Война и курс на евроинтеграцию обострили проблему незавершенных реформ, в частности реформы публичного управления. Ее основополагающий характер невозможно переоценить, ведь от эффективности «правительственной машины» зависят успехи во всех других секторах, от обороны до культуры. И ее пробуксовывание и неповоротливость сейчас буквально угрожают утратой человеческих жизней.
На сегодняшний день работают разные площадки, в частности в подгруппах Национального совета по восстановлению Украины от последствий войны. В нашем распоряжении есть презентация проекта «Правительство в смартфоне», где речь идет о революционных новшествах в сфере государственного управления. Документ датирован 14 июня, он может быть изменен. Поэтому, собственно, и написан этот текст. Считаем необходимым поделиться некоторыми соображениями с учетом многолетнего опыта Центра политико-правовых реформ в этой сфере.
О кардинальном сокращении служащих
Уже есть даже показатели оставить вместо 238 тысяч всего 65 тысяч служащих, уменьшив при этом почти вдвое затраты бюджета на заработную плату чиновникам — с 46 млрд 500 млн грн до 26 млрд грн соответственно. Что заманчиво, но вряд ли рационально.
По нашему убеждению, в условиях войны кардинально «сокращать государство» опасно. У нас много и старых проблем (именно поэтому волонтеры обеспечивают армию), и новых. Поэтому надо ставить целью более эффективное использование человеческих ресурсов, а не попытку сэкономить на их высвобождении.Квалифицированный персонал — самое ценное, что есть у нас в органах власти. Вместе с тем он годами вымывался властными командами исключительно по принципу «госслужба для своих». Даже после успешной реформы 2015 года.
Эффективность и качество персонала действительно надо постоянно улучшать. Но для сложной системы подходит только эволюционный путь. В конце концов, сейчас происходит «естественное» сокращение, ведь часть служащих переместились за границу, в другие громады, или по другим причинам не смогут продолжить работу.Сокращение не должно быть самоцелью.
Часто основанием для сокращения называют цифровизацию. Количество пользователей приложения «Дія» действительно поражает — 17,5 миллионов человек. Но нужно учитывать и другие факты. Десятки миллионов граждан не охвачены цифровизацией. Масштабно зашли в цифровое предоставление чаще всего «новые» услуги (а именно ковид-сертификат, єПідтримка, ВПЛ). Но еще нет результата в 50–75% услуг, предоставляемых онлайн.
И самое известное в «Дії» — цифровые документы — это в первую очередь комфорт, то есть дополнительный «сервис». Но чтобы получить паспорт, зарегистрировать брак, смерть, недвижимость, землю, транспортное средство, получить удостоверение водителя и т.п. — человеку требуется обслуживание чиновника. Поэтому резкое сокращение будет иметь последствием территориальное отдаление услуг, уменьшение часов приема, увеличение очередей и времени на решение дел, коррупционные риски.
Также надо учитывать вызовы «переходного периода» во время сокращений. Ведь органы власти в такой ситуации «парализует» на несколько месяцев, пока определяются новые структуры, штаты, должности, кабинеты. Может ли Украина позволить себе такое во время войны?
О государственном аппарате как бизнес-компании
Эта дискуссия — одна из причин «пробуксовывания» реформы госуправления последние 2,5 года. Началось все осенью 2019-го «перезагрузкой» госслужбы, что отбросило Украину на годы назад в этой сфере. Сейчас дискуссия возобновилась. Речь идет об идее построения государственного аппарата по модели бизнес-компании (ІТ-компании), в частности с легкими процедурами увольнения и назначения, гибкостью в оплате труда и т.п.
Это фундаментальная ошибка. У бизнес-администрирования и публичного управления — разные цели, формы работы, требования к постоянству, закономерности функционирования.
Бизнес прежде всего стремится к получению прибыли. Поэтому аутсорсинг публичных функций — это, скорее, исключение, чем общее правило. Иначе исполнение публичных функций постоянно будет дорожать или может вообще остановиться. Так размывается грань между государством и частным сектором, создаются условия для коррупции и злоупотреблений, особенно в «слабом» государстве.
Решение в бизнесе может принимать владелец или менеджмент на свое усмотрение, единолично, быстро и по принципу «все, что не запрещено». В то же время в публичном управлении есть ограничения законом, ресурсами, процедурами. Государство должно служить всему обществу, поэтому решения должны приниматься прозрачно, прогнозируемо, инклюзивно, сбалансировано, согласовано, эффективно и т.д.
И вопрос стабильности. Государство должно функционировать непрерывно и устойчиво. Даже во время смены президентов, парламентов, правительств и во время войны. Даже при ограниченных ресурсах.
Как аргумент за бизнес-подход называют кейсы Prozorro и Минцифры. Приходится напоминать, что в обоих случаях есть примеры, более близкие к модели стартапов. То есть речь идет о новых структурах и создании дополнительного продукта. Но это невозможно наложить на фундаментальные секторы государственной политики. Потому что здесь есть обязательства и ограничения, которые невозможно прекратить или обойти. Нормальное государство не может существовать без обороны, юстиции или здравоохранения.
Маркеры реформы госуправления
Теперь несколько слов о «маркерах», которые дадут возможность сделать выводы о готовности власти воплощать полноценную и сбалансированную реформу в интересах общества и в контексте интеграции в ЕС.
- Приоритетное внимание реформированию министерств. Надо завершить формирование директоратов во всех министерствах. Потому что именно от министерств, их эффективности в формировании политики в своих секторах ответственности зависит наше будущее.
Количество министерств действительно можно уменьшить (даже до 14–16), в частности там, где они малочисленны и «не вытягивают» функции формирования политики.
Центральные аппараты отдельных министерств тоже можно сократить. Но не механически, а благодаря пересмотру административных функций и персонала. Но такие расчеты никто не предлагает, и вряд ли их проводили. В частности нужно вывести из министерств в «другие ЦОИВ» (службы, агентства, инспекции) функции по реализации политики — предоставление админуслуг (с отдельным акцентом на возможность делегирования непосредственного предоставления базовых услуг органам местного самоуправления); инспекционную деятельность; управление госсобственностью. Это особенно касается таких «монстров», как Минюст, МВД. Подразделения обслуживания (секретариаты, бухгалтерия, служба персонала и т.п.) могут быть общими для нескольких ЦОИВ.
Почему такая цель? Потому что «малые министерства», не отягощенные текущим администрированием, лучше фокусируются на вопросах «полиса» (политики) и эффективнее выполняют свое основное предназначение — формировать государственную политику и внедрять ее. Это то, чего критически не хватает Украине.
Но в министерстве не может работать меньше 250–300 человек. Ведь это не только 4–6 директоратов. Для их эффективности тоже нужны подразделения обслуживания (секретариаты). Здесь не надо прибегать к крайностям «100 работников в министерстве».
- Правительство — производное от парламента. Если министры будут назначаться из офиса главы государства (что, собственно, сейчас и происходит), не будут зависеть от парламента и эффективно сотрудничать с ним, то и в дальнейшем очень будет не хватать политических импульсов и лидерства в каждом секторе, необходимой динамики реформ и синергии правительство—парламент.
Вместе с тем критически важно усилить влияние премьер-министра на формирование и управление правительством. От лидерства премьера многое зависит не только в реформе госуправления, но и в любом секторе. В конце концов, это требование нашей конституционной модели, и эффективный премьер-министр является не конкурентом главе государства, а его дополнительным ресурсом. Тем более в нынешних условиях.
«Узкое горло» действующей системы принятия решений, когда все определяется в офисе главы государства (и политическая повестка дня, и окончательные решение) — это не только возможный позитив в кризисные периоды, но и причина многочисленных «провисаний». Ведь есть объективные ограничения людских и институционных ресурсов вспомогательных институций.
Сегодня офису президента вообще не нужно бояться сильного, инициативного и эффективного правительства. Потому что ответственности за оборону и внешнюю политику более чем достаточно. Поэтому центр экономической, правовой, гуманитарной политики и других секторов должен быть доверен правительству под самостоятельную ответственность.
В текущих условиях стоит также рассмотреть вопрос усиления персонального состава правительства, в частности политиками из разных сил демократического лагеря, доказавшими свою эффективность после 2014 года.
- Профессиональная и стабильная государственная служба. Маркером здесь является конкурсное назначение на все должности государственной службы, которое должно быть единственно возможным после окончания военного положения. То есть по критериям не политической принадлежности или личной лояльности, а профессиональности. При этом самое важное — это, собственно, качество отбора на должности категории «А» и защищенность на этих должностях.
Должностному и персональному составу Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы должны доверять все парламентские политические силы, а ее решения не должны ревизоваться после каждой смены парламентов, правительств. Необходимо усиление полномочий этой Комиссии, в частности ее согласия на увольнение и переводы высших служащих. То есть надо наконец обеспечить защищенность от своевольного увольнения с должностей категории «А», и именно так разорвать заколдованный круг «перезагрузок».Ведь профессиональность государственной службы почти тождественна ее стабильности.
Важно в который раз напомнить, что служащие министерства — это персонал, которым должен руководить госсекретарь, а не министр. Министр задает направление, определяет задачу, а госсекретарь обеспечивает их выполнение силами аппарата министерства. Потому что министры меняются, и у государства нет времени и инструментов на индивидуальные наборы штата после каждой смены министра. В министерство приходит только политическая команда (министр, заместители, патронатная служба). Но в целом нужно использовать профессиональный ресурс чиновников. Чтобы было постоянство и преемственость в реализации государственной политики, долгосрочных программ, уважение к закону и процедурам.
- Прозрачный публичный полиси-процесс. Правительство, собственно министерства, должны стать основными разработчиками политики. Это должно происходить инклюзивным способом на основе «анализа политики». Двигаться надо прежде всего от проблем и их прогнозирования, с привлечением заинтересованных сторон. Обязательными должны быть публичные консультации, в частности сейчас — по «депутатским» законопроектам. В конце концов, в парламенте на эту тему есть правительственный законопроект (№4254), давно готовый ко второму чтению.
Некоторым политикам и чиновникам нужно понять парадоксальную вещь: должность не дает монополию на власть в демократической стране, потому что есть разные легитимные интересы, общественные группы, и должна быть соблюдена прозрачная и эффективная процедура.
- Отнесение к должностям государственной службы руководителей местных государственных администраций (МГА). Все специалисты единодушно утверждают, что «французская» модель префектов — профессиональных представителей государства в регионах и районах — является однозначно лучше, чем модель политического назначения на должности глав ОГА и РГА (название должности тоже можно заменить). Ведь для профессионального исполнения обязанностей, в частности безопасностного и юридического характера (надзора над законностью актов ОМС), нужны профессионально подобранные и подготовленные чиновники, а не временные политические назначенцы президента. Это уже доказано и украинским опытом. И это является условием для стабильности системы управления на региональном и районном уровнях, что в Украине тоже трудно переоценить. Поэтому конкурсный отбор, специальная подготовка, кадровый резерв, ротации — это то, на чем должен строиться институт глав МГА.
- Продолжение политики децентрализации. Доверие к ОМС, делегирование им полномочий и ресурсов также является рецептом успеха. Ведь в большой стране с региональными и местными особенностями нужно использовать мотивацию и энергию всех громад и широкого круга граждан для обустройства собственной жизни. Этот опыт уже доказал свою эффективность. И даже война подтвердила устойчивость децентрализованной системы, ее хорошую адаптивность к вызовам.
В сфере админуслуг есть большой потенциал для делегирования полномочий: РАГС; социальная защита; регистрация земли, транспортных средств. Использование ЦПАУ ОМС как фронт-офисов в налоговой, паспортной и пенсионной сферах. Все это также является инструментами для уменьшения количества госслужащих, перетока персонала из исполнительной власти в ОМС.
В то же время в отдельных презентациях по этой реформе речь идет о «передаче сервисных функций центральным агентствам», то есть — о централизации. Это свидетельствует о непонимании роли и места местного самоуправления в Украине, непризнании принципа субсидиарности. Также есть намерения сократить райгосадминистрации в 8,5 раза. Это не только риски потери управляемости на местах. Это может быть и основанием для социального напряжения, ведь РГА сегодня — это в первую очередь соцзащита. Поэтому здесь нужно взвешенное планирование, четкое и поэтапное перераспределение полномочий на Нацсоцслужбу и ОМС.
Отдельные предложения
С учетом ограничения объема публикации, вспомним еще несколько конкретных предложений тезисно:
— усовершенствовать конституционное распределение полномочий между парламентом, президентом и правительством, сохраняя парламентско-президентскую форму государственного правления;
— структурировать всю государственную политику и закрепить ответственность правительства за ее формирование, распределив между министерствами;
— утвердить методологию разработки и принятия документов политики, согласно которым должно формироваться стратегическое планирование работы правительства;
— уменьшить количество заместителей министра до 1–3 в зависимости от объема внешних политических функций, которые осуществляет министр;
— усилить роль государственного секретаря как руководителя аппарата министерства, ответственного за его функционирование и выполнение поставленных министром задач;
— «остальные ЦОИВ» реорганизовать таким образом, чтобы каждый входил в системы определенного министерства (а не «под КМУ» в целом, поскольку именно конкретный министр отвечает за политику, которую они реализуют;
— централизовать при Нацгосслужбе отбор на должности категорий «Б» и «В» в секретариат КМУ и центральных аппаратов министерства.
В этой статье не останавливаемся на вопросах регионального и местного уровня. Хотя систему публичного управления нужно рассматривать только комплексно, с учетом взаимосвязи государственной исполнительной власти и самоуправления, «перетока» полномочий и ресурсов.
Другие статьи Игоря Колиушко и Виктора Тимощука читайте по ссылкам.