У ніч на 1 червня в Києві через зачинене укриття загинули жінка з дитиною. Ця трагедія не лише порушила проблеми готовності укриттів, меж відповідальності центральної та місцевої влади, а й поставила руба питання системи організації влади в столиці. Одразу після трагедії Володимир Зеленський натяком звинуватив місцеву владу в недбалості, а на сайті президента з’явилася петиція з проханням відсторонити Кличка з посади голови КМДА.
«Відповідатимуть усі, реакція буде тверда… Нам Росії, цих ворогів мало, у нас є, бачите, ще й внутрішні… Сказав би так: може бути нокаут», — заявив президент, який на той час перебував у відрядженні в Молдові. Водночас він жодним словом не згадав голову Київської міської військової адміністрації Сергія Попка, який, згідно з законом про обов'язкові бомбосховища, нарівні з мером несе частину відповідальності за укриття й напряму підпорядковується президенту.
Очільник Києва Віталій Кличко, зі свого боку, не забарився з відповіддю й, забувши про Кодекс цивільного захисту та повноваження органів місцевого самоврядування (ОМС), звинуватив у недбалості районні державні адміністрації (РДА), яким на облаштування укриттів із бюджету міста виділили 1,2 млрд грн.
Голови столичних районів під проводом очільника Деснянської РДА Дмитра Ратнікова (саме в його районі сталася трагедія із зачиненим укриттям) записали відео, в якому поскаржилися на «багато завдань і мало повноважень». На додачу ще й зажадали, аби Кличко відмовився від поєднання посад голови КМДА та міського голови. Що виглядає з їхнього боку маніпуляцією, адже призначенці з Банкової фактично вимагають від мера скласти повноваження голови виконавчого органу, який через специфіку організації системи влади у столиці є одночасно територіальним органом державної влади та виконавчим органом Київради.(До речі, Кличко так само як і Попко, згідно з указом президента є головою військової адміністрації столиці. І це дублювання функцій - ще один пазл у хаосі системи влади в столиці.)
Але, на жаль, основу для дискредитації Банковою Кличка, що відбувається нині на тлі смерті людей, було закладено значно раніше. Причому значну роль тут відіграв і сам Кличко. Спочатку мер Києва блокував повернення до столиці районних рад, які було ліквідовано за Януковича. А потім стабільно виступав проти нового закону про столицю, яким у межах децентралізації влади в країні давно мали бути розведені повноваження мера столиці та голови КМДА.
Тож хоч би скільки скарг писав Кличко до СБУ, нині хід — за президентом. Але перш ніж прогнозувати можливий сценарій розвитку подій, варто згадати перебіг усієї багаторічної шахової партії за владу в столиці.
Чому Банкова завжди шукала важелі впливу на Київ?
«Контролюєш Київ — контролюєш Україну», — це гасло в усі часи було провідним для будь-якої влади. Його підтвердили й перші демократичні вибори Київради 1990 року, за результатами яких столиця отримала по суті перший справжній орган місцевого самоврядування. Доти влада в місті була продовженням радянського держапарату.
Не випадково, що саме над Київрадою за рік до проголошення незалежності вперше офіційно підняли український прапор, а місто стало в опозицію до комуністичного режиму та зробилося одним із осередків руху за незалежність України.
У незалежній Україні ситуація не надто змінилась, адже президенти України воліли б мати лояльного мера й готові були заради цього ламати самоврядування. Так сталося 1994 року з першим мером Києва Леонідом Косаківським, якого обрали головою міста завдяки підтримці тодішнього президента Леоніда Кравчука.
Майже одночасно з виборами в Києві тривала й президентська виборча кампанія, за результатами якої крісло президента посів головний конкурент Кравчука — Леонід Кучма, а Косаківський опинився в опалі, на додачу отримавши опозиційну більшість у Київраді.
Після серії конфліктів Косаківського з Банковою через майнові та земельні питання Леонід Кучма створив прецедент, який до сьогодні залишає місцеве самоврядування у столиці України під постійним знаком питання. Косаківського звільнили з посади голови КМДА (водночас він залишився мером), а на його місце призначили лояльного до Кучми Олександра Омельченка.
Косаківський був змушений доводити своє право керувати містом у судах, водночас Омельченко отримав реальну владу над містом і вже 1998 року зумів обратися мером, перемігши у другому турі Григорія Суркіса.
2003 року Конституційний суд України, здавалося б, поставив крапку в питанні голови КМДА, роз’яснивши, що цю посаду не можна розводити з повноваженнями мера. На той момент Україна була ще досить далека від децентралізації влади, що передбачає неминучу зміну системи влади в усій країні, включно зі столицею, коли чітко розведені повноваження органів місцевого самоврядування та центральної влади.
Проте 2010 року, щоб узяти владу в столиці, президент-утікач Віктор Янукович провів власну «реформу». Парламент вніс зміни до закону про столицю і головою КМДА було призначено Олександра Попова. Оскільки ж виконавчий комітет було створено при КМДА, то Попов без виборів фактично на три роки став головним у місті. А Черновецький пішов у тривалу відпустку з кінцями.
Пізніше команда Януковича скасувала районні ради, а бюджетом міста майже у 16 млрд грн розпоряджався призначенець Банкової Попов і його господарі. Місцеве самоврядування в столиці практично було згорнуто.
Частково відновити самоврядування Києва вдалося після Революції Гідності та місцевих виборів 2014 року, коли мером обрали Віталія Кличка. Утім, районні ради так і не було відновлено. Кличко, як і ставленик Януковича Попов, теж не схотів втрачати контроль над розподілом бюджету міста. Бо в разі повернення районних рад ресурси ділилися б пропорційно і бюджетами районів розпоряджалися б районні депутати.
Такий підхід дуже дорого коштував і киянам, і команді Кличка, оскільки «зручні» для команди мера за Петра Порошенка РДА згодом перетворилися на важіль впливу Банкової каденції Зеленського.
Кличко проти Банкової та відновлення райрад
2019 року новий конфлікт між Банковою та мерією Києва розгорівся після президентських виборів, на яких переміг Володимир Зеленський. Майже відразу з’явилися розмови про відсторонення Кличка з посади голови КМДА, а Кабмін Олексія Гончарука навіть погодив таке рішення.
Зрештою Банкова так і не наважилася піти на порушення Конституції та зняти Кличка, якому вдалося на деякий час досягти компромісу з новопризначеним 2020 року керівником офісу президента Андрієм Єрмаком.
Хитка рівновага протрималася недовго: вже наступного року в КМДА та її структурних підрозділах правоохоронці провели безпрецедентну кількість обшуків, які в публічному просторі супроводжувалися бурхливими обговореннями закону про столицю та подальшими погрозами позбавити обраного мера виконавчих повноважень.
Закон про столицю відіграє в цій історії чи не найбільшу роль, адже цей документ фактично в деталях установлює політичний і самоврядний статус Києва. Саме зі змін до цього закону стартувала ліквідація райрад, коли 2010 року президент-утікач дозволив Київраді розпустити їх. На основі їхніх виконкомів було створено РДА, які по суті стали державними, а не самоврядними структурами й напряму звітують перед Кабміном.
Відповідно РДА, як і КМДА, опинились у пастці подвійного підпорядкування. З одного боку, вони мають виконувати вказівки Київради та мерії, з іншого — є залежними від Кабміну та Банкової через звітність і необхідність призначати голів указом президента.
Тут важливо розуміти, що ще до приходу до влади Януковича експерти, які розробляли децентралізацію (вона стартувала 2015 року), вже написали й навіть зареєстрували у парламенті закон про столицю, в якому розводилися повноваження мера та голови КМДА. Мер як представник місцевого самоврядування при цьому керував Київрадою і виконавчим комітетом, голова КМДА — наглядав від імені держави за законністю актів Київради. Крапка.
Однак прихід команди Зеленського виявився для столиці турбулентним. З'явились активні депутати (Олександр Ткаченко, Дмитро Гурін), які перейнялися проблемами столиці настільки, що вирішили винайти велосипед. Уже готовий законопроєкт про столицю поклали в стіл, а замість нього написали геть інший. Із акцентом на будівництво та креативні ноу-хау.
Але й у цьому законі «слуги народу» пропонували розв’язувати проблему управління Києвом, створивши у столиці новий виконавчий орган — магістрат, який є аналогією виконкому в інших містах, а КМДА мала залишитись як наглядовий орган, голова якого міг би оскаржувати в суді рішення Київради. Згідно з законом, у Києві мали відновити й райради, кількість яких мала б визначити Київрада. (До речі, слід розуміти, що для повернення райрад у систему влади столиці й нині, згідно з чинним законом про столицю, навіть не потрібне рішення Верховної Ради. Все в руках Кличка та Київради. Точно не СБУ.)
Дискусії щодо горе-закону про столицю припинилися 2021 року, хоча документ пройшов перше читання у Верховній Раді й навіть отримав близько тисячі поправок.
Отже, низька якість версії закону від «слуг» не дала змоги на той момент узагалі говорити про можливість упорядкування системи влади у столиці. Ба більше, впроваджувати державний нагляд у столиці можна було виключно синхронно з ухваленням закону про місцеві державні адміністрації, що поставило б управління столиці в один ряд із іншими громадами. До цього влада ще не була готова об’єктивно: реформа перебувала на етапі формування об’єднаних територіальних громад і нових районів.
Однак і до приходу команди Зеленського і після, команда Кличка всупереч політиці децентралізації не хотіла розділяти повноваження мера міста та голови КМДА, доводячи, що це антиконституційно. Наразі це справді антиконституційно, оскільки головою КМДА має бути мер. Але реформа від самого початку відбувалася паралельно, а не в межах Конституції, оскільки парламенту за будь-якої влади бракувало голосів для внесення необхідних змін до Основного закону. Децентралізацію підтримують наші міжнародні партнери, імплементація цієї реформи є однією з ключових умов вступу до ЄС. Тому зміна положень Конституції, які закріплять реформу, є питанням часу.
Окрім міжнародних партнерів, децентралізацію підтримує й Асоціація міст України, яку очолює Кличко. Тому цілком логічно було б, якби він стояв на боці реформи, а не плив проти течії.
Але не все залежить від Кличка. Важливу роль відіграє й Банкова, яка контролює роботу Верховної Ради. Зеленський, так само як і Янукович, періодично був на межі рішення призначити свого голову КМДА поза межами децентралізації та ухвалення нового закону про столицю. У пресі навіть з’являлися прізвища потенційних призначенців. Кличко, зі свого боку, пішов ва-банк, і Київрада проголосувала за створення виконкому при Київраді, що могло породити хаос і двовладдя в столиці. Але тоді до цього не дійшло. А зараз може?
Що далі?
По-перше, щодо винних у смерті людей під дверима бомбосховища. Як зазначено вище, йдеться про два закони, які чітко вказують на відповідальність як мера столиці Віталія Кличка, так і голови КМВА Сергія Попка. Але точно не лише сторожа, який розплачується за всіх. І не лише запасливих голів РДА, котрі, як виявилося, закуповували диво-сковорідки по 720 тис. грн (!) за штуку. Нещодавно оприлюднили кошториси з інформацією, куди пішов мільярд, виділений Київрадою РДА на організацію укриттів.
Як ділитимуть відповідальність місцева влада й призначенці Банкової? Хто це вирішуватиме: суд чи президент, який публічно попередив мера про «нокаут»?
По-друге, очевидно, або Кличка можуть покарати (звісно, якщо Банкова забажає розкручувати тему відповідальності, що без Попка зробити буде досить проблематично), або мер Києва стане свідком краху своєї теорії про драконову владу в столиці. Адже в парламенті у профільному комітеті на підході не лише експертний закон про столицю, а й закон про місцеві державні адміністрації. Після того як центральна влада передала повноваження та фінанси на місця, об'єднала громади та створила нові райони, залишився завершальний етап реформи — включення механізму державного нагляду за актами ОМС. У кожній громаді країни, зокрема й у столиці.
По-третє, запровадження інституту державного нагляду може статися не скоро, оскільки на Банковій є проблеми. Закон про місцеві державні адміністрації, ухвалений у першому читанні в експертному варіанті, практично переписаний до другого — на користь офісу президента. Основне питання — статус глави адміністрації/префекта в обласному центрі, районі, Києві. Хто це буде? Держслужбовець, якого призначає прем’єр-міністр із кадрового резерву, чи політичний призначенець президента, повністю йому підконтрольний? Під вибори парламенту та президента другий варіант є цементною основою для адмінресурсу. Міжнародних партнерів це точно не влаштує, як і громаду столиці.
Який хід зробить Зеленський? І як виходитиме з побудованого власними руками лабіринту Кличко? Питання залишаються відкритими.