такого прибутку охоче поділяться з відповідальними представниками влади.

Та просто за хабар дешево землю можуть отримати лише «свої» для влади інвестори-забудовники. В Україні давно функціонує окремий тіньовий бізнес на цьому процесі. Наближені до влади особи купують дешеву землю, за корупційними схемами змінюють її цільове призначення і далі вже дорогу землю продають під забудову реальним інвесторам.

Перемогти корупційну схему з такою рентабельністю можна лише в єдиний спосіб — позбавивши її цієї рентабельності.

Усе це вже давно відомо нашим західним партнерам. 2018 року було озвучено висновки від залучених Німецьким товариством міжнародного співробітництва (GIZ) іноземних експертів: не встановивши компенсації різниці ціни при зміні цільового призначення землі, в України неможливо ані подолати корупцію в цій сфері, ані забезпечити нормальну розбудову міст.

Здавалося б, далі все має бути очевидно: головну причину існування корупції при зміні цільового призначення землі встановлено та офіційно визнано ВР, тож залишається лише усунути цю причину.

Ось тільки в Антикорупційній стратегії проблема визначена, але її вирішення не передбачене.

Початкова редакція стратегії передбачала встановити обов’язковість сплати до бюджету різниці вартості земельної ділянки до та після зміни її цільового призначення, а для особливо цінних земель — так узагалі у п’ятикратному розмірі цієї різниці.

Однак вирішення проблеми з корупцією в такому важливому питанні до другого читання Антикорупційної стратегії прибрали. Відповідну поправку (№453) подав ще 2021 року на той момент перший заступник голови, а нині голова ВР Руслан Стефанчук.

Порівняльна таблиця Антикорупційної стратегії до другого читання.

Аргумент Стефанчука: законом №711-IX нещодавно доповнено статтю 207 Земельного кодексу новою частиною шостою, що передбачає компенсацію, але не повністю, а в розмірі 30% різниці в ціні, і не для всіх випадків, а лише при зміні цільового призначення сільгоспземель.

Так би мовити, в цьому напрямку щось було зроблено, а хорошого треба потроху, щоб і наступникам залишилося корупції для боротьби з нею.

До речі, норму в Земельному кодексі, якою свої пропозиції виправдовував Стефанчук, скасували вже через чотири місяці після прийняття Антикорупційної стратегії. Відкотили назад власну позитивну реформу без галасу — непомітною поправкою нардепа від «Слуги народу» Олександра Гайду в законопроєкт №7636 до другого читання.

Висновок перший. Влада у розпал війни вирішила не боротися із корупцією в окремих напрямках, наробивши дірок у фінальній редакції головного стратегічного антикорупційного документа перед його прийняттям 2022 року.

Ще 2020-го у ВР знали і першопричину шаленої корупції при зміні цільового призначення землі, і найкращій варіант побороти цю корупцію, прибравши економічну вигоду від подібних схем.

При цьому закладений у першій редакції Антикорупційної стратегії шлях передбачав спрямування до місцевих бюджетів прибутку, який зараз завдяки корупційним схемам осідає в кишенях окремих наближених до місцевої влади ділків. І мова про значні надходження до бюджетів — автор законопроєкту №9627 Дмитро Кисилевський стверджує, що мільярди гривень на рік сплачувалися лише у вигляді хабарів, тож загальний прибуток тіньового бізнесу від існуючих зараз корупційних схем на зміні цільового призначення має сягати до десятків мільярдів на рік.

Та, за пропозицією голови ВР Руслана Стефанчука, нардепи вирішили все залишити, як є.

Якби Антикорупційна стратегія містила не лише причину корупції при зміні цільового призначення землі, а й від початку запропонований шлях подолання цієї корупції, Верховна Рада навіть не починала б своєї схеми із законопроєктом Кисилевського.

Бар’єр №2: Державна антикорупційна програма

Як уже зазначалося, законопроєкт передбачає спрощення процедури зміни цільового призначення землі за відсутності містобудівної документації.

А Державна антикорупційна програма містить одразу п’ять взаємопов’язаних заходів, що мають надійно перешкоджати таким змінам законодавства.

Захід у Додатку 2 (2.5.6.1.7) передбачає постійний моніторинг законопроєктів для виявлення спроб скасувати розроблення комплексних планів і визначення на підставі цього функціонального зонування територій, обмежень у використанні земель як обов’язкові передумови встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок.

Наступні заходи (від 2.5.6.1.8 до 2.5.6.1.11) установлюють перелік дій, що мають вживатися у разі появи таких законопроєктів, — від подання зауважень у цілях недопущення прийняття і до звернення до президента з пропозицією застосувати право вето, якщо такий закон буде прийнято.

Заходи 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11 Державної антикорупційної програми.

Виконувати ці заходи повинне Міністерство аграрної політики та продовольства. Виступаючи 13 вересня 2023 року на профільному комітеті ВР під час розгляду законопроєкту, заступниця міністра Людмила Шемелинець як офіційна представниця від Мінагрополітики зазначила: «Ми, Міністерство аграрної політики, брали участь на етапі розробки як першого законопроєкту, який був внесений і не прийнятий, не підтриманий Верховною Радою, так і цього, вже більш комплексного. Ми підтримуємо цілком законопроєкт».

Державна антикорупційна програма встановлює обов’язок міністерства робити все можливе, щоб законопроєкти зі змінами, як у №9627, ніколи не були прийняті.

Проте заступниця міністра відкрито і публічно під стенограму розповідає, що міністерство не просто підтримує законопроєкт, а ще й саме брало участь у його розробці.

Другий висновок, який напрошується, тут такий: з Державною антикорупційною програмою все так само, як і з іншим українським законодавством, — його суворість компенсується необов’язковістю виконання.

Може, для іноземних партнерів цей затверджений Кабміном глобальний документ на сотні сторінок і виглядає успішною антикорупційною реформою, але для українських чиновників це нікчемні папірці, які можна відкрито ігнорувати, якщо написане там заважає крутити свої схеми.

Бар’єр №3: моніторинг за виконанням Державної антикорупційної програми

Та хіба можна порушити Державну антикорупційну програму і не попастися, якщо в нас найкраща в світі система моніторингу за її виконанням, і за кожним заходом аналітики Національного агентства з питань запобігання корупції все перевіряють щоквартально?

Законопроєкт №9627 було внесено у ВР у третьому кварталі минулого року, прийнято в першому читанні в четвертому кварталі. Вся ця історія мусила вже потрапити у результати двох моніторингів, а всі охочі мали бачити в публічній системі виключно повну та об’єктивну інформацію.

Офіційна схема процедури проведення моніторингу стану виконання заходів Державної антикорупційної програми.

Проте, за даними системи моніторингу Державної антикорупційної програми, із заходами 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11 усе нормально.

Із виконанням першого в ланцюжку  заходу 2.5.6.1.7 усе чудово. Станом на 31 січня 2024 року «прогрес виконання заходу наявний».

Офіційний, підтверджений перевіркою НАЗК, результат ось такий: «За інформацією Мінагрополітики за результатами проведеного моніторингу не виявлено проєктів законів, які передбачають внесення змін до Земельного кодексу України щодо скасування розроблення комплексних планів просторового розвитку території територіальних громад та визначення на підставі цього функціонального зонування територій, обмежень у використанні земель як обов’язкових передумов встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок».

Мінагрополітики власноруч бере участь у розробці законопроєкту, що суперечить Державній антикорупційній програмі. Потім воно його відкрито і публічно підтримує замість того, аби всіма можливими способами перешкоджати прийняттю.

Однак у НАЗК відомство повідомляє, що таких законопроєктів не виявлено. І НАЗК, яке мало все це контролювати та перевіряти, підтверджує виконання Державної антикорупційної програми Міністерством агрополітики.

Зрозуміло, що наступні пов’язані заходи 2.5.6.1.8–2.5.6.1.11 навіть не розпочали виконувати, бо офіційно немає законопроєктів, прийняттю яких мають перешкоджати.

Інформація системи моніторингу Державної антикорупційної програми щодо виконання заходів 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11.

Третій висновок, який тут можна зробити: широко розрекламований моніторинг за виконанням Державної антикорупційної програми, який мав забезпечити виконання антикорупційних заходів, є фікцією.

Нацагентство з питань запобігання корупції в найкращому разі вірить виконавцям на слово і нічого не перевіряє. В найгіршому випадку в НАЗК свідомо заплющують очі і замовчують порушення Державної антикорупційної програми, вносячи в систему моніторингу за її виконанням завідомо недостовірну інформацію.

Бар’єр №4: гарант Конституції

Президент України сам не розбиратиметься, що там Верховна Рада прийняла, перш ніж залишити свій автограф на законі чи рішенні про вето. На це фізично в нього немає часу.

Та короля грає почет. І Володимир Зеленський особисто обрав собі це оточення у вигляді офісу президента під керівництвом Андрія Єрмака, а той своєю чергою обрав собі заступників. І один з них — Ростислав Шурма, який то займається «Лісами України», то звертає увагу на «Воду України», то цікавиться сільськогосподарськими землями.

Не секрет, що на Банковій є спеціальні люди, що вивчають кожен новий закон і інформацію про нього в ЗМІ, після чого готується коротенька довідка з переліком можливих негативних наслідків для репутації самого президента у разі підписання.

Ми можемо лише здогадуватися, чи був Зеленський у курсі проблем із законопроєктом №9627 і свідомо вирішив, що такі ризики для його репутації в розпал війни допустимі. Або ж підлеглі Єрмака впевнено розповіли йому, що у новому законі все чудово.

Та є факт: закон, що не відповідає проблемам Антикорупційної стратегії та прямо суперечить Державній антикорупційній програмі, президентом України був підписаний.

Четвертий висновок, який тут напрошується: для чиновників неважливо, свідомо чи несвідомо Володимир Зеленський підписав скандальний закон, розроблений із порушенням антикорупційних заходів. Вони однаково зроблять наперед відомий висновок: прямо порушувати Державну антикорупційну програму можна, президент не проти.

З імперським минулим ми успішно боремось, але метод «потьомкінських сіл» вирішили залишити собі у спадок. От тільки будують їх зараз не для московських царів, а для наших західних партнерів, щоб переконати в успіхах на антикорупційному фронті.

Можна заплющити очі, щоб не бачити корупції, а потім упевнено розповідати, що «все чисто». Так само можна впевнено розповідати про складні антикорупційні реформи, замовчуючи їхню ефективність.

Проте корупційні закони — як те шило у мішку, що вилізе у найбільш незручний момент.

І головне. Чи слід чекати реальних успіхів, якщо найбільші антикорупційні реформи при погляді зблизька виявляються звичайними декораціями?