Оновлення Державної стратегії регіонального розвитку з метою привести її у відповідність із процесом відновлення і принципами багаторівневого врядування та територіально орієнтованої регіональної політики — одне із завдань, поставлених Єврокомісією перед Україною у листопадовому (2023) звіті, в якому аналізувалася готовність нашої країни до євроінтеграції.
Проте оновлення цього стратегічного документа — зовсім не рядове формальне завдання у потоці інших численних євроінтеграційних вимог. Децентралізованість багатьох сучасних процесів, включаючи такі екзистенційні на сьогодні, як забезпечення безпеки, стійкості та відбудови, ставить особливі завдання перед державною регіональною політикою. Відповідно, потребує відображення у Стратегії як її основоположному директивному документі.
Побудована на європейських засадах політика регіонального розвитку є важливою й для поліпшення можливостей отримувати міжнародну допомогу з різних джерел на проєкти місцевого та регіонального рівнів, а також додатково напряму залучати допомогу через міжмуніципальне співробітництво.
Відтак, проєкт нової редакції Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року, який було підготовлено Мінінфраструктури й винесено на публічне обговорення, що тривало з 5 по 21 грудня минулого року, мав би містити відповіді на ключові імперативи поточного часу: потреби в безпеці та стійкості, базове відновлення у період війни та готовність до повоєнної відбудови, реалізація статусу кандидата в члени ЄС, відповідність глобальним викликам і цілям сучасності, насамперед реагування на кліматичні зміни та зелений перехід, подолання цифрових розривів і цифровий перехід, не кажучи вже про потенційні ризики «хвороби Х», яка обговорювалася в Давосі.
На жаль, насправді стратегічна ціль стійкості у проєкті Стратегії практично не диференційована і дуже слабко конкретизована. Хоча окремі аспекти стійкості зустрічаються у контексті різних завдань Стратегії (зокрема, стосовно розвитку інфраструктури), системна узгодженість між різними постановками цього завдання відсутня, як і деталізація інструментів досягнення стійкості. Місцеві спільноти фактично залишилися сам на сам із цим екзистенційним викликом.
Слід визнати, що чинна Стратегія, ухвалена у серпні мирного 2020 року, також не містить вичерпного арсеналу інструментів регіонального розвитку, які мали б застосовуватися як на центральному, так і на локальному рівнях, проте все ж визначає напрями політик для більшості операційних цілей. У новому ж проєкті операційні цілі різко втратили в конкретиці — переліки завдань, які мають слугувати їхньому досягненню, суттєво скорочено (наприклад, кількість завдань за напрямом «Цифрова трансформація та розвиток цифрової інфраструктури» скорочено з 21 до чотирьох) насамперед за рахунок втрати конкретизації завдань — переважають загальні фрази без визначення навіть напрямів, не кажучи вже про інструменти їхньої реалізації. При цьому проєкт Стратегії не містить належних акцентів на суттєвих нових завданнях, які сформувалися у воєнний час, мають великою мірою вирішуватися саме зусиллями місцевого рівня і набути безумовної пріоритетності: на роботі з ветеранами війни, забезпеченні повноцінної безбар’єрності для людей з обмеженими можливостями, вирішенні питань внутрішньо переміщених осіб, сприянні поверненню вимушено релокованих членів громад, у тому числі з-за кордону, тощо.
У стратегічній цілі Стратегії «Розбудова ефективного багаторівневого врядування» конкретні завдання щодо «забезпечення систематичного та інклюзивного залучення регіональних і місцевих заінтересованих сторін, координаційної ролі Міністерства відновлення та відповідного регіонального виміру діяльності Агенції відновлення» (цитата із звіту Єврокомісії) практично відсутні. Всупереч євроінтеграційним вимогам, центральні органи виконавчої влади не отримують у новому документі директив для включення регіональних вимірів для своїх секторальних програм (у тому числі до програм відновлення). Не приділено уваги й практичним засобам забезпечення ефективності самоврядування в умовах викликів війни. Регіональна та місцева влада, яким наразі необхідно у відповідний спосіб доопрацьовувати власні стратегії та плани, не отримують методичних установок, які оптимізували б і синхронізували б їхню діяльність у рамках загальнонаціонального процесу стійкості та відновлення.
Де-факто вибір інструментів і політик для визначених Стратегією завдань покладається на виконавців — як на міністерства та відомства, так і на регіональну й місцеву владу (насамперед на органи місцевого самоврядування). Проте перші не мають практики роботи над вирішенням проблем регіонального розвитку, а другі дуже рідко володіють баченням цілісної картини на рівні національної економіки. Це різко ускладнює побудову передбаченої згаданим звітом Єврокомісії трирівневої системи стратегічного планування (державна, регіональна та місцева стратегії розвитку) в рамках багаторівневого врядування. Не передбачено і формування альтернативної інституційної системи розвитку — тих самих згаданих європейськими експертами регіональних і місцевих агенцій розвитку/відновлення.
При цьому в умовах спричиненого війною високого рівня невизначеності, втрати багатьох традиційних практик та інших інституційних деформацій громади, перед якими постають принаймні два великі завдання — стійкості та відбудови, як ніколи потребують методичного керівництва зміцненням їхньої спроможності в нових умовах. Брак практичних постановок завдань і визначених інструментів навряд чи дозволить очікувати від громад і регіонів конкретних дієвих політик. Своєю чергою методологічно дезорієнтовані громади призведуть до різкого зниження ефективності будь-яких спроб здійснювати централізовано спрямовану політику, й політика відновлення не буде винятком.
Не кращі справи і з втіленням декларованого у проєкті Стратегії комплексного територіального підходу, який має спиратися на виокремлені функціональні типи територій. На заваді стає відсутність чітких критеріїв виокремлення останніх: показово, що у проєкті до переліку територій відновлення потрапили 620 територіальних громад із 1325 неокупованих (ще у 185 громадах ідуть бойові дії). Це робить фактично неможливим виділення диференційованої політики щодо громад, які потребують відновлення: у проєкті визначено завдання для таких територій, проте не визначено суті диференціації політик. До речі, Єврокомісія рекомендує вжити необхідних заходів для впровадження Закону «Про засади державної регіональної політики», з огляду на різний вплив війни на регіони України. Тема різного впливу війни на різні території та необхідності територіально диференційованої політики у звіті Єврокомісії взагалі згадується неодноразово.
Є у проєкті й спроба прописати завдання для територій з особливими умовами для розвитку. Причому до них заразом увійшла і низка «довоєнних» специфічних типів територій із чинної Стратегії — на зразок сільських, гірських територій чи Дунайського регіону. Проте за переліками завдань диференційовані політики також не простежуються, а самі переліки порівняно з чинним документом різко звужені і стали надзагальними. Як приклад, для сільських територій кількість завдань зменшилася з 17 до шести, для гірських — із семи до п’яти. Для Дунайського регіону кількість завдань скоротилася з десяти до п’яти, причому очікувану функціональну роль регіону різко звужено до транзитної, що небезпечне «розмиванням» потенціалу регіону та може посилювати потенційні ризики для згуртованості. Не запропоновано бачення еволюції рушіїв розвитку територій різних типів, яка враховувала би специфічний потенціал кожного з функціональних типів, особливо в умовах повномасштабної війни.
Також дуже схематично описано завдання щодо низки знакових проблем, які мають макрорегіональний вимір. Зокрема, врахування та подолання наслідків руйнування загарбниками Каховської ГЕС, вирішення проблеми надвисокого рівня воєнного забруднення територій, на яких відбувалися бойові дії високої інтенсивності, переформатування мережі внутрішньо- та міжрегіональних транспортних комунікацій у контексті перспективних змін у розміщенні економічного потенціалу та цілей безпеки тощо.
Поза сумнівом, перед розробниками проєкту стояло надскладне завдання. Адже за період чинності ухваленої Державної стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки країна пройшла коронакризу й безпосередньо з неї занурилась у повномасштабну війну. Тому можливості прогресу у виконанні більшості поставлених 2020 року завдань були досить обмежені, а певні завдання у період війни виявилися «не на часі». Проте горизонт документа сягає наступних чотирьох років, і виходом із ситуації мали би бути встановлення пріоритетів воєнного часу та пов’язаних із цим нових завдань, а не вилучення із Стратегії стратегічно важливих завдань взагалі. Повномасштабна війна зумовлює зменшення можливостей прямого фінансування реалізації завдань, але не їхньої важливості, яка навіть посилюється в контексті імперативів сьогодення.
Перелік завдань у вигляді цілей, яких потрібно досягти, проте за якими не видно політик, вписується у підхід «прямого» проєктного управління, але не будує багаторівневого врядування. Натомість саме в умовах жорсткого дефіциту ресурсів варто згадати, що правильна стратегія — це взагалі не про те, як ділити гроші, а про те, як консолідувати зусилля довкола спільних цілей і завдяки цьому створювати нові ресурси для досягнення стратегічних цілей. За таких умов саме політики набувають першочергового значення, даючи можливість компенсувати дефіцит ресурсів за рахунок ефективних організаційних рішень, а розрізнені проєкти поєднуються у цілісну систему, яка створює синергію регіонального та місцевого розвитку. Утім, наразі таких необхідних зрушень у системі регіонального розвитку не відбувається.