Влада нарешті повинна сформувати державну вертикаль, яка встановить межі й для громад, і для територіальних органів держвлади. А також серйозно подумати про ефективність об’єднаного Мінінфраструктури, яке — і це вже очевидно! — не може перетравити кількість покладених на нього завдань.
На щорічній конференції демократичного врядування, яка відбулася 30 червня, віцепрем’єр Олександр Кубраков заявив про необхідність ухвалити законопроєкт №4298 «Про місцеві державні адміністрації», причому в редакції, що існувала до середини вересня 2021 року.
Тобто в редакції, де голова місцевої державної адміністрації (після змін до Конституції — префект) є державним службовцем, призначається на посаду зі спеціального резерву, куди потрапляє за результатами конкурсу, проходить вишкіл і підлягає ротації.
Звісно, слово міністра вагоме, але гарантій того, що реформу територіальної влади таки буде продовжено (й віддавши повноваження та фінанси громадам, влада нарешті увімкне механізм державного нагляду), було б більше, якби така обіцянка пролунала від інституції, що фактично ухвалює рішення в Україні, — офісу президента.
Та оскільки питання знову внесено до політичного порядку денного, нагадаємо, чому важливо ввести нагляд у законодавче поле й вимкнути ручник. І чому це потрібно насамперед самій Банковій.
Не стільки нагляд за ОМС, скільки координація терорганів
Попри переможні реляції про успішну децентралізацію реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади практично зупинилася. Ба більше, наразі простежується тенденція до централізації влади, яку виправдовують війною. Яскраві прояви цього — створення військових адміністрацій населених пунктів у громадах, далеких від зони бойових дій, де такі заходи виглядали б доцільними. Крім звичного для України бажання влади забезпечити адміністративний ресурс на наступних виборах, проглядається банальне бажання безконтрольно розпоряджатися бюджетними коштами громади.
Між тим потреба законодавчого внормування діяльності місцевих державних адміністрацій стає актуальною через зміни в адміністративно-територіальному устрої, які майже до нуля звели повноваження органів місцевого самоврядування на районному рівні. Тобто районні державні адміністрації, які насамперед були виконавчим органом районних рад у частині виконання районних бюджетів, фактично втратили цей функціонал, що створило певний управлінський вакуум.
Водночас райдержадміністраціям не передали функції координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), що забиратиме левову частку часу на противагу функції контролю над законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Держнагляд хоч і виглядає загрозливо для місцевих керівників, але насправді в законопроєкті розписаний досить детально й не потребуватиме значних інтелектуальних і адміністративних зусиль.
Війна загострила необхідність координації територіальних органів державної влади насамперед на районному рівні, зокрема силових структур — поліції та МНС, а також податкової служби та низки контрольних органів, що об’єктивно вимагає законодавчого закріплення такої практики.
Очевидно, що така координація територіальних органів із боку місцевих державних адміністрацій, особливо районних, вимагає високого рівня компетентності керівництва цих адміністрацій. І це не лише поглиблені знання у сферах, представлених територіальними органами, а й специфічні навички управління персоналом, які не передбачають прямого адміністративного тиску. Тобто голова МДА не може давати прямі вказівки керівникам територіальних органів, оскільки останні мають власну компетенцію.
Їхня функція в межах координації — узгодження дій таких органів, моніторинг і контроль над їхньою діяльністю. В межах узгодження дій МДА видаватиме акти щодо введення в дію рішень спільних нарад, приблизно так, як це робиться в межах діяльності РНБО. Фактично голова місцевої державної адміністрації спонукає державні органи на територіальному рівні провадити свою діяльність чітко в установленому законодавством порядку.
Таку систему зворотного зв’язку забезпечує вплив голови МДА на кадрову політику. Але це не погодження призначення керівників територіальних органів — його здійснюють у порядку, визначеному законом про державну службу. А от в ініціюванні звільнення такого керівника перед центральним органом із боку очільника МДА бачимо важливий інструмент очищення територіальних органів державної влади від неефективних керівників.
Статус голови держадміністрації як ключовий чинник
Такі специфічні вимоги до особи керівника місцевої державної адміністрації можуть бути реалізовані лише в межах процедур серйозної селекції та професійної підготовки претендентів на таку посаду. А це можливо лише в разі, якщо такий посадовець має статус державного службовця. А не політичного президентського призначенця, як це було в пропозиціях офісу президента, які з’явились у вересні 2021 року.
Щоправда, війна внесла суттєві корективи в таке бачення майбутнього територіальної організації виконавчої влади навіть на Банковій. Негласна практика призначення на відповідальні посади за принципом особистої відданості, успадкована з компартійних часів, мала катастрофічні наслідки під час вторгнення, коли непрофесійне керівництво спеціальних служб спричинило втрату територій у перші дні масштабної агресії. Ставка на професіоналізм на всіх рівнях і видах посад рано чи пізно візьме гору над фаворитизмом.
Ротація як антикорупційний інструмент, відсутність бюджетних повноважень, високий рівень знань у різних сферах публічного управління істотно обмежують потенційну зацікавленість в обійманні посади голови районної адміністрації.
Психологічний тип такого управлінця — радше комунікатор, переговірник, а не менеджер. І це зближує його з професією дипломата. Невипадково головна французька адміністративна школа (ENA) одночасно здійснювала вишкіл як майбутніх префектів, так і професійних дипломатів. І хоча такі високі вимоги, помножені на очевидні політичні перепони під час ухвалення рішень про призначення на посади голів районних державних адміністрацій зі спеціального кадрового резерву, дещо охолоджують претендентів, сотню повністю відданих інтересам державної служби людей можна відселектувати на посади голів РДА.
Саме сотню, а не 136 для наявних на сьогодні районів. Бо їх кількість об’єктивно потрібно зменшити до методологічно обґрунтованої. А ця методологія спирається не стільки на функціонал голів районних адміністрацій, скільки на повноваження саме територіальних органів ЦОВВ на районному рівні.
І тут відкривається широкий фронт законодавчої роботи з розмежування цих повноважень між рівнями адміністративно-територіального устрою та здійснення реформи з деконцентрації виконавчої влади.
Наприклад, управління поліції в районі повинно мати повний і виключний перелік повноважень, які випливають зі спеціальних законів і кодексів. Інакше голова районної адміністрації не зможе контролювати його на предмет належного виконання цих повноважень. Так, витребування на обласний рівень кримінальних проваджень буде можливим, лише якщо складуться ознаки, визначені законом для передавання таких справ на вищий рівень. Очевидно, що зростають вимоги стосовно професійної підготовки та досвіду слідчих і криміналістів, які набуваються за достатньої навантаженості на спеціалістів. Тобто, хоч як цинічно це звучить, за достатньої кількості злочинів.
Існує мінімальна кількість населення, за якої очікувана кількість злочинів виправдовує утримання спеціалістів, здатних працювати над їх розкриттям. Знов-таки затримання таких спеціалістів на місці гарантоване, якщо їм буде створено комфортне культурне та соціальне середовище, що забезпечується в містах чисельністю понад 50 тисяч жителів.
Отже, методологія формування районів, розроблена Мінрегіоном, де райони не можуть мати менш як 150 тисяч мешканців, набуває конкретного змісту для організації ефективного управління територіальними органами ЦОВВ.
Терміни та ризики
Якщо необхідність ухвалення законопроєкту №4298 усвідомлюють усі зацікавлені сторони, то ключовим стає питання часу введення його в дію загалом або частинами.
Об’єктивно нових керівників РДА почнуть призначати не раніше як за два роки після набрання чинності законом, оскільки необхідно сформувати спеціальний кадровий резерв, провести вишкіл і здійснити призначення за новою процедурою. Але Банкова може зажадати відкладення терміну введення в дію норм закону, щоб сповна насолодитися свободою керування країною без будь-яких політичних наслідків. Обмеження для офісу президента в порядку призначення голів РДА, передбачені в законопроєкті, воліли б запровадити вже для новообраного президента. Але тут можуть стати на заваді жорсткі вимоги європейських структур стосовно впорядкування діяльності органів державної влади на території, що передбачає саме якнайшвидше впровадження норм закону в повному обсязі.
На заваді реформі може стати також інституційна неспроможність її супроводу. Після реорганізації Мінрегіону практично не буде кому здійснювати методологічний супровід діяльності місцевих державних адміністрацій. Звісно, можна сподіватися на поради з офісу президента, але вони не матимуть юридичної ваги, доки їх не буде оформлено нормативним актом відповідального центрального органу виконавчої влади, яким був Мінрегіон. Звісно, раціональніше було б відновити Мінрегіон як ЦОВВ, відповідальний за територіальну політику, об’єднавши його з Мінреінтеграції, але це означало б визнання помилки щодо реорганізації Мінінфраструктури. Тому наразі не слід очікувати на ефективність діяльності реорганізованих місцевих державних адміністрацій, поки уряд не почне ухвалювати логічні, а не лише політичні рішення.
Але це вимагатиме нарешті визначитися, хто реально керує країною: Банкова чи Грушевського? І взагалі, хоче Україна приєднатися до євроспільноти чи й надалі імітуватиме реформи?