"Правительство не содействует распространению управления качеством в государственном управлении", - это цитата из Отчета о базовых измерениях "Принципы государственного управления", проведенных в Украине в 2018 году европейскими экспертами согласно программе SIGMA.
Принципы SIGMA очерчивают основные требования для стран в процессе их европейской интеграции. Один из принципов касается внедрения механизмов обеспечения качества административных услуг. Об этом принципе в отчете отмечено, что в Украине "какие-либо инструменты или методы управления и обеспечения качества не используются. В 2006 году правительство внедрило централизованную политику управления качеством с целью разработки, воплощения и обеспечения соответствия системы управления требованиям ДСТУ ISO 9001-2001, но в 2011 году ее отменили решением КМУ о сокращении количества и укрупнении государственных целевых программ, а на замену не предложили альтернативную политику управления качеством. В связи с этим значение соответствующего индикатора использования инструментов и методов управления качеством составляет 0 баллов".
Аналогичная оценка получена в результате мониторинга учета органами исполнительной власти (ОИВ) Резолюции 10-го Всеукраинского съезда качества и выполнения резолюции Кабинета министров Украины от 28 августа 2017 года, принятой в ее поддержку (мониторинг осуществлен Украинской ассоциацией совершенства и качества (УАСК). Оказалось, что подавляющее большинство руководителей и специалистов отечественных ОИВ вообще не проинформированы и не понимают, что происходит в мире и Украине в сфере системного менеджмента и совершенства, зачем им надо совершенствоваться самим и содействовать усовершенствованию организаций, относящихся к сферам их управления, а также как для этого использовать Резолюцию съезда, направленную на обеспечение конкурентоспособности экономики и улучшение жизни граждан.
Действующим Законом Украины "О государственной службе" определено, что государственная служба - это публичная, профессиональная деятельность по практическому выполнению задач и функций государства, в частности по анализу государственной политики и подготовке предложений по ее формированию, в том числе разработке и проведению экспертизы проектов программ, концепций, стратегий, проектов законов и других нормативно-правовых актов, проектов международных договоров; обеспечению реализации государственной политики; обеспечению предоставления доступных и качественных административных услуг.
Следовательно, во-первых, ключевой задачей государственной службы является формирование государственных политик в соответствующих сферах. Во-вторых, если в законе Украины предусмотрено предоставление качественных услуг, то каждый ОИВ должен иметь в составе своей целостной системы менеджмента целевую систему управления качеством услуг.
И, безусловно, эта система должна соответствовать современному пониманию, то есть быть не хуже, чем это предусмотрено соответствующими международными и национальными стандартами (которые, кстати, в современном мире отображают только минимальный уровень требований).
С другой стороны, если согласно действующим положениям одной из главных задач Национального агентства Украины по вопросам государственной службы (НАГС) и его Центра является адаптация государственной службы Украины к стандартам Европейского Союза, то почему в государственной политике до этого времени еще не учтена практика ЕС по распространению в публичном секторе модели CAF (Common Assessment Framework), общей схемы оценивания, которую уже около 20 лет успешно используют европейские страны для повышения эффективности реформы государственной службы? Тем более что специалисты НАГС в свое время были ознакомлены с моделью CAF в пределах программы Twinning.
Одновременно возникает и другой вопрос: "Кто же должен быть "первой скрипкой" в процессе распространения в государственной службе Украины новой культуры по совершенству на основе системного менеджмента, в частности менеджмента качества?". Ведь руководство НАГС продолжает утверждать, что это не его проблема, и оно не будет заниматься усовершенствованием систем менеджмента, в частности тех, которые ориентированы на качество, как непосредственно в своем учреждении, так и в государственной службе Украины в целом. Потому что об этом не говорится в действующем Положении о НАГС. В своем утверждении руководство НАГС опирается также на то, что согласно статье 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Кроме того, согласно статье 113 Конституции Украины центральные органы исполнительной власти в своей деятельности руководствуются Конституцией и законами Украины, указами президента Украины и постановлениями Верховной Рады, принятыми согласно Конституции и законам Украины, актами Кабинета министров, другими актами законодательства. Однако руководство НАГС считает, что указанным вопросом должно заниматься Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) и подчиненный ему институт "УкрНИЦ".
Что же, в этом случае целесообразно проанализировать Положение о НАГС и определить, относится ли к его компетенции усовершенствование государственной службы страны и должно ли НАГС заниматься усовершенствованием собственной системы менеджмента и содействовать органам исполнительной власти Украины в усовершенствовании их систем менеджмента, в том числе в части, направленной на управление качеством процессов и услуг, предоставляемых ОИВ. А также почему эти вопросы не нашли отображения в действующем Положении о НАГС.
Цели и средства
Для организаций, специализирующихся на системах менеджмента (проектирование, обучение, консультирование и т.п.), эти системы являются их целями, а для производящих любую другую продукцию (услуги), системы менеджмента - это только средства для достижения целей, которые могут быть разными в зависимости от обстоятельств. Поэтому в их уставах (положениях) регламентировать требования о внедрении систем менеджмента, а тем более указывать, какими они должны быть, нецелесообразно.
Если же говорить об органах исполнительной власти, то у каждого из них согласно действующему Положению есть свои цели, достижение которых обеспечивается соответствующими средствами. А с учетом еще и того, что любой ОИВ - это орган управления, ключевым средством, которое должно способствовать достижению его целей, безусловно, является его система менеджмента.
Если у ОИВ есть организации, относящиеся к сфере его управления, его цель - содействовать повышению эффективности этих организаций, его функции - заниматься и их совершенством, а значит, способствовать усовершенствованию их систем менеджмента. Но существуют и такие ОИВ, которые обязаны заботиться о целых мегасферах деятельности, например о национальной экономики или всей государственной службе страны. В этом случае содействие достижению соответствующего уровня эффективности всех субъектов закрепленной мегасферы является их целью. И тогда уже содействие усовершенствованию систем менеджмента субъектами мегасферы становится одной из функций данного ОИВ. При этом, как уже было сказано, в положении об ОИВ требования о конкретных средств не отображены.
А теперь конкретно о НАГС. Его главной задачей является содействие повышению эффективности государственной службы, в частности эффективности деятельности всех отечественных ОИВ и местных органов самоуправления. А для этого, кроме обеспечения совершенства собственной системы менеджмента, НАГС должно заботиться об усовершенствовании систем менеджмента всех организаций, относящихся к государственной службе Украины. Но это непосредственно не регламентируется Положением, где основное внимание уделено целям НАГС, а не конкретным средствам, которые на разных этапах агентству целесообразно использовать для эффективного достижения целей.
Таким образом, в Положении не обязательно должно быть указано, что НАГС обязано содействовать усовершенствованию систем менеджмента субъектами государственной службы Украины. Так же, как это не сказано о других средствах, например приобретении вычислительной техники, легковых автомобилей и т.п. На наш взгляд, пути и средства обеспечения совершенства государственной службы должны отображаться не в Положении, а в соответствующих государственных политиках.
Кроме этого, следует учесть, что проект Положения о НАГС, как это и принято, готовила сама Нацгосслужба. Она же имеет возможность готовить для внесения в действующее Положение и проекты соответствующих изменений, которые сочтен нужными.
Обязанности и возможности
Согласно Положению (постановление КМУ от 1 октября 2014 года №500) основными задачами НАГС являются обеспечение формирования и реализация государственной политики в сфере государственной службы и по вопросам управления персоналом в государственных органах, а также осуществление функционального управления государственной службой.
Согласно возложенным на него задачам НАГС:
- обобщает практику применения законодательства по вопросам, относящимся к его компетенции, разрабатывает предложения по усовершенствованию такого законодательства и внесению в установленном порядке проектов законодательных актов, актов президента Украины и Кабинета министров на рассмотрение Кабмина;
- готовит предложения по повышению эффективности управления персоналом;
- организует с привлечением учебных заведений разработку образовательно-профессиональных программ подготовки и специализации получателей высшего образования по специальности "Публичное управление и администрирование" области знаний "Публичное управление и администрирование" и их согласование, а также разрабатывает профессиональные программы специализации и повышения квалификации государственных служащих на основе профессиональных компетенций и согласовывает такие программы;
- осуществляет методическую поддержку служб управления персоналом государственных органов, разработку и внедрение методики управления персоналом, проведение оценки персонала и обеспечение его развития;
- обеспечивает реализацию проектов и выполнение программ по усовершенствованию государственного управления и государственной службы;
- организует в установленном законодательством порядке проведение консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации единой государственной политики в сфере государственной службы.
С целью организации своей деятельности НАГС осуществляет прогнозирование развития персонала, планирование и организацию мероприятий по вопросам повышения уровня профессиональной компетентности государственных служащих и работников аппарата НАГС. А для выполнения возложенных на него задач имеет право созывать совещания, создавать комиссии и рабочие группы, проводить научные конференции, семинары по вопросам, относящимся к его компетенции.
Таким образом, мы видим, что никто другой, а именно НАГС должно обеспечивать формирование и реализацию государственной политики в сфере государственной службы и по вопросам управления персоналом в государственных органах, а также осуществлять функциональное управление государственной службой. Именно НАГС обязано анализировать действующие законы Украины и нормативно-правовые акты и разрабатывать предложения по их усовершенствованию. Именно НАГС должно формировать профессиональные программы специализации и повышение квалификации государственных служащих на основе профессиональных компетенций.
И для этого НАГС имеет возможность организовывать соответствующие исследования и разработку программ, привлекая к этому свой Центр, основными задачами которого являются: участие в подготовке предложений по формированию государственной политики в сфере государственной службы и государственного управления, их адаптация к стандартам ЕС, проведение административной реформы и развитие государственных учреждений в контексте европейской интеграции нашей страны, использование в Украине институциональных инструментов. Также Центр должен осуществлять научное, экспертное, информационно-аналитическое, методологическое, организационное и прочее обеспечение подготовки и выполнения программ и мероприятий в указанной сфере; усовершенствование действующих и содействие внедрению новых стандартов и процедур работы государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе лучшей мировой практики и т.п. И среди основных задач, как указано на сайте Центра, особо отмечено "внедрение системы управления качеством в работе государственных органов".
То есть деятельность по усовершенствованию государственной службы и профессиональной подготовке государственных служащих - это не только возможности НАГС и его Центра, но и их прямые обязанности.
Вне сети качества
С целью повышения эффективности государственной службы, в частности в процессе ее реформирования, в ЕС одобрена модель CAF. Эту модель на сегодняшний день применяют свыше 4000 организаций публичного сектора 55 стран. Для содействия распространению модели CAF в 2001 году была создана сеть CAF, в которую вошли 39 стран. Если посмотреть, какие страны проявили заинтересованность и вошли в сеть CAF, можно увидеть следующую картину:
- в работе сети принимают участие не только европейские страны. Здесь мы можем увидеть и Китай, и Кипр, и Доминиканскую Республику и еще ряд других стран;
- с Европейского континента здесь, кроме традиционных стран Европейского Союза, представлены также страны бывшего соцлагеря, а именно: Армения, Босния и Герцеговина, Болгария, Чешская Республика, Эстония, Бывшая Югославская Республика Македония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Россия, Словакия и Словения.
До этого времени в реестре значатся и представители Украинской ассоциации качества, которые еще в 2010 году были включены в сеть CAF по представлению именно Главгосслужбы Украины. Но в дальнейшем их работа не нашла поддержки со стороны Нацгосслужбы Украины и была заморожена.
С другой стороны, интересно посмотреть, какими именно организациями (учреждениями) представлены страны в сети CAF. И тут оказывается, что практически все страны представлены именно теми органами, которые занимаются реформированием и развитием государственной службы (аналогичными Нацгосслужбе в Украине). Ни одну из стран не представляет министерство, связанное с развитием экономики страны. И только одну страну, а именно - Словакию, представляет Словацкое ведомство стандартов, метрологии и тестирования.
На основании этой информации можно сделать вывод, что распространение модели CAF в Украине, в частности в украинских ОИВ, - это дело НАГС.
О МЭРТ и УкрНИЦ
Как было указано выше, руководство НАГС утверждает, что внедрением систем менеджмента в органах исполнительной власти должны заниматься МЭРТ и Институт "УкрНИЦ". Но цель МЭРТ - обеспечить развитие национальной экономики, а не государственной службы. Из чего следует, что МЭРТ должно заниматься усовершенствованием систем менеджмента субъектами отечественной экономики. А усовершенствование систем менеджмента в ОИВ - это уже дело НАГС.
По поводу УкрНИЦ, исполняющего функции Национальной организации по стандартизации (НОС). Действительно, в уставе УкрНИЦ не вполне корректно приведена ссылка на "системы управления". Это следствие ошибочности действующей Концепции государственной политики в сфере управления качеством продукции, о которой уже много сказано и написано и которую надо немедленно аннулировать. Сейчас в системе высшего образования Украины уже начались процессы исправления ошибок, порожденных этой концепцией. А если говорить о УкрНИЦ, то его деятельность касается применения и развития в стране стандартизации во всех сферах, в частности в сфере "систем управления", как и в сферах машиностроения и приборостроения, а также изготовления утюгов и чайников. Но проблемами создания и производства машин и приборов, а также утюгов и чайников УкрНИЦ не занимается. Это уже задача других ведомств и организаций. Также построение и усовершенствование систем менеджмента в разных сферах и организациях не является предметом деятельности УкрНИЦ, который не предназначен и не приспособлен для исполнения такой функции.
* * *
В завершение считаем целесообразным представить видение первого вице-премьер-министра - министра экономического развития и торговли о системном менеджменте, изложенное им в письме от28 июля 2016 года (№5003-05/23608-07):
"Стандарт ISO 9001 "Системы управления качеством. Требования" устанавливает требования, выполнение которых позволяет организациям и предприятиям оптимизировать процессы, повысить эффективность работы, продемонстрировать способность на постоянной основе предоставлять своим клиентам высококачественные товары и услуги. Стандарт ISO 9001 может быть применен любыми предприятиями и организациями независимо от их вида, сферы деятельности, размера и т.п., в том числе органами власти.
С целью улучшения качества управления и усовершенствования своей деятельности, кроме применения стандартов ISO серии 9000, заинтересованные организации и предприятия могут использовать и другие современные инструменты, в частности модель совершенства EFQM и модель CAF.
Модель EFQM -это практический инструмент, помогающий организациям установить целостную систему управления, определить их место на пути к деловому совершенству, понять пробелы в деятельности, принять необходимые решения для достижения успеха.
Модель CAF концептуально повторяет модель EFQM, но учитывает специфические особенности организаций бюджетной сферы. Модель CAF предлагает инструмент, помогающий европейским организациям бюджетной сферы применять методы управления качества для улучшения своей деятельности. Модель CAF позволяет оценить качество управления в органах власти путем самооценки или с помощью внешних специалистов".
Таким образом, понимание на высшем уровне власти Украины уже есть. Дело только за его быстрейшим распространением в государственной службе и национальной экономике и практическим использованием преимуществ системного менеджмента в интересах Украины. Но пока что движение в этом направлении едва заметное, да и то по инициативе общественности, а не власти.
Не формальное, а профессиональное внедрение и применение современных систем менеджмента как ключевых средств усовершенствования крайне необходимо отечественным ОИВ для существенного повышения эффективности их деятельности, в частности улучшения качества предоставляемых ими административных услуг. В части решения проблем усовершенствования государственной службы Украины потеряно много времени, что стало одним из основных факторов низкой эффективности реформ и крайне низкого уровня качества жизни подавляющего большинства граждан Украины. Поэтому правительство должно принять неотложные кардинальные меры по усовершенствованию государственной службы на основе системного менеджмента с учетом современных европейских подходов и лучших практик. Повышение собственного совершенства и содействие отечественным ОИВ в их усовершенствовании должны стать одними из ключевых задач НАГС и его Центра.