Власть наконец должна сформировать государственную вертикаль, которая установит границы и для громад, и для территориальных органов госвласти. А также серьезно подумать об эффективности объединенного Мининфраструктуры, которое (и это уже очевидно!) не может переварить количество возложенных на него задач.
На ежегодной конференции демократического управления, состоявшейся 30 июня, вице-премьер Александр Кубраков заявил о необходимости принять законопроект №4298 «О местных государственных администрациях», причем в редакции, которая существовала до середины сентября 2021 года.
То есть в редакции, где глава местной государственной администрации (после изменений в Конституцию — префект) является государственным служащим, назначается на должность из специального резерва, куда попадает по результатам конкурса, проходит военную подготовку и подлежит ротации.
Конечно, слово министра весомо, но гарантий того, что реформу территориальной власти все же продлят (и отдав полномочия и финансы громадам, власть наконец включит механизм государственного надзора), было бы больше, если бы такое обещание прозвучало от институции, фактически принимающей решения в Украине, — офиса президента.
И поскольку вопрос снова внесли в политическую повестку дня, напомним, почему важно ввести надзор в законодательное поле и выключить ручник. И почему это нужно в первую очередь для самой Банковой.
Не столько надзор за ОМС, сколько координация терорганов
Несмотря на победные реляции об успешной децентрализации, реформа местного самоуправления и территориальной организации власти практически остановилась. Более того, сейчас прослеживается тенденция к централизации власти, которую оправдывают войной. Яркие проявления этого — создание военных администраций населенных пунктов в громадах, далеких от зоны боевых действий, где такие меры выглядели бы целесообразными. Кроме обычного для Украины желания власти обеспечить административный ресурс на следующих выборах, просматривается банальное желание бесконтрольно распоряжаться бюджетными средствами громады.
Между тем потребность законодательно нормировать деятельность местных государственных администраций становится актуальной из-за изменений в административно-территориальном устройстве, которые почти к нулю свели полномочия органов местного самоуправления на районном уровне. То есть районные государственные администрации, бывшие в первую очередь исполнительным органом районных рад в части выполнения районных бюджетов, фактически утратили этот функционал, что создало некий управленческий вакуум.
Вместе с тем райгосадминистрациям не передали функцию координирования деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), которая будет отбирать львиную долю времени в противовес функции контроля над законностью деятельности органов местного самоуправления. Госнадзор хоть и выглядит угрожающе для местных руководителей, но на самом деле в законопроекте расписан довольно подробно и не потребует значительных интеллектуальных и административных усилий.
Война заострила необходимость координации территориальных органов государственной власти в первую очередь на районному уровне, в частности силовых структур — полиции и МЧС, а также налоговой службы и ряда контролирующих органов, что объективно требует законодательного утверждения такой практики.
Очевидно, что такая координация территориальных органов со стороны местных государственных администраций, особенно районных, требует высокого уровня компетентности руководства этих администраций. И это не только углубленные знания в сферах, представленных территориальными органами, но и специфические навыки управления персоналом, не предполагаюшие прямого административного давления. То есть глава ГГА не может давать прямые указания руководителям территориальных органов, поскольку у них есть своя компетенция.
Их функция в рамках координации — согласовывать действия таких органов, мониторить и контролировать их деятельность. В рамках согласования действий ГГА будет издавать акты о введении в действие решений совместных совещаний, примерно так, как это делается в рамках деятельности СНБО. Фактически глава местной государственной администрации побуждает государственные органы на территориальном уровне вести свою деятельность четко в установленном законодательством порядке.
Такую систему обратной связи обеспечивает влияние главы ГГА на кадровую политику. Но это не согласование назначения руководителей территориальных органов — его осуществляют в порядке, определенном законом о государственной службе. А вот в инициировании увольнения такого руководителя перед центральным органом со стороны руководителя ГГА видим важный инструмент очищения территориальных органов государственной власти от неэффективных руководителей.
Статус главы госадминистрации как ключевой фактор
Такие специфические требования к личности руководителя местной государственной администрации могут быть реализованы только в результате серьезной селекции и профессиональной подготовки претендентов на эту должность. А это возможно лишь в случае, если такое должностное лицо имеет статус государственного служащего, а не политического президентского назначенца, как это было в предложениях офиса президента, появившихся в сентябре 2021 года.
Правда, война внесла существенные коррективы в такое видение будущего территориальной организации исполнительной власти даже на Банковой. Негласная практика назначать на ответственные должности по принципу личной преданности, унаследованная от компартийных времен, имела катастрофические последствия во время вторжения, когда непрофессиональное руководство специальных служб повлекло потерю территорий в первые дни масштабной агрессии. Ставка на профессионализм на всех уровнях и видах должностей рано или поздно возьмет верх над фаворитизмом.
Ротация как антикоррупционный инструмент, отсутствие бюджетных полномочий, высокий уровень знаний в разных сферах публичного управления существенно ограничивают потенциальную заинтересованность в должности главы районной администрации.
Психологический тип такого управленца, скорее, коммуникатор, переговорщик, а не менеджер. И это сближает его с профессией дипломата. Неслучайно главная французская административная школа (ENA) одновременно осуществляла военную подготовку как будущих префектов, так и профессиональных дипломатов. И хотя такие высокие требования, помноженные на очевидные политические преграды во время принятия решений о назначении на должности глав районных государственных администраций из специального кадрового резерва, несколько охлаждают претендентов, сотню полностью преданных интересам государственной службы людей можно отобрать на должности глав РГА.
Именно сотню, а не 136 для имеющихся на сегодняшний день районов. Потому что их количество объективно нужно уменьшить до методологически обоснованного. А эта методология опирается не столько на функционал глав районных администраций, сколько на полномочия именно ЦОИВ на районном уровне.
И здесь открывается широкий фронт законодательной работы по размежеванию этих полномочий между уровнями административно-территориального устройства и осуществления реформы по деконцентрации исполнительной власти.
Например, управление полиции в районе должно иметь полный и исключительный перечень полномочий, которые следуют из специальных законов и кодексов. Иначе глава районной администрации не сможет контролировать его на предмет должного исполнения этих полномочий. Так, истребовать на областной уровень уголовные производства будет возможно, только если сложатся признаки, определенные законом для передачи таких дел на высший уровень. Очевидно, что возрастают требования к профессиональной подготовке и опыту следователей и криминалистов, которые приобретаются при достаточной нагрузке на специалистов. То есть, как ни цинично это звучит, при достаточном количестве преступлений.
Существует минимальное количество населения, при котором ожидаемое количество преступлений оправдывает содержание специалистов, способных работать над их раскрытием. Опять-таки удержать таких специалистов на месте возможно, если им будут созданы комфортная культурная и социальная среда, как в городах численностью более 50 тысяч жителей.
Таким образом, методология формирования районов, разработанная Минрегионом, где районы не могут иметь меньше 150 тысяч жителей, обретает конкретное содержание для организации эффективного управления территориальными органами ЦОИВ.
Сроки и риски
Если необходимость принять законопроект №4298 осознают все заинтересованные стороны, то ключевым становится вопрос времени введения его в действие в целом или по частям.
Объективно новых руководителей РГА начнут назначать не раньше чем через два года после вступления в силу закона, поскольку необходимо сформировать специальный кадровый резерв, провести военную подготовку и провести назначение по новой процедуре. Но Банковая может потребовать отложить срок введения в действие норм закона, чтобы сполна насладиться свободой управления страной без каких-либо политических последствий. Ограничения для офиса президента в порядке назначения глав РГА, предусмотренные в законопроекте, желали бы ввести уже для новоизбранного президента. Но здесь могут помешать жесткие требования европейских структур об упорядочении деятельности органов государственной власти на территории, что предусматривает именно максимально быстрое введение норм закона в полном объеме.
Помехой в реформе может стать также институционная невозможность ее сопровождения. После реорганизации Минрегиона практически некому будет осуществлять методологическое сопровождение деятельности местных государственных администраций. Конечно, можно надеяться на советы из офиса президента, но они не будут иметь юридического веса, пока их не оформят нормативным актом ответственного центрального органа исполнительной власти, которым был Минрегион. Конечно, целесообразно было бы восстановить Минрегион как ЦОИВ, ответственный за территориальную политику, объединив его с Минреинтеграции, но это означало бы признать ошибку в реорганизации Мининфраструктуры. Поэтому не стоит ожидать эффективной деятельности реорганизованных местных государственных администраций, пока правительство не начнет принимать логичные, а не только политические решения.
Но это потребует в конце концов определиться, кто реально руководит страной: Банковая или Грушевского? И вообще, Украина хочет присоединиться к евросообществу или и дальше будет имитировать реформы?