Обновление Государственной стратегии регионального развития с целью привести ее в соответствие с процессом восстановления и принципами многоуровневого управления и территориально ориентированной региональной политики — одна из задач, поставленных Еврокомиссией перед Украиной в ноябрьском (2023) отчете, в котором анализировалась готовность нашей страны к евроинтеграции.
Однако обновление этого стратегического документа — совсем не рядовая формальная задача в потоке других многочисленных евроинтеграционных требований. Децентрализованность многих современных процессов, включая такие экзистенциальные на сегодняшний день, как обеспечение безопасности, устойчивости и восстановления, ставит особые задачи перед государственной региональной политикой. Соответственно, требует отображения в Стратегии как ее основоположном директивном документе.
Построенная на европейских принципах политика регионального развития важна и для улучшения возможностей получения международной помощи из разных источников на проекты местного и регионального уровней, а также дополнительного прямого привлечения помощи через межмуниципальное сотрудничество.
А значит, проект новой редакции Государственной стратегии регионального развития до 2027 года, подготовленный Мининфраструктуры и вынесенный на публичное обсуждение, которое продолжалось с 5 по 21 декабря прошлого года, должен был содержать ответы на ключевые императивы текущего времени: потребности в безопасности и устойчивости, базовое восстановление в период войны и готовность к послевоенному восстановлению, реализация статуса кандидата в члены ЕС, соответствие глобальным вызовам и целям современности, прежде всего реагирование на климатические изменения и зеленый переход, преодоление цифровых разрывов и цифровой переход, не говоря уж о потенциальных рисках «болезни Х», обсуждавшейся в Давосе.
К сожалению, на самом деле стратегическая цель устойчивости в проекте Стратегии практически не дифференцирована и довольно слабо конкретизирована. Хотя отдельные аспекты устойчивости встречаются в контексте разных задач Стратегии (в частности, по развитию инфраструктуры), системная согласованность между разными постановками этой задачи отсутствует, как и детализация инструментов достижения устойчивости. Местные сообщества фактически остались один на один с этим экзистенциальным вызовом.
Надо признать, что действующая Стратегия, принятая в августе мирного 2020 года, также не содержит исчерпывающий арсенал инструментов регионального развития, которые следовало бы применять как на центральном, так и на локальном уровнях, но все же определяет направления политики для большинства операционных целей. В новом же проекте операционные цели резко потеряли в конкретике — перечни задач, которые должны служить их достижению, существенно сокращены (например, количество задач по направлению «Цифровая трансформация и развитие цифровой инфраструктуры» сокращено с 21 до четырех) в первую очередь за счет потери конкретизации задач — преобладают общие фразы без определения даже направлений, не говоря уж об инструментах их реализации. При этом проект Стратегии не акцентирует надлежащим образом на существенных новых задачах, которые сформировались в военное время, должны в основном решаться именно усилиями местного уровня и приобрести безусловную приоритетность: на работе с ветеранами войны, обеспечении полноценной безбарьерности для людей с ограниченными возможностями, решении вопросов внутренне перемещенных лиц, содействии возвращению вынужденно релоцированных членов громад, в том числе из-за границы, и т.д.
В стратегической цели Стратегии «Развитие эффективного многоуровневого управления» конкретные задачи по «обеспечению систематического и инклюзивного привлечения региональных и местных заинтересованных сторон, координационной роли Министерства восстановления и соответствующего регионального измерения деятельности Агентства восстановления» (цитата из отчета Еврокомиссии) практически отсутствуют. Вопреки евроинтеграционным требованиям, центральные органы исполнительной власти не получают в новом документе директивы для включения региональных измерений для своих секторальных программ (в том числе в программы восстановления). Не уделено внимание и практическим средствам обеспечения эффективности самоуправления в условиях войны. Региональная и местная власти, которым сейчас необходимо соответствующим способом дорабатывать собственные стратегии и планы, не получают методических установок, которые бы оптимизировали и синхронизировали их деятельность в рамках общенационального процесса устойчивости и восстановления.
Де-факто выбор инструментов и политик для определенных Стратегией задач возлагается на исполнителей — как на министерства и ведомства, так и на региональную и местную власти (в первую очередь на органы местного самоуправления). Но у первых нет опыта работы над решением проблем регионального развития, а вторые очень редко обладают видением целостной картины на уровне национальной экономики. Это резко усложняет построение предусмотренной упомянутым отчетом Еврокомиссии трехуровневой системы стратегического планирования (государственная, региональная и местная стратегии развития) в рамках многоуровневого управления. Не предусмотрено и формирование альтернативной институциональной системы развития — тех самых упомянутых европейскими экспертами региональных и местных агентств развития/восстановления.
При этом в условиях вызванного войной высокого уровня неопределенности, потери многих традиционных практик и других институциональных деформаций громады, перед которыми возникают как минимум два большие задачи — устойчивости и восстановления, как никогда нуждаются в методическом руководстве путем укрепления их состоятельности в новых условиях. Нехватка практических постановок задач и определенных инструментов вряд ли позволит ожидать от громад и регионов конкретной действенной политики. В свою очередь методологически дезориентированные громады приведут к резкому снижению эффективности каких-либо попыток проводить централизованно направленную политику, и политика восстановления не будет исключением.
Не лучше обстоят дела и с воплощением декларируемого в проекте Стратегии комплексного территориального подхода, который должен опираться на выделенные функциональные типы территорий. Мешает отсутствие четких критериев их выделения: показательно, что в проекте в перечне территорий восстановления оказались 620 территориальных громад из 1325 неоккупированных (еще в 185 громадах идут боевые действия). Это делает фактически невозможным выделение дифференцированной политики в отношении громад, требующих восстановления: в проекте определены задачи для таких территорий, но не определена суть дифференциации политик. Кстати, Еврокомиссия рекомендует принять необходимые меры для внедрения Закона «О принципах государственной региональной политики», учитывая разное влияние войны на регионы Украины. О разном влиянии войны на разные территории и о необходимости территориально дифференцированной политики в отчете Еврокомиссии вообще упоминается неоднократно.
Попытались в проекте прописать и задачи для территорий с особыми условиями для развития. Причем в них заодно вошел и ряд «довоенных» специфических типов территорий из действующей Стратегии — наподобие сельских, горных территорий или Дунайского региона. Но по перечням задач дифференцированные политики также не прослеживаются, а сами перечни по сравнению с действующим документом резко сужены и стали достаточно общими. Например, для сельских территорий количество задач уменьшилось с 17 до шести, для горных — с семи до пяти. Для Дунайского региона количество задач сократилось с десяти до пяти, причем ожидаемая функциональная роль региона резко сужена до транзитной, что несет опасность «размывания» потенциала региона и может усиливать потенциальные риски для сплоченности. Не было предложено видение эволюции двигателей развития территорий разных типов, которая бы учитывала специфический потенциал каждого из функциональных типов, особенно в условиях полномасштабной войны.
Также очень схематично описаны задачи по ряду знаковых проблем, имеющих макрорегиональное измерение. В частности, учет и преодоление последствий разрушения захватчиками Каховской ГЭС, решение проблемы сверхвысокого уровня военного загрязнения территорий, на которых происходили боевые действия высокой интенсивности, переформатирование сети внутри- и межрегиональных транспортных коммуникаций в контексте перспективных изменений в размещении экономического потенциала и целей безопасности и т.д.
Вне всякого сомнения, перед разработчиками проекта стояла сверхсложная задача. Ведь за период действия принятой Государственной стратегии регионального развития на 2021–2027 годы страна прошла коронакризис и непосредственно из него погрузилась в полномасштабную войну. Поэтому возможности прогресса в выполнении большинства поставленных в 2020 году задач были очень ограничены, а некоторые задачи в период войны оказались неактуальными. Однако горизонт документа достигает следующих четырех лет, и выходом из ситуации должно было бы стать установление приоритетов военного времени и связанных с этим новых задач, а не изъятие из Стратегии стратегически важных задач вообще. Полномасштабная война обуславливает уменьшение возможностей прямого финансирования реализации задач, но не их важности, которая даже усиливается в контексте императивов дня сегодняшнего.
Перечень задач в виде целей, которых необходимо достичь, но по которым не просматриваются политики, вписывается в подход «прямого» проектного управления, но не строит многоуровневое управление. Однако именно в условиях жесткого дефицита ресурсов следует вспомнить, что правильная стратегия — это вообще не о том, как делить деньги, а о том, как консолидировать усилия вокруг общих целей и, благодаря этому, создавать новые ресурсы для достижения стратегических целей. При таких условиях именно политики приобретают первоочередное значение, позволяя компенсировать дефицит ресурсов за счет эффективных организационных решений, а разрозненные проекты объединяются в целостную систему, создающую синергию регионального и местного развития. Впрочем, сейчас такие необходимые сдвиги в системе регионального развития не происходят.