"Уряд не сприяє поширенню управління якістю в державному управлінні", - це цитата зі Звіту про базові вимірювання "Принципи державного управління", що здійснені в Україні у 2018 році європейськими експертами відповідно до програми SIGMA.
Принципи SIGMA окреслюють основні вимоги для країн у процесі їх європейської інтеграції. Один із принципів стосується запровадження механізмів забезпечення якості адміністративних послуг. Відносно цього принципу у звіті зазначено, що в Україні "жодні інструменти чи методи управління і забезпечення якості не використовуються. У 2006 році уряд запровадив централізовану політику управління якістю з метою розроблення, втілення і забезпечення відповідності системи управління вимогам ДСТУ ISO 9001-2001, але у 2011 році її скасували рішенням КМУ про скорочення кількості та укрупнення державних цільових програм, а на заміну не запропонували альтернативну політику управління якістю. У зв'язку з цим значення відповідного індикатора використання інструментів і методів управління якістю становить 0 балів".
Аналогічну оцінку отримано в результаті моніторингу врахування органами виконавчої влади (ОВВ) Резолюції 10-го Всеукраїнського з'їзду якості та виконання резолюції Кабінету міністрів України від 28 серпня 2017 року, виданої на її підтримку (моніторинг здійснено Українською асоціацією досконалості та якості (УАДЯ). Виявилося, що переважна більшість керівників і фахівців вітчизняних ОВВ узагалі не поінформована і не розуміє, що відбувається в світі та Україні в сфері системного менеджменту і досконалості, навіщо їм потрібно удосконалюватися самим і сприяти удосконаленню організацій, які належать до сфер їх управління, а також як для цього використати Резолюцію з'їзду, що скерована на забезпечення конкурентоспроможності економіки та поліпшення життя громадян.
Чинним Законом України "Про державну службу" визначено, що державна служба - це публічна, професійна діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо аналізу державної політики та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг.
Отже, по-перше, ключовим завданням державної служби є формування державних політик у відповідних сферах. По-друге, якщо в законі України передбачено надання якісних послуг, то кожен ОВВ повинен мати в складі своєї цілісної системи менеджменту цільову систему управління якістю послуг.
І, безумовно, ця система має відповідати сучасному розумінню, тобто бути не гіршою, ніж це передбачено відповідними міжнародними та національними стандартами (які, до речі, у сучасному світі відображають лише мінімальний рівень вимог).
З іншого боку, якщо згідно з чинними положеннями одним із головних завдань Національного агентства України з питань державної служби (НАДС) та його Центру є адаптація державної служби України до стандартів Європейського Союзу, то чому в державній політиці до цього часу ще не враховано практики ЄС щодо поширення в публічному секторі моделі CAF (Common Assessment Framework), загальної схеми оцінювання, яку вже близько 20 років успішно використовують європейські країни для підвищення ефективності реформи державної служби? Тим паче, що фахівці НАДС свого часу були ознайомлені з моделлю CAF у межах програми Twinning.
Одночасно постає й інше запитання: "Хто ж має бути "першою скрипкою" у процесі поширення в державній службі України нової культури щодо досконалості на засадах системного менеджменту, зокрема менеджменту якості?". Адже керівництво НАДС продовжує стверджувати, що це не його проблема, і воно не займатиметься удосконаленням систем менеджменту, зокрема тих, що зорієнтовані на якість, як безпосередньо в своїй установі, так і в державній службі України в цілому. Тому що про таке не сказано в чинному Положенні про НАДС. В своєму твердженні керівництво НАДС спирається також на те, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, відповідно до статті 113 Конституції України центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, указами президента України та постановами Верховної Ради, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету міністрів, іншими актами законодавства. Натомість керівництво НАДС вважає, що зазначеним питанням мають займатися Міністерство економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ) і підпорядкований йому інститут "УкрНДЦ".
Що ж, тоді доцільно проаналізувати Положення про НАДС і визначити, чи входить до його компетенції вдосконалення державної служби країни та чи повинне НАДС займатися удосконаленням власної системи менеджменту і сприяти органам виконавчої влади України в удосконаленні їх систем менеджменту, зокрема в тій їх частині, що скерована на управління якістю процесів і послуг, що надають ОВВ. А також чому ці питання не знайшли відображення в чинному Положенні про НАДС.
Цілі та засоби
Для організацій, які спеціалізуються на системах менеджменту (проектування, навчання, консультування тощо), ці системи є їх цілями, а для тих, що виробляють будь-яку іншу продукцію (послуги), системи менеджменту - це лише засоби для досягнення цілей, які можуть бути різними залежно від обставин. Тому в їх статутах (положеннях) регламентувати вимоги щодо впровадження систем менеджменту, а тим паче вказувати, якими вони мають бути, недоречно.
Якщо ж говорити про органи виконавчої влади, то кожен з них відповідно до чинного Положення має свої цілі, досягнення яких забезпечується відповідними засобами. А зважаючи ще й на те, що будь-який ОВВ - це орган управління, ключовим засобом, що має сприяти досягненню його цілей, безумовно, є його система менеджменту.
Якщо ОВВ має організації, які належать до сфери його управління, його ціль - сприяти підвищенню ефективності цих організацій, його функції - опікуватися і їх досконалістю, а відповідно, сприяти удосконаленню їх систем менеджменту. Але існують і такі ОВВ, яким передбачено опікуватися цілими мегасферами діяльності, наприклад національною економікою або всією державною службою країни. В такому разі сприяння досягненню відповідного рівня ефективності всіх суб'єктів закріпленої мегасфери є їх ціллю. І тоді вже сприяння удосконаленню систем менеджменту суб'єктами мегасфери стає однією із функцій даного ОВВ. При цьому, як уже було сказано, у положенні про ОВВ вимоги щодо конкретних засобів не відображаються.
А тепер конкретно щодо НАДС. Його головним завданням є сприяння підвищенню ефективності державної служби, зокрема ефективності діяльності всіх вітчизняних ОВВ і місцевих органів самоврядування. А для цього, крім забезпечення досконалості власної системи менеджменту, НАДС повинне дбати про удосконалення систем менеджменту всіх організацій, які належать до державної служби України. Але це безпосередньо не регламентується Положенням, де основна увага приділяється цілям НАДС, а не конкретним засобам, які на різних етапах агентству доцільно використовувати для ефективного досягнення цілей.
Таким чином, у Положенні не обов'язково має бути вказано, що НАДС зобов'язане сприяти удосконаленню систем менеджменту суб'єктами державної служби України. Так само, як це не записано щодо інших засобів, наприклад придбання обчислюваної техніки, легкових автомобілів тощо. На наш погляд, шляхи та засоби забезпечення досконалості державної служби мають відображатися не в Положенні, а у відповідних державних політиках.
Крім того, слід врахувати, що проект Положення про НАДС, як це і прийнято, готувала сама Нацдержслужба. Вона ж має можливість готувати для внесення до чинного Положення і проекти відповідних змін, які вважає за потрібне.
Обов'язки та можливості
Згідно з Положенням (постанова КМУ від 1 жовтня 2014 року №500) основними завданнями НАДС є забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державної служби та з питань управління персоналом у державних органах, а також здійснення функціонального управління державною службою.
Відповідно до покладених на нього завдань НАДС:
- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення такого законодавства та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів президента України та Кабінету міністрів на розгляд Кабміну;
- готує пропозиції щодо підвищення ефективності управління персоналом;
- організовує із залученням навчальних закладів розроблення освітньо-професійних програм підготовки і спеціалізації здобувачів вищої освіти за спеціальністю "Публічне управління та адміністрування" галузі знань "Публічне управління та адміністрування" та їх погодження, а також розробляє професійні програми спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців на основі професійних компетенцій і погоджує такі програми;
- здійснює методичну підтримку служб управління персоналом державних органів, розроблення та впровадження методики управління персоналом, проведення оцінки персоналу та забезпечення його розвитку;
- забезпечує реалізацію проектів і виконання програм щодо вдосконалення державного управління та державної служби;
- організовує в установленому законодавством порядку проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації єдиної державної політики у сфері державної служби.
З метою організації своєї діяльності НАДС здійснює прогнозування розвитку персоналу, планування та організацію заходів з питань підвищення рівня професійної компетентності державних службовців і працівників апарату НАДС. А для виконання покладених на нього завдань має право скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до його компетенції.
Таким чином, ми бачимо, що ніхто інший, а саме НАДС має забезпечувати формування і реалізацію державної політики у сфері державної служби та з питань управління персоналом у державних органах, а також здійснювати функціональне управління державною службою. Саме НАДС повинне аналізувати чинні закони України та нормативно-правові акти та розробляти пропозиції щодо їх удосконалення. Саме НАДС має формувати професійні програми спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців на основі професійних компетенцій.
І для цього НАДС має можливість організовувати відповідні дослідження та розробку програм, залучаючи до цього свій Центр, основними завданнями якого є: участь у підготовці пропозицій щодо формування державної політики у сфері державної служби та державного управління, їх адаптація до стандартів ЄС, здійснення адміністративної реформи і розвиток державних інституцій у контексті європейської інтеграції нашої країни, використання в Україні інституціональних інструментів. Також Центр має здійснювати наукове, експертне, інформаційно-аналітичне, методологічне, організаційне та інше забезпечення підготовки та виконання програм і заходів у зазначеній сфері; удосконалення чинних і сприяння впровадженню нових стандартів і процедур роботи державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на основі найкращої світової практики тощо. І серед основних завдань, як зазначено на сайті Центру, окремо виділено "запровадження системи управління якістю в роботі державних органів".
Тобто діяльність з удосконалення державної служби та професійної підготовки державних службовців - то не тільки можливості НАДС і його Центру, а й їхні прямі обов'язки.
Поза мережею якості
З метою підвищення ефективності державної служби, зокрема в процесі її реформування, в ЄС схвалено модель CAF. Цю модель на сьогодні застосовують понад 4000 організацій публічного сектору 55 країн. Для сприяння поширенню моделі CAF у 2001 році було утворено мережу CAF, до якої увійшли 39 країн. Якщо подивитись, які країни виявили зацікавленість та увійшли до мережі CAF, можна виявити таку картину:
- у роботі мережі беруть участь не тільки європейські країни. Тут ми можемо побачити і Китай, і Кіпр, і Домініканську Республіку та ще ряд інших країн;
- з Європейського континенту тут, крім традиційних країн Європейського Союзу, представлені також країни колишнього соцтабору, а саме: Вірменія, Боснія та Герцеговина, Болгарія, Чеська Республіка, Естонія, Колишня Югославська Республіка Македонія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Румунія, Росія, Словаччина і Словенія.
До цього часу в реєстрі значаться і представники Української асоціації якості, яких було ще у 2010 році включено до мережі CAF за поданням саме Головдержслужби України. Але в подальшому їх робота не знайшла підтримки з боку Нацдержслужби України і була заморожена.
З іншого боку, цікаво подивитися, якими саме організаціями (установами) представлені країни в мережі CAF. І тут виявляється, що практично всі країни представлені саме тими органами, які опікуються реформуванням і розвитком державної служби (аналогічними Нацдержслужбі в Україні). Жодну країну не представляє міністерство, пов'язане з розвитком економіки країни. І тільки одну країну, а саме - Словаччину представляє Словацьке відомство стандартів, метрології та тестування.
На основі цієї інформації можна зробити висновок, що поширення моделі CAF в Україні, зокрема в українських ОВВ, - це справа НАДС.
Щодо МЕРТ і УкрНДЦ
Як відзначено вище, керівництво НАДС стверджує, що впровадженням систем менеджменту в органах виконавчої влади повинні займатися МЕРТ та Інститут "УкрНДЦ". Але мета МЕРТ - забезпечити розвиток національної економіки, а не державної служби. Із чого випливає, що МЕРТ має опікуватися удосконаленням систем менеджменту суб'єктами вітчизняної економіки. А вдосконалення систем менеджменту в ОВВ - це вже справа НАДС.
Відносно УкрНДЦ, який виконує функції Національної організації зі стандартизації (НОС). Дійсно, у статуті УкрНДЦ не зовсім коректно наведено посилання на "системи управління". Це наслідок хибності чинної Концепції державної політики у сфері управління якістю продукції, про яку вже багато сказано і написано і яку потрібно негайно анулювати. Наразі в системі вищої освіти України вже почалися процеси виправлення помилок, породжених цією концепцією. А щодо діяльності УкрНДЦ, то вона стосується застосування і розвитку в країні стандартизації в усіх сферах, зокрема у сфері "систем управління", як і у сферах машинобудування і приладобудування, а також виготовлення прасок і чайників. Але проблемами створення і виготовлення машин і приладів, а також прасок і чайників УкрНДЦ не займається. Це вже завдання інших відомств і організацій. Так само і побудова та вдосконалення систем менеджменту в різних сферах і організаціях не є предметом діяльності УкрНДЦ, який не призначений та не пристосований для виконання такої функції.
* * *
Насамкінець вважаємо за доцільне представити бачення першого віце-прем'єр-міністра - міністра економічного розвитку і торгівлі щодо системного менеджменту, яке він виклав у своєму листі від28 липня 2016 року (№5003-05/23608-07):
"Стандарт ISO 9001 "Системи управління якістю. Вимоги" встановлює вимоги, виконання яких дозволяє організаціям і підприємствам оптимізувати процеси, підвищити ефективність роботи, продемонструвати здатність на постійній основі надавати своїм клієнтам високоякісні товари та послуги. Стандарт ISO 9001 може бути застосований будь-якими підприємствами та організаціями незалежно від їх виду, галузі діяльності, розміру тощо, у тому числі органами влади.
З метою покращення якості управління й удосконалення своєї діяльності, крім застосування стандартів ISO серії 9000, заінтересовані організації та підприємства можуть використовувати й інші сучасні інструменти, зокрема модель досконалості EFQM і модель CAF.
Модель EFQM -це практичний інструмент, який допомагає організаціям встановити цілісну систему управління, визначити їх місце на шляху до ділової досконалості, зрозуміти прогалини в діяльності, прийняти необхідні рішення для досягнення успіху.
Модель CAF концептуально повторює модель EFQM, але враховує специфічні особливості організацій бюджетної сфери. Модель CAF пропонує інструмент, який допомагає європейським організаціям бюджетної сфери застосовувати методи управління якості для поліпшення своєї діяльності. Модель CAF дозволяє оцінити якість управління в органах влади шляхом самооцінки або з допомогою зовнішніх фахівців".
Тобто розуміння на вищому рівні влади України вже є. Справа лише за його найшвидшим поширенням у державній службі і національній економіці та практичним використанням переваг системного менеджменту в інтересах України. Але поки що рух у цьому напрямку ледь помітний, та й то за ініціативою громадськості, а не влади.
Не формальне, а професійне впровадження та застосування сучасних систем менеджменту як ключових засобів удосконалення вкрай необхідне вітчизняним ОВВ для суттєвого підвищення ефективності їх діяльності, зокрема поліпшення якості адміністративних послуг, які вони надають. У частині розв'язання проблем удосконалення державної служби України втрачено дуже багато часу, що стало одним із основних чинників низької ефективності реформ і вкрай низького рівня якості життя переважної більшості громадян України. Тому уряд повинен вжити невідкладні кардинальні заходи з удосконалення державної служби на засадах системного менеджменту з урахуванням сучасних європейських підходів і найкращих практик. Підвищення власної досконалості та сприяння вітчизняним ОВВ в їх удосконаленні мають стати одними з ключових завдань НАДС та його Центру.