Наприкінці червня за сніданком у п'ятизірковому готелі Amigo у Брюсселі найвпливовіші лідери ЄС розпочали серйозні дискусії про те, як прийняти Україну до клубу. Глави урядів десяти найбільших за чисельністю населення країн ЄС, включаючи Францію, Німеччину, Польщу та Румунію, обговорювали безліч сценаріїв того, як цей значний крок кардинально змінив би структуру блоку, пише FT.
За словами джерел видання, неформальні переговори дали зрозуміти, скільки різних питань поставлено на карту і наскільки радикально ЄС повинен був би адаптуватися, щоб прийняти таке історичне розширення.
Процес було запущено. Присутні лідери домовилися створити "робочий процес" для майбутніх переговорів, а після наради урядовці розпочали важку роботу з узгодження позицій.
"Ми хотіли побачити, чи зможемо створити достатню політичну підтримку для просування вперед. Це такий великий виклик... Мета полягала в тому, щоб побачити різні погляди", - сказав один із учасників наради.
Зустріч дала зрозуміти одну річ: вона підтвердила, що ідея, яка ще 18 місяців тому здавалася абсурдною, зараз сприймається серйозно.
Війна РФ проти України докорінно змінила розрахунок. Жорстоко підкресливши небезпеку залишення держав у геополітичній "сірій зоні", поза межами як російської, так і західної сфер, вторгнення Москви спричинило глибокий зсув у політиці розширення ЄС від пасивності до проактивної стратегії.
Після лютого 2022 року ЄС зробив Україну, Молдову та Боснію і Герцеговину країнами-кандидатами і розпочав переговори про вступ з Албанією. Також активізувалася взаємодія з чотирма іншими офіційними кандидатами - Чорногорією, Північною Македонією, Сербією та Туреччиною.
Хоча лідери ЄС говорять про те, що Україна перебуває на "шляху" до членства, багато чиновників і дипломатів країн блоку у приватних розмовах ставлять під сумнів, чи станеться це насправді.
Україна не лише перебуває у стані війни, але й стала б п'ятим за чисельністю населення членом блоку і найбіднішим, що впливає на розподіл бюджетних коштів. Водночас, саме заявка Києва, більш ніж будь-яка інша, порушила глибокі питання про майбутнє всього європейського проекту.
"З початком війни в Україні нам довелося зробити величезний зсув у нашому мисленні. Тепер ми розглядаємо розширення як щось, що стало неминучим, як щось, що необхідно для стабілізації нашого континенту. Отже, зрозумівши це, ми повинні терміново вирішити, як нам це все зробити, і які колосальні наслідки це матиме для нашого союзу з точки зору фінансів і прийняття рішень", - заявив учасник зустрічі.
Війна, можливо, і змінила політичні вітри, але не вплинула на незмінні виклики, пов'язані зі здатністю ЄС до розширення. У Брюсселі та інших столицях ЄС чиновники не лише запитують, чи зможе Україна здійснити широкий перелік реформ, необхідних для вступу до блоку після закінчення війни, але й чи зможе ЄС реформуватися достатньою мірою, щоб прийняти Україну, а також низку інших потенційних нових членів.
Оскільки президент України Володимир Зеленський наполегливо закликає до угоди про початок переговорів про вступ до грудня, зростає відчуття нагальності того, що не можна просто ігнорувати здатність ЄС приймати нові країни-члени, зачинивши вхідні двері.
"Лідери ЄС готові серйозно поставитися до питань розширення - вони розуміють, що це має свою ціну, а також усвідомлюють, що розширення матиме важливий вплив на внутрішнє функціонування ЄС", - каже засновник Брюссельського інституту геополітики Люк ван Мідделаар.
За словами ван Мідделаара, дебати в Брюсселі формулюються як дискусії про "здатність до поглинання" - що звучить як наукова концепція здатності ЄС до розширення.
"Але насправді це не так. Це дуже політичне поняття, загорнуте в бюрократичну оболонку”, - зазначає аналітик.
“Менший шматок пирога”
Дебати про те, як розширення може змінити ЄС, здебільшого ведуться в приватному порядку, оскільки політики намагаються уникнути публічних дискусій про те, що може викликати розбіжності і, до того ж, залишається віддаленою перспективою.
Багато країн-членів, наприклад, докладають усіх зусиль, щоб знайти рішення, які дозволять уникнути зміни основоположних договорів ЄС - тривалого і політично небезпечного процесу, який вимагав би проведення референдумів у багатьох країнах, створюючи внутрішні точки спалаху для євроскептичних кампаній.
Але рішення внести питання "спроможності поглинання" до порядку денного дискусій 27 лідерів ЄС у Гранаді в жовтні цього року відображає визнання того, що цю тему більше не можна тримати в таємниці.
"Йдеться про визначення проблем, які ми повинні вирішити до того, як країни приєднаються до ЄС. Ми повинні продумати, що це означає. . як ми можемо забезпечити функціонування союзу?”, - каже один із дипломатів блоку.
На нинішньому етапі дискусії більше спрямовані на визначення питань, які розширення може поставити перед ЄС, а не на прийняття політичних рішень. Це зрозуміло, враховуючи, наскільки невизначеними є перспективи розширення.
Якщо падіння "залізної завіси" і бажання інтегрувати колишні східні країни блоку, такі як Польща, в західну демократію і капіталізм допомогли зробити сильний аргумент на користь "великого вибуху" вступу в 2004 році, коли до блоку приєдналися десять країн, то цього разу мотивація для прийняття нинішніх кандидатів є менш чіткою.
Питання “здатності до поглинання” зводиться до двох ключових тем. По-перше, як ЄС реформуватиме свій бюджет, зіштовхнувшись із новими членами, які, ймовірно, будуть чистими бенефіціарами фінансування блоку? Як менш багаті країни-члени відреагують на ідею стати нетто-донорами?
Друге питання: які інституційні реформи були б необхідні для того, щоб ЄС міг забезпечити безперебійний процес прийняття рішень, якщо до складу союзу увійдуть 35 країн, порівняно з нинішніми 27. Нездатність переглянути свої процедури може зашкодити ЄС, особливо в тих сферах політики, які вимагають одностайності.
Членство України може стати найважчим тягарем для фінансів ЄС. Як підкреслюється у внутрішній записці Ради ЄС, з якою ознайомилася FT, двома найбільшими секторами бюджету ЄС є Спільна аграрна політика та згуртованість, або регіональні витрати, на які разом припадає близько 62% семирічного бюджету ЄС.
Прийняття України, площа сільськогосподарських угідь якої перевищує площу Італії, а в аграрному секторі якої зайнято 14% населення, змінило б правила гри. Це означало б, що Україна стане найбільшим отримувачем фінансування Спільної аграрної політики, більша частина якого складається з прямих виплат фермерам або підтримки доходів.
Наслідки були б серйозними: іншим фермерам в ЄС довелося б погодитися на значно нижчі виплати, або ж ЄС буде змушений погодитися на значне збільшення свого сільськогосподарського бюджету.
У Франції, де аграрний сектор має величезний вплив, політичні наслідки були б жахливими. Те ж саме стосується і країн, які активно підтримували вступ України до ЄС. Наприклад, Польща, президент якої Анджей Дуда у 2022 році закликав Україну отримати вигоду від прискореного процесу членства, через рік заборонила частину українського сільськогосподарського імпорту. Варшава вжила заходів після того, як надлишок дешевого зерна спровокував гучні протести її фермерів, і цього літа вимагала від Єврокомісії поширити ці обмеження на деяку іншу продукцію.
"Україна ще навіть не вступила до ЄС, а вже завдала шкоди єдиному ринку", - каже ще один дипломат ЄС.
Що стосується регіонального фінансування, то в записці, підготовленій аналітичним центром Брюссельського інституту геополітики до зустрічі перед самітом, йдеться про високі ставки. Більшість нинішніх кандидатів на вступ до ЄС, включаючи Україну, мають ВВП на душу населення, виміряний за паритетом купівельної спроможності, нижчий за показник Болгарії — члена ЄС із найнижчим рівнем доходів.
"Логіка політики згуртування полягає в тому, що кошти мають бути перенаправлені новим членам союзу на шкоду нинішнім бенефіціарам, якщо тільки не вдасться залучити більше доходів ЄС", - зазначається в аналітичному документі.
Іншими словами: "або пиріг збільшується, або кожен отримує менший шматок".
Західні столиці прагнуть підготувати конкретні дослідження фінансових наслідків до жовтневого саміту, щоб вони могли чітко пояснити всім країнам-членам відчутний вплив на їхні поточні бюджети.
Точно підрахувати, якою буде частка України, неможливо з огляду на невизначеність щодо того, якою буде її повоєнна економіка після остаточного завершення війни. Але якби Україна була включена до поточного бюджету згуртування на 2021-2027 роки, вона вийшла б на перше місце в списку одержувачів коштів, затьмаривши виділені Польщі 77 мільярдів євро, підрахував Жолт Дарваш з аналітичного центру Bruegel.
Інша неофіційна оцінка, підготовлена Радою ЄС, припускає, що вступ України зробить Францію нетто-платником Спільної аграрної політики, а Польща перетвориться з найбільшого нетто-одержувача коштів ЄС на загального нетто-платника.
"Якщо ви перебуваєте в офісі на вищому рівні Єврокомісії, ви можете або подвоїти бюджет ЄС, або змусити всіх піти на жертви", - каже другий дипломат, додаючи, що власне дослідження ЄС, якщо його оприлюднити, дасть змогу тверезо оцінити ситуацію і підкреслити, наскільки болісними будуть майбутні рішення.
Коаліції та хаос
На думку деяких брюссельських чиновників, ще більшою проблемою, ніж гроші, є те, як ЄС забезпечить своє подальше функціонування.
Дотримуватися одностайності у прийнятті рішень щодо зовнішньої або податкової політики стане складніше в розширеному ЄС, враховуючи можливість того, що окрема держава може накласти вето і заблокувати будь-яку пропозицію, яка їй не подобається - право, яким часто користується Угорщина.
Крім того, великим державам, які звикли легко об'єднувати “блокуючу меншість” для голосування - там, де правила ЄС дозволяють ухвалювати рішення так званою кваліфікованою більшістю, буде складніше збирати достатньо великі коаліції країн-однодумців.
Ідея фундаментальних реформ процесу прийняття рішень в ЄС порушує питання про необхідність внесення змін до договору, щоб пристосувати його до розширення. Але дипломати не відчувають значної підтримки реформування договору в більшості столиць ЄС, оскільки побоюються, що це відкриє скриньку Пандори з додатковими вимогами.
"У більшості країн-членів немає жодного бажання проводити реформи через зміну договору. І, насправді, досить багато чого можна досягти, не вносячи жодних змін до угоди", - каже ван Мідделаар.
Брюссельський інститут геополітики стверджує, що чинний договір ЄС вже пропонує шляхи до значних змін в управлінні. Наприклад, не потрібно вносити поправки, щоб зменшити кількість комісарів з одного на країну-члена до двох третин. Так зване положення про спрощення дозволяє в деяких випадках обходити вето.
Франція має розширений погляд на необхідні зміни, стверджуючи, що ЄС припустився помилки, не впорядкувавши свої процедури, коли прийняв десять нових членів. Секретар з питань Європи при МЗС Франції Лоуренс Бун каже, що Париж хоче широкого обговорення можливих варіантів.
"Ми перебуваємо у відкритому режимі", - додає вона.
За словами Бун, яка наполягає на тому, що Франція віддана ідеї розширення ЄС і не намагається затримати цей процес, це може включати нові шляхи розширення, в тому числі поетапний процес, коли нові члени отримують певні привілеї раніше за інших. Але поряд з будь-яким рішенням ЄС у грудні розпочати переговори про вступ з Україною та іншими кандидатами, Париж хоче, щоб союз також взяв на себе зобов'язання щодо проведення реформ.
Це включає відродження давнього французького бачення "змінної геометрії" - ідеї, що різні групи країн-членів ЄС повинні тісніше інтегруватися у різних сферах політики, уникаючи при цьому дворівневої Європи.
"Якщо деякі країни не хочуть абсолютно однакового, як нам з цим впоратися?" - зазначає Бун.
Вона бачить процес диференціації "дуже поступовим і прогресивним".
Аргумент Бун натякає на занепокоєння країн-членів щодо того, як розширення ЄС вплине на їхню внутрішню політику.
Соціальні наслідки
Для ЄС вступ Польщі та Угорщини, які залишаються в запеклому протистоянні з Єврокомісією щодо дотримання правових стандартів, став болісним досвідом.
Як зазначає один із дипломатів ЄС, деякі столиці блоку наполягатимуть на тому, щоб нові країни-члени мали надзвичайно сильні гарантії захисту верховенства права та незалежності судової влади. Дипломат також попереджає, що будуть потрібні кроки для посилення контролю за дотриманням правил єдиного ринку.
Інші питання стосуються термінів, за яких країни ЄС погодяться відкрити свої кордони для свободи пересування нових членів. Крім того, звичайно, існують наслідки для безпеки прийняття такої країни, як Україна на тлі агресії РФ, а також балканських країн, які залишаються осередками етнічної напруженості.
"Ми бачили такий відступ у Польщі та Угорщині. І це означає, що зараз ми застосовуємо значно суворіші закони до країн, що вступають до ЄС, коли йдеться про верховенство права, систему стримувань і противаг, незалежність судової системи, антикорупційні заходи та засоби масової інформації", - каже комісар ЄС із питань цінностей Віра Юрова, додаючи, що переговори про вступ передбачають значно більше вимог, ніж було раніше.
Наразі, навіть коли ЄС починає працювати над тим, що може знадобитися для цього, членство України залишається гіпотетичним. Під час візиту до Києва у травні глава Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн визнала, що "дехто може подумати, що говорити про вільну і мирну Україну в ЄС неможливо, неправдоподібно або занадто далекоглядно". Але, додала вона, "Європа - це про те, щоб зробити неможливе можливим".
Деякі дипломати не поділяють її оптимізму і сумніваються, що це коли-небудь стане реальністю. У приватних розмовах вони кажуть про цю перспективу як про "якщо", а не "коли".
Проте чиновники ЄС постійно підкреслюють навдивовижу швидкий прогрес, якого досягає Україна за президентства Зеленського, а це означає, що багато хто бачить зростання ймовірності того, що Київ отримає зелене світло для переговорів про вступ ще до кінця цього року.
"Вони роблять чудову роботу в умовах воєнного часу. Попереду ще дуже багато внутрішньої роботи, щоб забезпечити порядок у нашому власному домі", - каже третій дипломат ЄС.
Реальність, підкреслюють деякі чиновники, полягає в тому, що вступ, швидше за все, буде затяжним процесом, коли кандидатам з часом надаватиметься можливість поступової секторальної інтеграції, яка м’яко підводитиме їх до членства.
Мета зрозуміла. Зараз розпочалася робота над визначенням маршруту, зазначає видання.
Очільники європейських інституцій стримано висловлюються щодо часових рамок вступу України і підкреслюють, що процедура не передбачає чітких хронологічних меж різних етапів, а швидкість вступу залежить від темпів і якості реформ країни-кандидата. Про що говорить перша оцінка Єврокомісії щодо готовності України до приєднання до ЄС, дізнайтеся зі статті експерток Українського центру європейської політики Любові Акуленко і Сніжани Дяченко «Як Україні швидше вступити до ЄС: кілька речей, які потрібно знати».