В конце июня за завтраком в пятизвездочном отеле Amigo в Брюсселе самые влиятельные лидеры ЕС начали серьезные дискуссии о том, как принять Украину в клуб. Главы правительств десяти крупнейших по численности населения стран ЕС, включая Францию, Германию, Польшу и Румынию, обсуждали множество сценариев того, как этот значительный шаг кардинально изменил бы структуру блока, пишет FT .
По словам источников FT, неформальные переговоры дали понять, сколько разных вопросов поставлено на карту и насколько радикально ЕС должен был бы адаптироваться, чтобы принять такое историческое расширение.
Процесс был запущен. Присутствующие лидеры договорились создать "рабочий процесс" для предстоящих переговоров, а после совещания члены правительства начали тяжелую работу по согласованию позиций.
"Мы хотели увидеть, сможем ли создать достаточную политическую поддержку для продвижения вперед. Это такой большой вызов... Цель заключалась в том, чтобы увидеть разные взгляды", - сказал один из участников совещания.
Встреча дала понять одну вещь: она подтвердила, что идея, еще 18 месяцев назад казавшаяся абсурдной, сейчас воспринимается серьезно.
Война РФ против Украины коренным образом изменила расчет. Жестоко подчеркнув опасность оставления государств в геополитической "серой зоне", вне как российской, так и западной сфер, вторжение Москвы повлекло за собой глубокий сдвиг в политике расширения ЕС от пассивности к проактивной стратегии.
После февраля 2022 года ЕС сделал Украину, Молдову и Боснию и Герцеговину странами-кандидатами и начал переговоры о вступлении с Албанией. Также активизировалось взаимодействие с четырьмя другими официальными кандидатами – Черногорией, Северной Македонией, Сербией и Турцией.
Хотя лидеры ЕС говорят о том, что Украина находится на "пути" к членству, многие чиновники и дипломаты стран блока в частных разговорах ставят под сомнение, произойдет ли это на самом деле.
Украина не только находится в состоянии войны, но и стала бы пятым по численности населения и беднейшим членом блока, что влияет на распределение бюджетных средств. В то же время, именно заявка Киева, больше чем любой другой страны, подняла глубокие вопросы о будущем всего европейского проекта.
"С началом войны в Украине нам пришлось совершить огромный сдвиг в нашем мышлении. Теперь мы рассматриваем расширение как нечто, что стало неизбежным, как нечто, что необходимо для стабилизации нашего континента. Итак, поняв это, мы должны срочно решить, как нам это все сделать и какие колоссальные последствия это будет иметь для нашего союза с точки зрения финансов и принятия решений", - заявил участник встречи.
Война, может быть, и изменила политические ветры, но не повлияла на неизменные вызовы, связанные со способностью ЕС к расширению. В Брюсселе и других столицах ЕС чиновники не только спрашивают, сможет ли Украина осуществить широкий перечень реформ, необходимых для вступления в блок после войны, но и сможет ли ЕС реформироваться в достаточной степени, чтобы принять Украину, а также ряд других потенциальных новых членов.
Поскольку президент Украины Владимир Зеленский настойчиво призывает к соглашению о начале переговоров о вступлении к декабрю, растет чувство необходимости того, что нельзя просто игнорировать способность ЕС принимать новые страны-члены, закрыв входную дверь.
"Лидеры ЕС готовы серьезно отнестись к вопросам расширения – они понимают, что это имеет свою цену, а также осознают, что расширение будет иметь важное влияние на внутреннее функционирование ЕС", – говорит основатель Брюссельского института геополитики Люк ван Мидделаар.
По словам ван Мидделаара, дебаты в Брюсселе формулируются как дискуссии о "поглощающей способности" - что звучит как научная концепция способности ЕС к расширению.
"Но на самом деле это не так. Это очень политическое понятие, обернутое бюрократической оболочкой”, - отмечает аналитик.
"Меньший кусок пирога"
Дебаты о том, как расширение может изменить ЕС, в основном ведутся в частном порядке, поскольку политики пытаются избежать публичных дискуссий о том, что может вызвать разногласия и, к тому же, остается отдаленной перспективой.
Многие страны-члены, например, прилагают все усилия, чтобы найти решения, которые позволят избежать изменения основополагающих договоров ЕС - длительного и политически опасного процесса, который потребовал бы проведения референдумов во многих странах, создавая внутренние точки вспышки для евроскептических кампаний.
Но решение внести вопрос "способности поглощения" в повестку дня дискуссий 27 лидеров ЕС в Гранаде в октябре этого года отражает признание того, что эту тему больше нельзя держать в тайне.
"Речь идет об определении проблем, которые мы должны решить до того, как страны присоединятся к ЕС. Мы должны продумать, что это значит. как мы можем обеспечить функционирование союза?", - говорит один из дипломатов блока.
На нынешнем этапе дискуссии больше направлены на определение вопросов, какие расширение может поставить перед ЕС, а не на принятие политических решений. Это понятно, учитывая, насколько неопределенны перспективы расширения.
Если падение "железного занавеса" и желание интегрировать бывшие восточные страны блока, такие как Польша, в западную демократию и капитализм помогли сделать сильный аргумент в пользу "большого взрыва" вступления в 2004 году, когда к блоку присоединились десять стран, то на этот раз мотивация для принятия нынешних кандидатов менее четкоя.
Вопрос "способности к поглощению" сводится к двум ключевым темам. Во-первых, как ЕС будет реформировать свой бюджет, столкнувшись с новыми членами, которые, возможно, будут чистыми бенефициарами финансирования блока? Как менее богатые страны-члены отреагируют на идею стать нетто-донорами?
Второй вопрос: какие институциональные реформы были бы необходимы для того, чтобы ЕС мог обеспечить бесперебойный процесс единодушного принятия решений, если в состав союза войдут 35 стран, по сравнению с нынешними 27.
Членство Украины может стать самым тяжелым бременем для финансов ЕС. Как подчеркивается во внутренней записке Совета ЕС, с которой ознакомилась FT, двумя крупнейшими секторами бюджета ЕС являются Совместная аграрная политика и сплоченность, или региональные расходы, на которые приходится около 62% семилетнего бюджета ЕС.
Принятие Украины, площадь сельскохозяйственных угодий которой превышает площадь Италии, а в аграрном секторе которой занято 14% населения, изменило правила игры. Это означало бы, что Украина станет крупнейшим получателем финансирования Совместной аграрной политики, большая часть которого состоит из прямых выплат фермерам или поддержки доходов.
Последствия были бы серьезными: другим фермерам в ЕС пришлось бы согласиться на значительно более низкие выплаты, или ЕС будет вынужден согласиться на значительное увеличение своего сельскохозяйственного бюджета.
Во Франции, где аграрный сектор оказывает огромное влияние, политические последствия были бы ужасающими. То же касается и стран, которые активно поддерживали вступление Украины в ЕС. К примеру, Польша, президент которой Анджей Дуда в 2022 году призвал Украину извлечь выгоду от ускоренного процесса членства, через год запретила часть украинского сельскохозяйственного импорта. Варшава приняла меры после того, как избыток дешевого зерна спровоцировал громкие протесты ее фермеров, и этим летом требовала от Еврокомиссии распространить эти ограничения на некоторую другую продукцию.
"Украина еще даже не вступила в ЕС, а уже нанесла ущерб единому рынку", – говорит еще один дипломат ЕС.
Что касается регионального финансирования, то в записке, подготовленной аналитическим центром Брюссельского института геополитики до встречи перед саммитом, говорится о высоких ставках. Большинство нынешних кандидатов на вступление в ЕС, включая Украину, имеют ВВП на душу населения, измеренный по паритету покупательной способности, ниже показателя Болгарии — члена ЕС с самым низким уровнем доходов.
"Логика политики сплочения состоит в том, что средства должны быть перенаправлены новым членам союза в ущерб нынешним бенефициарам, если только не удастся привлечь больше доходов ЕС", - отмечается в аналитическом документе.
Иными словами: "либо пирог увеличивается, либо каждый получает меньший кусок".
Западные столицы стремятся подготовить конкретные исследования финансовых последствий к октябрьскому саммиту, чтобы они могли четко объяснить всем странам-членам ощутимое влияние на их текущие бюджеты.
Точно подсчитать, какой будет доля Украины, невозможно, учитывая неопределенность того, какой будет ее послевоенная экономика после окончательного завершения войны. Но если бы Украина была включена в текущий бюджет объединения на 2021-2027 годы, она бы вышла на первое место в списке получателей средств, затмив выделенные Польше 77 миллиардов евро, подсчитал Жолт Дарваш из аналитического центра Bruegel.
Другая неофициальная оценка, подготовленная Советом ЕС, предполагает, что вступление Украины сделает Францию нетто-плательщиком Совместной аграрной политики, а Польша превратится из крупнейшего нетто-получателя средств ЕС в общего нетто-плательщика.
"Если вы находитесь в офисе на высшем уровне Еврокомиссии, вы можете либо удвоить бюджет ЕС, либо заставить всех пойти на жертвы", - говорит второй дипломат, добавляя, что собственное исследование ЕС, если его обнародовать, позволит здраво оценить ситуацию и подчеркнуть, насколько болезненными будут будущие решения.
Коалиции и хаос
По мнению некоторых брюссельских чиновников, еще большей проблемой, чем деньги, является то, как ЕС обеспечит свое дальнейшее функционирование.
Соблюдать единодушие в принятии решений по внешней или налоговой политике станет сложнее в расширенном ЕС, учитывая возможность того, что отдельное государство может наложить вето и заблокировать любое не нравящееся ему предложение - право, которым часто пользуется Венгрия.
Кроме того, большим государствам, привыкшим легко объединять "блокирующее меньшинство" для голосования - там, где правила ЕС позволяют принимать решения так называемым квалифицированным большинством, будет сложнее собирать достаточно большие коалиции стран-единомышленников.
Идея фундаментальных реформ процесса принятия решений в ЕС поднимает вопрос о необходимости внесения изменений в договор, чтобы приспособить его к расширению. Но дипломаты не ощущают значительной поддержки реформирования договора в большинстве столиц ЕС, поскольку опасаются, что это откроет ящик Пандоры с дополнительными требованиями.
"В большинстве стран-членов нет никакого желания проводить реформы из-за изменения договора. И, на самом деле, достаточно многого можно достичь, не внося никаких изменений в соглашение", – говорит ван Мидделаар.
Брюссельский институт геополитики утверждает, что действующий договор ЕС уже предлагает пути к значительным изменениям в управлении. К примеру, не нужно вносить поправки, чтобы уменьшить количество комиссаров с одного на страну-члена до двух третей. Так называемое положение об упрощении позволяет в некоторых случаях обходить вето.
Франция имеет расширенный взгляд на необходимые изменения, утверждая, что ЕС допустил ошибку, не упорядочив свои процедуры, когда принял десять новых членов. Секретарь по делам Европы при МИД Франции Лоуренс Бун говорит, что Париж хочет широкого обсуждения возможных вариантов.
"Мы находимся в открытом режиме", – добавляет она.
По словам Бун, которая настаивает на том, что Франция отдана идее расширения ЕС и не пытается задержать этот процесс, это может включать в себя новые пути расширения, в том числе поэтапный процесс, когда новые члены получают определенные привилегии раньше других. Но наряду с любым решением ЕС в декабре начать переговоры о вступлении с Украиной и другими кандидатами, Париж хочет, чтобы союз также взял на себя обязательства по проведению реформ.
Это включает возрождение древнего французского видения "переменной геометрии" - идеи, что разные группы стран-членов ЕС должны более тесно интегрироваться в разных сферах политики, избегая при этом двухуровневой Европы.
"Если некоторые страны не хотят совершенно одинакового, как нам с этим справиться?" – отмечает Бун.
Она видит процесс дифференциации "очень постепенным и прогрессивным".
Аргумент Бун намекает на обеспокоенность стран-членов относительно того, как расширение ЕС повлияет на их внутреннюю политику.
Социальные последствия
Для ЕС вступление Польши и Венгрии, которые остаются в ожесточенном противостоянии с Еврокомиссией по соблюдению правовых стандартов, стало болезненным опытом.
Как отмечает один из дипломатов ЕС, некоторые столицы блока будут настаивать на том, чтобы у новых стран-членов были чрезвычайно сильные гарантии защиты верховенства права и независимости судебной власти. Дипломат также предупреждает, что потребуются шаги для усиления контроля за соблюдением правил единого рынка.
Другие вопросы касаются сроков, по которым страны ЕС согласятся открыть свои границы для свободы передвижения новых членов. Кроме того, конечно, существуют последствия для безопасности принятия такой страны, как Украина на фоне агрессии РФ, а также балканских стран, остающихся центрами этнической напряженности.
"Мы видели такое отступление в Польше и Венгрии. И это означает, что сейчас мы применяем значительно более строгие законы к странам, вступающим в ЕС, когда речь идет о верховенстве права, системе сдерживаний и противовесов, независимости судебной системы, антикоррупционных мерах и средствах массовой информации. ", - говорит комиссар ЕС по ценностям Вера Юрова, добавляя, что переговоры о вступлении предусматривают гораздо больше требований, чем было раньше.
Пока даже когда ЕС начинает работать над тем, что может понадобиться для этого, членство Украины остается гипотетическим. Во время визита в Киев в мае глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен признала, что "некоторые могут подумать, что говорить о свободной и мирной Украине в ЕС невозможно, неправдоподобно или слишком дальновидно". Но, добавила она, "Европа – это о том, чтобы сделать невозможное возможным".
Некоторые дипломаты не разделяют ее оптимизма и сомневаются, что это когда-нибудь станет реальностью. В частных разговорах они говорят об этой перспективе как о "если", а не "когда".
Однако чиновники ЕС постоянно подчеркивают удивительно быстрый прогресс, достигаемый Украиной при президентстве Зеленского, а это значит, что многие видят рост вероятности того, что Киев получит зеленый свет для переговоров о вступлении еще до конца этого года.
"Они делают отличную работу в условиях военного времени. Впереди еще очень много внутренней работы, чтобы обеспечить порядок в нашем собственном доме", – говорит третий дипломат ЕС.
Реальность, подчеркивают некоторые чиновники, состоит в том, что вступление, скорее всего, будет затяжным процессом, когда кандидатам со временем будет предоставляться возможность постепенной секторальной интеграции, которая будет мягко подводить их к членству.
Цель ясна. Сейчас началась работа по определению маршрута, отмечает издание.
Руководители европейских институций сдержанно высказываются о временных рамках вступления Украины и подчеркивают, что процедура не предусматривает четких хронологических границ различных этапов, а скорость вступления зависит от темпов и качества реформ страны-кандидата. О чем говорит первая оценка Еврокомиссии о готовности Украины к присоединению к ЕС, узнайте из статьи экспертов Украинского центра европейской политики Любови Акуленко и Снежаны Дяченко «Как Украине быстрее вступить в ЕС: несколько вещей, которые нужно знать».