Почему корабль побеждает волны, хотя их много, а он — один? Потому, что у корабля есть курс, а у волн — нет.Уинстон Черчилль
Эта фраза легендарного премьера Великобритании — едва ли не лучшая иллюстрация к вопросу: почему Украина до сих пор не выглядит достаточно сплоченным государством, почему ее регионы развиваются очень неравномерно, почему даже принятые важные планировочные документы часто вообще не открываются теми, кто должен их исполнять? Нам нужен собственный курс в бурном море внешних потрясений и внутренней неуверенности для сбалансированного развития государства и его регионов, то есть системная прагматичная и реальная государственная региональная политика (ГРП).
Есть ли у нас такая политика сейчас? Если есть, то почему не сильно видны ее результаты? Если нет, то почему она нужна и как ее сформировать и реализовать?
В целом ГРП в Украине имеет довольно непродолжительную историю. Несмотря на то, что Украина является сравнительно большим государством и по территории, и даже по населению, ее регионы иногда значительно отличаются по ряду признаков: от климата до состава населения, от уровня урбанизации до уровня преступности, долгое время на это не обращали внимания и никакой политики в этой сфере не проводили. Первой попыткой законодательного регулирования подходов к формированию и реализации государственной региональной политики было принятие Закона «О стимулировании развития регионов» от 8 сентября 2005 года. Центральный орган исполнительной власти, ответственный за формирования ГРП, был выделен еще позже — 1 марта 2007 года. Постановлением правительства №323 было образовано Министерство регионального развития и строительства Украины.
Следовательно, с одной стороны, история становления законодательства и институций в сфере ГРП еще недостаточно долгая. С другой — с учетом постоянных изменений профильного министерства, происходивших в течение этих лет, вряд ли можно говорить об окончательном формировании системы институционного обеспечения разработки, реализации и финансирования государственной региональной политики в Украине.
События зимы-лета 2014 года показали уязвимость Украины к дестабилизационным влияниям со стороны Российской Федерации именно из-за неинтегрированности региональных пространств в единое общегосударственное украинское пространство. Захват Крыма и части территорий Донецкой и Луганской областей, попытки силовых захватов органов исполнительной власти в Одесской, Харьковской, Запорожской областях стали определенным толчком к переосмыслению подходов относительно ГРП в Украине.
Одной из задач проведенной широкой децентрализации было — создать стабильную систему связей территориальных громад с государством, снизить уровень влияния региональных органов власти и таким способом усилить устойчивость управления к разным политическим вызовам.
Важным фактором для внедрения новых подходов к формированию и реализации ГРП стала Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 года (ГСРР-2020), в которой впервые одной из стратегических целей такой политики было определено формирование единого украинского пространства в пределах всей территории государства. Но дальше фиксации новых подходов в ГСРР-2020 дело не пошло, поскольку не были приняты решения, которые определили бы систему финансирования ГСРР и действительно обеспечили бы финансирование мероприятий и программ, необходимых для успешного достижения определенных Стратегией оперативных и стратегических целей.
Законодательное регулирование ГРП сегодня
По состоянию на 1 декабря 2021 года в Украине созданы законодательные рамки для формирования и реализации ГРП, состоящие прежде всего из законов «О принципах государственной региональной политики» и «О стимулировании развития регионов», а также статьи 24-1 Бюджетного кодекса Украины. Есть еще целый ряд законов, опосредованно касающихся этой сферы через полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также законов о пространственном планировании и решении земельных вопросов. Это законодательство сейчас не является предметом этой статьи, поэтому остановимся на первых двух законах.
Здесь следует заметить, что оба упомянутых закона по сути являются рамочными и имеют несколько отличную концептуальную основу, что в свою очередь создает дополнительные проблемы с их эффективным использованием. Уже это является основанием для их гармонизации. Но ключевыми факторами, побуждающими к усовершенствованию законодательства в сфере ГРП, является лучший международный опыт и украинские реалии по региональному развитию Украины.
Так, в Законе «О принципах государственной региональной политики» определены цель такой политики, система документов стратегического планирования, полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по планированию и реализации ГРП, региональному развитию. Логикой закона определено, что ГРП реализуется по всей территории государства и в отношении всех украинских регионов. Несмотря на то, что в документе определена возможность идентификации макрорегионов и микрорегионов с общими характеристиками и проблемами развития, инструментарий в отношении особенностей реализации политики развития таких территории не установлен.
И это выглядит вполне закономерно, ведь такие особенности можно было бы определить в специальном законодательстве, и таким специальным законом мог бы быть Закон «О стимулировании развития регионов». Но, как уже сказано выше, этот документ также является рамочным с вкраплением специальных норм, касающихся определения «депрессивных» территорий, в отношении которых государство должно применять дополнительные меры поддержки. Механизмы определения таких «депрессивных» территорий и применение дополнительных мер их поддержки в этом законе откровенно несовершенны, а следовательно, за 16 лет его существования так и не были применены.
В этой ситуации вопрос гармонизации этих законов между собой и наполнение их реальным содержанием становится крайне безотлагательным. К этому следует добавить, что еще в сентябре 2019 года появился указ президента №713/2019 от 20.09.2019, где было зафиксировано: «Правительству внести на рассмотрение Верховной Рады Украины следующие законопроекты:
- до 1 октября 2019 года: о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно повышения эффективности использования средств Государственного фонда регионального развития;
- до 1 января 2020 года: о внесении изменений в Закон Украины «О принципах государственной региональной политики» относительно повышения состоятельности агентств регионального развития; о внесении изменений в Закон Украины «О стимулировании развития регионов» относительно усиления конкурентоспособности регионов».
Совершенствоваться — означает меняться, быть совершенным — означает меняться часто.Уинстон Черчилль
Несмотря на такое прямое поручение президента, реальных изменений указанного законодательства пока не произошло. В то же время в Верховной Раде Украины сейчас находятся три законопроекта, подготовленные для выполнения этого поручения.
К сожалению, история с этим пакетом законодательных изменений очень показательна в смысле несовершенства украинского процесса реформ. Комплексность заменяется формализмом, который разрушает реформаторское содержание многих инициатив. Так произошло и в нашем случае. Эти законопроекты обрабатывались, согласовывались и рассматривались не вместе.
Разная скорость прохождения законопроектов и рассмотрение их разными ответственными людьми в центральных органах исполнительной власти в разное время привели к появлению внутренних разногласий и замечаний, которые никогда не появились бы, если бы все они рассматривались как целостное предложение по гармонизации действующего законодательства и переведение его на новую степень правового регулирования ГРП. Следовательно, теперь гармонизация этих проектов должна произойти в парламенте. Но произойдет ли?
Законопроект №5323 (о внесении изменений в Закон «О принципах государственной региональной политики»)
По своему смыслу этот законопроект выглядит достаточно простым и понятным. Ключевые его нормы касаются установления более четкой системы стратегических планировочных документов, определяют необходимость подготовки стратегий развития в территориальных громадах, устанавливают правило, что региональные стратегии и стратегии развития территориальных громад должны согласовываться с государственной стратегией регионального развития. Внедряется правило, что центральный орган исполнительной власти (ЦОИВ), ответственный за формирования ГРП, предоставляет вывод о региональной стратегии развития на ее соответствие ГСРР. Уточняются подходы к работе комиссий по отбору проектов регионального развития, упорядочивается терминология, усиливаются возможности агентств регионального развития в планировании развития и предоставлении услуг территориальным громадам.
Как видно из рис. 1, после принятия законопроекта №5323 в Украине будет полностью сформирована система документов, определяющих требования и порядок разработки, реализации и финансирования государственной региональной политики. Важным элементом этой системы должна стать и координация секторальных политик в территориях благодаря новым полномочиям ЦОИВ, ответственного за формирования государственной региональной политики, относительно согласования проектов нормативных актов, которые разрабатываются другими ЦОИВ, но могут влиять на ситуацию с развитием регионов.
Законопроект №5649 («Об особенностях стимулирования регионального развития»)
Как уже отмечалось выше, это проект нового Закона «Об особенностях стимулирования регионального развития». Он развивает отдельные положения Закона «О принципах государственной региональной политики» и определяет новую категорию объектов государственной региональной политики, имеющую интегрированное название «территории, требующие особого внимания со стороны государства». И эти территории могут определяться уже не по административно-территориальному делению, а по территориальному и могут объединять территории разных административно-территориальных единиц по определенным квалификационным признакам.
Территории, требующие особого внимания со стороны государства, делятся на отдельные функциональные типы территорий, имеющие общие признаки.
В таблице приведен перечень основных функциональных типов территорий, определяемых Законом «Об особенностях стимулирования регионального развития» и относительно которых этот закон определяет свои специфические инструменты государственного влияния.
Почему возникла потребность в идентификации таких территорий? Потому что в разных областях есть определенные территории, имеющие общие признаки, а следовательно, они нуждаются в определенных инструментах поддержки, которые также будут иметь общие или одинаковые подходы к таким территориям, независимо от места их размещения. Ведь если в громаде плотность населения очень маленькая, около 10–15 человек на квадратный километр, то независимо от того, где такая громада располагается, вопросы доступности ее жителей к публичным услугам, городам и рынкам, к социализации являются общими.
Внедрение в украинское законодательство территориальных подходов относительно планирования регионального развития является новым перспективным шагом в сфере государственной региональной политики. Ведь не секрет, что планирование «в целом» не дает ответов на вопрос, что делать на территориях, где плотность населения в разы меньше, чем на других территориях, и где среди населения тотально преобладает возрастная категория 60+? То же касается территорий с естественными ограничениями развития, как, например, горные территории, или территории, ставшие «тупиковыми» из-за факторов безопасности и политических факторов, — граница с Россией, а теперь и с Беларусью.
В новом законе (в случае его принятия) будут заложены основы для решения вопроса по поиску инструментов развития для таких функциональных типов территорий, которые могут быть расположены в разных регионах, но иметь одинаковые или близкие проблемы, а следовательно, и инструменты их решения могут быть похожими.
Законопроектом предполагается, что статус таким территориям может предоставляться как на национальном, так и на региональном уровнях. В зависимости от этого должны готовиться государственные или региональные программы развития для таких территорий.
Также в нем предусмотрены новые возможности для межрегионального сотрудничества с целью решения общих для нескольких регионов проблем и условия поддержки такого сотрудничества со стороны государства.
Законопроект №4200 (о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно повышения эффективности использования средств Государственного фонда регионального развития)
Не бойтесь больших расходов, бойтесь маленьких доходов.Джон Рокфеллер
Законопроект №4200 касается изменений относительно финансирования усовершенствованной системы формирования и реализации государственной региональной политики. Без его принятия система не заработает так, как надо.
Ключевой новеллой законопроекта является увеличение размера ГФРР до 3% расходов госбюджета Украины и изменение долей его распределения на финансирование ГСРР (50%), региональных стратегий развития (30%) и поддержку развития инфраструктуры территориальных громад, в составе которых есть сельские территории (20%).
В проекте закона также предусмотрена возможность привлечь к ГФРР дополнительные средства от международных организаций, подробнее регулируются вопросы по использованию регионами, получающими два транша от ГФРР, доли исключительно на проекты, стимулирующие развитие. Также попытались минимизировать политические влияния при распределении средств на проекты регионального развития.
К сожалению, в течение многих лет с одной стороны Министерство финансов блокирует увеличение размеров ГФРР, а с другой — народные депутаты Украины, пытающиеся изъять часть средств из этого фонда для субвенции на «социально-экономическое развитие отдельных территорий», которую в народе называют «депутатской». Нестабильный и непрогнозированный размер ГФРР не только не содействует формированию сбалансированной системы финансирования государственной региональной политики, но и демотивирует регионы относительно стратегического планирования своего развития и проектного подхода к решению проблем людей на основе анализа и оценки ситуации сейчас и на будущее. Поэтому многие объекты, в отношении которых решения о финансировании принимались в «ручном режиме», часто не используются по назначению, а иногда даже и не открываются из-за их бесполезности.
Вместо выводов
Самая большая ошибка в том, что мы быстро сдаемся. Иногда, чтобы получить желаемое, надо просто попытаться еще один раз.Томас Эдисон
Законопроекты №5323, 5649 и 4200 в целом очень нужны для завершения формирования целостной законодательной базы разработки, реализации и финансирования государственной региональной политики, которая направлена на человека и вместе с тем должна формировать общее украинское пространство в пределах всей территории государства. Эта политика хотя и является внутренней, но она может быть или сильным аргументом усиления национальной безопасности государства, или, наоборот, разрушать устойчивость государства к внешним или внутренним вызовам.
Несмотря на то, что законопроекты еще в сентябре 2019 года указом президента Украины определены как важные, они до сих пор не приняты, а перспектива принятия проекта закона №4200 вообще выглядит призрачной.
Отсутствие адекватной региональной политики в течение 25 лет украинской независимости уже сыграла на руку внешним врагам Украины, которые смогли дестабилизировать внутреннюю ситуацию в стране. Поэтому дальнейшее игнорирование важности этой политики для безопасности государства и каждого украинца выглядит неправильным и неоправданным.
В условиях монолитности нынешней власти пришло время решить вопрос понимания государственной региональной политики как ключевой политики стабильного и безопасного развития Украины, принять и воплощать в жизнь необходимые документы политики — от законодательных актов до управленческих решений по ее реализации.
Больше статей Анатолия Ткачука и Юрия Третяка читайте по ссылкам.