Війна та курс на євроінтеграцію загострили проблему незавершених реформ, зокрема реформи публічного врядування. Її засадничий характер неможливо переоцінити, адже від ефективності «урядової машини» залежать успіхи в усіх інших секторах, від оборони до культури. І її пробуксовування й неповороткість нині буквально загрожують втратами людських життів.
На сьогодні працюють різні майданчики, зокрема в підгрупах Національної ради з відновлення України від наслідків війни. У нашому розпорядженні є презентація проєкту «Уряд у смартфоні», де йдеться про революційні новації у сфері державного управління. Документ датований 14 червня, його може бути змінено. Тому, власне, й написано цей текст. Вважаємо за необхідне поділитися деякими міркуваннями, з огляду на багаторічний досвід Центру політико-правових реформ у цій сфері.
Про кардинальне скорочення службовців
Вже є навіть показники залишити замість 238 тисяч лише 65 тисяч службовців. Зменшивши при цьому майже вдвічі витрати бюджету на заробітну плату чиновникам — від 46 млрд 500 млн грн до 26 млрд грн відповідно. Що є привабливим, проте навряд чи раціональним.
На наше переконання, в умовах війни кардинально «скорочувати державу» небезпечно. У нас багато і старих проблем (саме тому волонтери забезпечують армію), і нових. Тож треба ставити за мету ефективне використання людських ресурсів, а не спробу заощадити на їх звільненні. Кваліфікований персонал — це найцінніше, що ми маємо в органах влади. Водночас він роками вимивався владними командами виключно за принципом «держслужба для своїх». Навіть після успішної реформи 2015 року.
Ефективність і якість персоналу треба дійсно постійно покращувати. Але для складної системи підходить лише еволюційний шлях. Зрештою, нині відбувається «природне» скорочення, адже частина службовців перемістилися за кордон, в інші громади чи з інших причин не зможуть продовжити роботу. Скорочення не має бути самоціллю.
Часто підставою для скорочення називають цифровізацію. Кількість користувачів застосунку «Дія» справді вражає — 17,5 мільйонів осіб. Але треба враховувати й інші факти. Десятки мільйонів громадян не охоплені цифровізацією. Масштабно зайшли у цифрове надання здебільшого «нові» послуги (як-от ковід-сертифікат, єПідтримка, ВПО). Але ми ще не маємо результату в 50–75% послуг, наданих онлайн.
Зрештою, найвідоміше у «Дії» — цифрові документи — це насамперед комфорт, тобто додатковий «сервіс». Але щоб отримати паспорт, зареєструвати шлюб, смерть, нерухомість, землю, транспортний засіб, отримати посвідчення водія тощо — людині потрібне обслуговування чиновника. Тож різке скорочення матиме наслідками територіальне віддалення послуг, зменшення годин прийому, збільшення черг і часу на вирішення справ, корупційні ризики.
Також треба зважати на виклики «перехідного періоду» під час скорочень. Адже органи влади в такій ситуації «паралізує» на кілька місяців, доки визначаються нові структури, штати, посади, кабінети. Чи може Україна дозволити собі таке під час війни?
Про державний апарат як бізнес-компанію
Ця дискусія є однією з причин «пробуксовування» реформи держуправління останні 2,5 роки. Почалося все восени 2019-го «перезавантаженням» держслужби, що відкинуло Україну на роки назад у цій сфері. Нині дискусія поновилася. Йдеться про ідею побудови державного апарату за моделлю бізнес-компанії (ІТ-компанії), зокрема з легкими процедурами звільнення та призначення, гнучкістю в оплаті праці тощо.
Це фундаментальна помилка. У бізнес-адміністрування та публічного врядування — різні цілі, форми роботи, вимоги до сталості, закономірності функціонування.
Бізнес має на меті насамперед отримання прибутку. Тому аутсорсинг публічних функцій — це радше виняток, аніж загальне правило. Інакше виконання публічних функцій постійно дорожчатиме або може взагалі зупинитися. Так розмивається межа між державою й приватним сектором, створюються умови для корупції та зловживань, особливо у «слабкій» державі.
Рішення в бізнесі може ухвалювати власник або менеджмент на власний розсуд, одноособово, швидко і за принципом «усе, що не заборонено». Натомість у публічному врядуванні є обмеження законом, ресурсами, процедурами. Держава має служити всьому суспільству, тому рішення мають ухвалюватися прозоро, прогнозовано, інклюзивно, збалансовано, узгоджено, ефективно тощо.
І питання стабільності. Держава має функціонувати безперервно та стало. Навіть під час зміни президентів, парламентів, урядів і в часи війни. Навіть за обмежених ресурсів.
Як аргумент за бізнес-підхід називають кейси Prozorro та Мінцифри. Доводиться нагадувати, що в обох випадках ми маємо приклади, ближчі до моделі стартапів. Тобто йдеться про нові структури та про створення додаткового продукту. Але це неможливо накласти на фундаментальні сектори державної політики. Бо тут є зобов’язання й обмеження, які неможливо припинити чи обійти. Нормальна держава не може існувати без оборони, юстиції чи охорони здоров’я.
Маркери реформи держуправління
Тепер кілька слів про «маркери», які дадуть змогу зробити висновки щодо готовності влади втілювати повноцінну та збалансовану реформу в інтересах суспільства й у контексті інтеграції до ЄС.
- Пріоритетна увага реформуванню міністерств. Потрібно завершити формування директоратів у всіх міністерствах. Бо саме від міністерств, їхньої ефективності у формуванні політики у своїх секторах відповідальності залежить наше майбутнє.
Кількість міністерств справді можна зменшити (навіть до 14–16), зокрема там, де вони є малочисельними й «не витягують» функції формування політики.
Центральні апарати окремих міністерств теж можна скоротити. Але не механічно, а завдяки перегляду адміністративних функцій і персоналу. Проте таких розрахунків ніхто не пропонує, й навряд чи їх проводили. Зокрема потрібно вивести з міністерств у «інші ЦОВВ» (служби, агентства, інспекції) функції щодо реалізації політики — надання адмінпослуг (із окремим акцентом на можливість делегування безпосереднього надання базових послуг органам місцевого самоврядування); інспекційну діяльність; управління держвласністю. Це особливо стосується таких «монстрів», як Мін’юст, МВС. Підрозділи обслуговування (секретаріати, бухгалтерія, служба персоналу тощо) можуть бути спільними для кількох ЦОВВ.
Чому така мета? Бо «малі міністерства», не обтяжені поточним адмініструванням, краще фокусуються на питаннях «полісі» (політики) й ефективніше виконують своє основне призначення — формувати державну політику та впроваджувати її. Це те, чого критично бракує Україні.
Але в міністерстві не може працювати менш як 250–300 осіб. Адже це не лише 4–6 директоратів. Для їхньої ефективності теж потрібні підрозділи обслуговування (секретаріати). Тут не треба вдаватися до крайнощів «100 працівників у міністерстві».
- Уряд — похідний від парламенту. Якщо міністри призначатимуться з офісу глави держави (що, власне, нині й відбувається), не залежатимуть від парламенту й ефективно не співпрацюватимуть із ним, то й надалі дуже бракуватиме політичних імпульсів і лідерства в кожному секторі, необхідної динаміки реформ і синергії уряд—парламент.
Водночас критично важливо посилити вплив прем’єр-міністра на формування та керування урядом. Від лідерства прем’єра багато залежить не лише у реформі держуправління, а й у будь-якому секторі. Зрештою, це вимога нашої конституційної моделі, й ефективний прем’єр-міністр є не конкурентом главі держави, а його додатковим ресурсом. Тим паче в нинішніх умовах.
«Вузьке горло» чинної системи ухвалення рішень, коли все визначається в офісі глави держави (і політичний порядок денний, і остаточні рішення) — це не лише можливий позитив у кризові періоди, а й причина численних «провисань». Адже є об’єктивні обмеження людських та інституційних ресурсів допоміжної інституції.
Сьогодні офісу президента взагалі не потрібно боятися сильного, ініціативного й ефективного уряду. Бо відповідальності за оборону та зовнішню політику більш ніж достатньо. Тому центр економічної, правової, гуманітарної політики та інших секторів має бути довірений уряду під самостійну відповідальність.
У поточних умовах варто також розглянути питання посилення персонального складу уряду, зокрема політиками з різних сил демократичного табору, які довели свою ефективність після 2014 року.
- Професійна та стабільна державна служба. Маркером тут є конкурсне призначення на всі посади державної служби, яке має бути єдиноможливим після закінчення воєнного стану. Тобто за критеріями не політичної приналежності чи особистої лояльності, а професійності. При цьому найважливіше — це, власне, якість добору на посади категорії «А» і захищеність на цих посадах.
Посадовий і персональний склад Комісії з питань вищого корпусу державної служби повинен мати довіру всіх парламентських політичних сил, а її рішення не мають ревізуватися після кожної зміни парламентів, урядів. Потрібне посилення повноважень цієї Комісії, зокрема її згода на звільнення та переведення вищих службовців. Тобто треба, нарешті, забезпечити захищеність від свавільного звільнення з посад категорії «А», і саме так розірвати зачароване коло «перезавантажень». Адже професійність державної служби майже тотожна її стабільності.
Важливо вкотре нагадати, що службовці міністерства — це персонал, яким має керувати держсекретар, а не міністр. Міністр задає напрям, визначає завдання, а держсекретар забезпечує їх виконання силами апарату міністерства. Бо міністри змінюються, й держава не має часу та інструментів на індивідуальні набори штату після кожної зміни міністра. До міністерства приходить лише політична команда (міністр, заступники, патронатна служба). Але загалом потрібно використовувати професійний ресурс чиновників. Щоб була сталість і наступництво в реалізації державної політики, довгострокових програм, повага до закону та процедур.
- Прозорий публічний полісі-процес. Уряд, власне міністерства, мають стати основними розробниками політики. Це має відбуватися в інклюзивний спосіб на основі «аналізу політики». Рухатися треба передусім від проблем та їх прогнозування, із залученням зацікавлених сторін. Обов’язковими мають бути публічні консультації, зокрема нині — щодо «депутатських» законопроєктів. Зрештою, у парламенті на цю тему є урядовий законопроєкт (№4254), давно готовий до другого читання.
Деяким політикам і чиновникам варто зрозуміти парадоксальну річ: посада не дає монополію на владу в демократичній країні. Бо є різні легітимні інтереси, суспільні групи, й має бути дотримана прозора та ефективна процедура.
- Віднесення до посад державної служби керівників місцевих державних адміністрацій (МДА). Усі фахівці одностайно стверджують, що «французька» модель префектів — професійних представників держави у регіонах та районах —є однозначно кращою за модель політичного призначення на посади керівників ОДА та РДА (назву посади теж можна замінити). Адже для професійного виконання обов’язків, зокрема безпекового та юридичного характеру (нагляду за законністю актів ОМС), потрібні професійно дібрані та підготовлені чиновники, а не тимчасові політичні призначенці президента. Це вже доведено й українським досвідом. І це є умовою для стабільності системи врядування на регіональному та районному рівнях, що в Україні теж важко переоцінити. Тому конкурсний добір, спеціальна підготовка, кадровий резерв, ротації — це те, на чому має будуватися інститут голів МДА.
- Продовження політики децентралізації. Довіра до ОМС, делегування їм повноважень і ресурсів також є рецептом успіху. Адже у великій країні з регіональними та місцевими особливостями потрібно використовувати мотивацію та енергію усіх громад і найширшого кола громадян для облаштування власного життя. Цей досвід уже довів свою ефективність. І навіть війна засвідчила стійкість децентралізованої системи, її добру адаптивність до викликів.
У сфері адмінпослуг є великий потенціал для делегування повноважень: РАЦС; соціальний захист; реєстрація землі, транспортних засобів. Використання ЦНАП ОМС як фронт-офісів у податковій, паспортній та пенсійній сферах. Усе це також є інструментами для зменшення кількості держслужбовців, перетікання персоналу з виконавчої влади до ОМС.
Натомість в окремих презентаціях щодо цієї реформи йдеться про «передавання сервісних функцій центральним агентствам», тобто — про централізацію. Це свідчить про нерозуміння ролі й місця місцевого самоврядування в Україні, невизнання принципу субсидіарності. Також є наміри скоротити райдержадміністрації у 8,5 рази. Це не лише ризики втрати керованості на місцях. Це може бути й підґрунтям для соціальної напруги, адже РДА сьогодні — це насамперед соцзахист. Тому тут потрібне зважене планування й чіткий та поетапний перерозподіл повноважень на Нацсоцслужбу та ОМС.
Окремі пропозиції
З огляду на обмеження обсягу публікації, згадаємо ще кілька конкретних пропозицій тезово:
— вдосконалити конституційний розподіл повноважень між парламентом, президентом і урядом, зберігаючи парламентсько-президентську форму державного правління;
— структурувати всю державну політику та закріпити відповідальність уряду за її формування, розподіливши між міністерствами;
— затвердити методологію розроблення та ухвалення документів політики, згідно з якими має формуватися стратегічне планування роботи уряду;
— зменшити кількість заступників міністра до 1–3 залежно від обсягу зовнішніх політичних функцій, які здійснює міністр;
— посилити роль державного секретаря як керівника апарату міністерства, відповідального за його функціонування та виконання поставлених міністром завдань;
— «інші ЦОВВ» реорганізувати в такий спосіб, щоб кожен входив до системи певного міністерства (а не «під КМУ» загалом), оскільки саме конкретний міністр відповідає за політику, яку вони реалізують;
— централізувати при Нацдержслужбі добір на посади категорій «Б» та «В» до секретаріату КМУ та центральних апаратів міністерства.
У цій статті не зупиняємося на питаннях регіонального та місцевого рівня. Хоча систему публічного врядування потрібно розглядати лише комплексно, з огляду на взаємозв’язки державної виконавчої влади та самоврядування, «перетікання» повноважень і ресурсів.
Інші статті Ігора Коліушка та Віктора Тимощука читайте за посиланнями.