Чому корабель перемагає хвилі, хоча їх багато, а він — один? Тому, що у корабля є курс, а у хвиль — немає.Вінстон Черчилль
Ця фраза легендарного прем`єра Великої Британії є чи не найкращою ілюстрацією до запитання: чому Україна досі не виглядає достатньо згуртованою державою, чому її регіони розвиваються досить нерівномірно, чому навіть ухвалені важливі планувальні документи часто залишаються взагалі не відкритими тими, хто має їх виконувати? Нам потрібен свій власний курс у бурхливому морі зовнішніх потрясінь і внутрішньої непевності для збалансованого розвитку держави та її регіонів, тобто системна прагматична та реальна державна регіональна політика (ДРП).
Чи є у нас така політика зараз? Якщо є, то чому не надто видно її результати? Якщо немає, то чому вона потрібна та як її сформувати і реалізувати?
Загалом ДРП в Україні має досить нетривалу історію. Незважаючи на те, що Україна є порівняно великою державою і за територією, і навіть за населенням, її регіони часом дуже суттєво різняться за низкою ознак: від клімату до складу населення, від рівня урбанізації до рівня злочинності, тривалий час на це не зважали і жодної політики у цій сфері не здійснювали. Першою спробою законодавчого регулювання підходів до формування та реалізації державної регіональної політики було ухвалення Закону «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 року. Центральний орган виконавчої влади, відповідальний за формування ДРП, було виокремлено ще пізніше — 1 березня 2007 року. Постановою уряду №323 було утворено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України.
Відтак, з одного боку, історія становлення законодавства та інституцій у сфері ДРП є ще не надто тривалою. З іншого — з урахуванням постійних змін профільного міністерства, які відбувалися впродовж цих років, навряд чи можна говорити про остаточне формування системи інституційного забезпечення розробки, реалізації та фінансування державної регіональної політики в Україні.
Події зими-літа 2014 року показали вразливість України до дестабілізаційних впливів з боку Російської Федерації саме через неінтегрованість регіональних просторів у єдиний загальнодержавний український простір. Захоплення Криму та частини територій Донецької і Луганської областей, спроби силових захоплень органів виконавчої влади в Одеській, Харківській, Запорізькій областях стали певним поштовхом до переосмислення підходів щодо ДРП в Україні.
Проведена широка децентралізація, одним із завдань мала створити стабільну систему зв`язків територіальних громад із державою, знизити рівень впливу регіональних органів влади і в такий спосіб посилити стійкість управління до різних політичних викликів.
Важливим фактором для запровадження нових підходів до формування та реалізації ДРП стала Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР-2020), у якій вперше однією із стратегічних цілей такої політики було визначено формування єдиного українського простору в межах усієї території держави. Проте далі фіксації нових підходів у ДСРР-2020 справа не пішла, оскільки не було прийнято рішень, які визначили б систему фінансування ДСРР і дійсно забезпечили б фінансування заходів і програм, що необхідні для успішного досягнення визначених Стратегією оперативних і стратегічних цілей.
Законодавче регулювання ДРП сьогодні
Станом на 1 грудня 2021 року в Україні створено законодавчі рамки для формування та реалізації ДРП, що складаються передусім із законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про стимулювання розвитку регіонів», а також статті 24-1 Бюджетного кодексу України. Є ще ціла низка законів, які опосередковано стосуються цієї сфери через повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також законів щодо просторового планування та вирішення земельних питань. Це законодавство зараз не є предметом цієї статті, тож зупинимося на перших двох законах.
Тут варто зауважити, що обидва згадані закони по суті є рамковими і мають дещо відмінну концептуальну основу, що в свою чергу створює додаткові проблеми з їхнім ефективним використанням. Уже це є підставою для їхньої гармонізації. Проте ключовими факторами, що спонукають до вдосконалення законодавства у сфері ДРП, є найкращий міжнародний досвід і українські реалії з регіонального розвитку України.
Так, у Законі «Про засади державної регіональної політики» визначено мету такої політики, систему документів стратегічного планування, повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо планування й реалізації ДРП, регіонального розвитку. Логікою закону визначено, що ДРП реалізовується по всій території держави і щодо всіх українських регіонів. Попри те, що у документі визначено можливість ідентифікації макрорегіонів і мікрорегіонів із спільними характеристиками та проблемами розвитку, інструментарію щодо особливостей реалізації політики розвитку таких територій не встановлено.
І це виглядає цілком закономірно, адже такі особливості можна було б визначити у спеціальному законодавстві, і таким спеціальним законом міг би бути Закон «Про стимулювання розвитку регіонів». Але, як уже сказано вище, цей документ також є рамковим із вкрапленням спеціальних норм, які стосуються визначення «депресивних» територій, щодо яких держава повинна застосовувати додаткові заходи підтримки. Механізми визначення таких «депресивних» територій і застосування додаткових заходів їхньої підтримки у цьому законі відверто недосконалі, а відтак, за 16 років його існування так і не були застосовані.
У цій ситуації питання гармонізації цих законів між собою і наповнення їх реальним змістом стає вкрай нагальним. До цього слід додати, що ще у вересні 2019 року з’явився указ президента №713/2019 від 20.09.2019, де було зафіксовано: «Уряду внести на розгляд Верховної Ради України такі законопроєкти:
- до 1 жовтня 2019 року: про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів Державного фонду регіонального розвитку;
- до 1 січня 2020 року: про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» щодо підвищення спроможності агенцій регіонального розвитку; про внесення змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» щодо посилення конкурентоспроможності регіонів».
Вдосконалюватися — значить змінюватися, бути досконалим — означає змінюватися часто.Вінстон Черчилль
Незважаючи на таке пряме доручення президента, реальних змін зазначеного законодавства наразі не відбулося. Натомість у Верховній Раді України нині є три законопроєкти, підготовлені на виконання цього доручення.
На жаль, історія з цим пакетом законодавчих змін є дуже показовою у сенсі недосконалості українського процесу реформ. Комплексність замінюється формалізмом, який руйнує реформаторський зміст багатьох ініціатив. Так сталось і в нашому випадку. Ці законопроєкти опрацьовувалися, узгоджувалися та розглядалися не разом.
Різна швидкість проходження законопроєктів та їхній розгляд різними відповідальними людьми в центральних органах виконавчої влади у різний час призвели до появи внутрішніх суперечностей і зауважень, які ніколи не з`явилися б, якби всі вони розглядалися як цілісна пропозиція з гармонізації чинного законодавства та переведення його на нову ступінь правового регулювання ДРП. А значить, тепер гармонізація цих проєктів має відбутись у парламенті. Та чи відбудеться?
Законопроєкт №5323 (про внесення змін до Закону «Про засади державної регіональної політики»)
За своїм змістом цей законопроєкт виглядає досить простим і зрозумілим. Ключові його норми стосуються встановлення більш чіткої системи стратегічних планувальних документів, визначають необхідність підготовки стратегій розвитку у територіальних громадах, встановлюють правило, що регіональні стратегії та стратегії розвитку територіальних громад мають узгоджуватися з державною стратегією регіонального розвитку. Впроваджується правило, що центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ), відповідальний за формування ДРП, надає висновок щодо регіональної стратегії розвитку на її відповідність ДСРР. Уточнюються підходи до роботи комісій з відбору проєктів регіонального розвитку, упорядковується термінологія, посилюються можливості агенцій регіонального розвитку у плануванні розвитку та наданні послуг територіальним громадам.
Рис. 1. Структура документів планування та реалізації державної регіональної політики/політики регіонального розвитку за законопроєктом №5323
Як видно із рис. 1, після ухвалення законопроєкту №5323 в Україні буде повністю сформовано систему документів, які визначатимуть вимоги та порядок розробки, реалізації та фінансування державної регіональної політики. Важливим елементом цієї системи має стати і координація секторальних політик у територіях завдяки новим повноваженням ЦОВВ, відповідального за формування державної регіональної політики, щодо погодження проєктів нормативних актів, які розробляються іншими ЦОВВ, але можуть впливати на ситуацію з розвитком регіонів.
Законопроєкт №5649 ( «Про особливості стимулювання регіонального розвитку»)
Як уже зазначалося вище, це проєкт нового Закону «Про особливості стимулювання регіонального розвитку». Він розвиває окремі положення Закону «Про засади державної регіональної політики» та визначає нову категорію об`єктів державної регіональної політики, яка має інтегровану назву «території, що потребують особливої уваги з боку держави». І ці території можуть визначатись уже не за адміністративно-територіальним поділом, а за територіальним і можуть об`єднувати території різних адміністративно-територіальних одиниць за певними кваліфікаційними ознаками.
Території, що потребують особливої уваги з боку держави, поділяються на окремі функціональні типи територій, які мають спільні ознаки.
У таблиці наведено перелік основних функціональних типів територій, які визначаються Законом «Про особливості стимулювання регіонального розвитку» і щодо яких цей закон визначає свої специфічні інструменти державного впливу.
Чому виникла потреба в ідентифікації таких територій? Тому що у різних областях ми маємо певні території, які мають спільні ознаки, а відтак, вони потребують певних інструментів підтримки, що також матимуть спільні чи однакові підходи до таких територій, незалежно від місця їх розміщення. Адже якщо в громаді щільність населення дуже мала, близько 10–15 осіб на квадратний кілометр, то незалежно від того, де така громада розташовується, питання доступності її жителів до публічних послуг, міст і ринків, до соціалізації є спільними.
Впровадження в українське законодавство територіальних підходів щодо планування регіонального розвитку є новим перспективним кроком у сфері державної регіональної політики. Адже не секрет, що планування «загалом» не дає відповідей на запитання, що робити у територіях, де щільність населення в рази менша, ніж у інших територіях, і де серед населення тотально переважає вікова категорія 60+? Те саме стосується територій з природними обмеженнями розвитку, як, наприклад, гірські території, чи території, які стали «тупиковими» через безпекові/політичні чинники, — прикордоння з Росією, а тепер і з Білоруссю.
У новому законі (у разі його ухвалення) буде закладено основи для вирішення питання щодо пошуку інструментів розвитку для таких функціональних типів територій, які можуть бути розташовані в різних регіонах, але мати однакові чи близькі проблеми, а відтак, і інструменти їхнього вирішення можуть бути подібними.
Законопроєктом передбачається, що статус таким територіям може надаватись як на національному, так і на регіональному рівні. Залежно від цього мають готуватися державні чи регіональні програми розвитку для таких територій.
Також у ньому передбачено нові можливості для міжрегіонального співробітництва з метою вирішення спільних для кількох регіонів проблем та умови підтримки такого співробітництва з боку держави.
Законопроєкт №4200 (про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення ефективності використання коштів Державного фонду регіонального розвитку)
Не бійтеся великих витрат, бійтеся маленьких доходів.Джон Рокфеллер
Законопроєкт №4200 стосується змін щодо фінансування удосконаленої системи формування та реалізації державної регіональної політики. Без його ухвалення система не запрацює так, як потрібно.
Ключовою новелою законопроєкту є збільшення розміру ДФРР до 3% видатків держбюджету України та зміна часток його розподілу на фінансування ДСРР (50%), регіональних стратегій розвитку (30%) і підтримку розвитку інфраструктури територіальних громад, у складі яких є сільські території (20%).
У проєкті закону також передбачена можливість залучити до ДФРР додаткові кошти від міжнародних організацій, детальніше регулюються питання щодо використання регіонами, які отримують два транші від ДФРР, частки винятково на проєкти, які стимулюють розвиток. Також спробували мінімізувати політичні впливи при розподілі коштів на проєкти регіонального розвитку.
На жаль, упродовж багатьох років з одного боку Міністерство фінансів блокує збільшення розмірів ДФРР, а з іншого — народні депутати України, що намагаються вилучити частину коштів із цього фонду для субвенції на «соціально-економічний розвиток окремих територій», яку в народі називають «депутатською». Нестабільний і непрогнозований розмір ДФРР не тільки не сприяє формуванню збалансованої системи фінансування державної регіональної політики, а й демотивує регіони щодо стратегічного планування свого розвитку та проєктного підходу до вирішення проблем людей на основі аналізу та оцінки ситуації зараз і на майбутнє. Відтак, багато об`єктів, щодо яких рішення про фінансування приймалось у «ручному режимі», часто не використовуються за призначенням, а часом навіть і не відкриваються через їхню непотрібність.
Замість висновків
Найбільша помилка в тому, що ми швидко здаємося. Іноді, щоб отримати бажане, треба просто спробувати ще один раз.Томас Едісон
Законопроєкти №5323, 5649 і 4200 загалом украй потрібні для завершення формування цілісної законодавчої бази розробки, реалізації та фінансування державної регіональної політики, яка спрямована на людину та водночас має формувати спільний український простір у межах усієї території держави. Ця політика хоч і є внутрішньою, але вона може бути або сильним аргументом посилення національної безпеки держави або, навпаки, руйнувати стійкість держави до зовнішніх чи внутрішніх викликів.
Попри те, що законопроєкти ще у вересні 2019 року указом президента України визначено як важливі, їх досі не ухвалено, а перспектива прийняття проєкту закону №4200 узагалі виглядає примарною.
Відсутність адекватної регіональної політики впродовж 25 років української незалежності уже зіграла на руку зовнішнім ворогам України, які змогли дестабілізувати внутрішню ситуацію в країні. Тож подальше ігнорування важливості цієї політики для безпеки держави та кожного українця виглядає неправильним і невиправданим.
В умовах монолітності нинішньої влади саме час вирішити питання розуміння державної регіональної політики як ключової політики стабільного та безпечного розвитку України і ухвалити та втілювати в життя необхідні документи політики — від законодавчих актів до управлінських рішень з її реалізації.
Більше статей Анатолія Ткачука та Юрія Третяка читайте за посиланнями.