У бюджеті Чернігова грошей лежить не менше, ніж було в сейфі Князєва. Однак у цьому випадку на три мільярди гривень зазіхнув цілий голова міської військової адміністрації, призначений особисто президентом України. А суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Скалозуб іще 22 червня, не моргнувши оком, віддав повноваження місцевої працюючої ради державному чиновникові. Підмінивши своїм рішенням Конституцію, парламент і Європейську хартію місцевого самоврядування разом узяті. Тобто — увага! — поки Банкова однією рукою збирається демонстративно перевіряти на поліграфі добропорядність суддів Верховного суду та судів усіх інстанцій, другу руку з допомогою керованих суддів вона запускає до кишень міських бюджетів, політично й економічно нейтралізуючи місцеве самоврядування.
Чому це важливо зафіксувати? Рішення суду щодо бюджету Чернігова є прецедентом, і вже другим після відсторонення судом від посади, а згодом і звільнення мера Чернігова Владислава Атрошенка. Буквально вчора суддя вже Рівненського міського суду Денисюк визнав мера Рівного Олександра Третяка винним у вчиненні корупційного адміністративного правопорушення (потягнуло на штраф аж у 6800 гривень) і відсторонив його від посади на рік. І те, що наслідками цього можуть стати звільнення Третяка, безпідставне введення військової адміністрації в Рівному, а також передавання їй судом (а не парламентом!) повноважень місцевої ради, — не фантазія міського божевільного, а реальність, яка вже настала в Чернігові.
Що відбувається? Куди веде країну влада, яка нібито прагне до ЄС? На це запитання відповіли в.о. мера Чернігова Олександр Ломако, виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан, а також експерт із децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак.
Олександр Ломако, в.о. міського голови Чернігова:
— Чернігів — єдиний обласний центр, який перебував в активній зоні бойових дій, але не під окупацією, де 17 лютого без жодних підстав було створено військову адміністрацію (ВА). Навіть якщо відсунути убік попередню історію незаконного відсторонення від посади та звільнення всенародно обраного мера Атрошенка, все, що відбувалося в місті опісля, — це нонсенс.
Одразу зазначу, що саме в момент уведення в місті ВА влада власноруч заклала міну. Тому що в частині 3 статті 4 Закону «Про правовий режим воєнного стану» зазначено: «Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією і законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом».
У Чернігові навіть у момент облоги міста працювала місцева рада, а за злагоджений опір ворогу місто одержало статус героя. Після звільнення Атрошенка все й надалі працює — в раді робоча більшість, а я як її секретар на підставі закону виконую обов’язки мера. Проте після призначення голови ВА всі дії центральної влади було спрямовано на те, щоб дестабілізувати роботу місцевої влади. У хід пішли постійні «мінування» зали засідань, допити депутатів і безупинний тиск силовиків на комунальні підприємства.
Утім, 30 березня на сесії міської ради ми проголосували відомі зміни до бюджету, які й оспорює в судах голова ВА Дмитро Брижинський. Водночас це були зміни виключно соціального характеру. Але оскаржується саме право обраних депутатів ухвалювати рішення щодо бюджету. Тобто розпоряджатися бюджетом як основним інструментом для виконання завдань місцевого самоврядування.
Свій позов голова ВА аргументував тим, що згідно зі статтею 15 того ж закону бюджет — це повноваження голови ВА, а не міської ради. Водночас він забув не лише про те, що ВА було введено безпідставно, а й про те, що трохи вище є стаття 10. У ній зазначено, що лише ВР за поданням президента своїм рішенням може наділити начальника військової адміністрації повноваженнями органів місцевого самоврядування.
Верховна рада такого рішення не ухвалила. Зате суд у закритому режимі без слухання сторін повністю задовольнив усі вимоги Брижинського. Водночас у статті 143 Конституції зазначено, що затвердження бюджету належить виключно до повноважень місцевої ради. Ми готуємо апеляцію, де посилатимемося на резолюцію Європарламенту, в якій дано чіткий сигнал про те, що децентралізація влади й дотримання прав місцевого самоврядування — одна з ключових умов вступу до ЄС.
Це спроба підмінити 42 обраних людьми депутатів одним призначеним із Києва чиновником і дати йому змогу одноосібно розпоряджатися бюджетом громади. Але він апріорі не може вважатися представником громади, він є представником однієї вулиці Києва, а не чернігівців. Городяни сприймають такі дії влади стосовно Чернігова як плювок в обличчя місту-герою.
Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України:
— По-перше, справді вже проглядається тенденція. Учора в Рівному суд відсторонив від посади мера за конфлікт інтересів під час підписання розпорядження про зарплату одному з працівників мерії. І це на підставі вже третього протоколу від НАЗК. Перші два мер виграв. Звернення до судів із боку НАЗК стали масовими й у інших обласних центрах. Нещодавно була геть безпідставна історія з мером Тернополя Сергієм Надалом. НАЗК розмістило в себе на сайті інформацію про те, що під час війни мер нібито щось переплатив. Але в суді Надал виграв.
По-друге, у випадку як із Атрошенком, так і з Третяком суддя застосував не передбачену в статті санкцію, за якою було складено протокол. Тобто КУпАП за таке правопорушення передбачає штраф, а не відсторонення від посади. Суддя ж, керуючись власним переконанням, підводить рішення під відсторонення. І вже не один суддя. Тому ми вбачаємо в цьому тенденцію. Щоразу знаходять нові приводи, але результат один: міста позбавляють обраної людьми місцевої влади.
Отже, суди ухвалюють рішення, що порушують передбачену законом відповідність покарання виявленому правопорушенню. Санкцій, що стосуються тимчасових відсторонень, немає в частинах 1, 2 статті 172-7, й вони пов’язані з тим, аби людина не впливала на свідків тощо. За цим порушенням передбачено штраф і внесення до реєстру, — це спрямовано на репутацію та рейтинги осіб, яких обирають.
Схожі історії трапилися з мером Помічної Кіровоградської області — його було відсторонено на рік, — а також із трьома мерами Дніпропетровської області. Це вже своєрідна судова практика. Ми можемо говорити про те, що судді в своїх рішеннях масово перевищують санкції, передбачені законом, і в такий спосіб позбавляють громадян їхнього конституційного права та згортають інститути демократії в країні.
Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій:
— Це яскравий приклад того, що нехтування Конституцією, Європейською хартією місцевого самоврядування обов’язково проявляється в найпотворніших формах. Якщо перетворення місцевих державних адміністрацій на військові є виправданим з огляду на те, що це — органи виконавчої влади, то ліквідація повноцінних органів місцевого самоврядування на рівні громад не має жодних раціональних підстав.
Слід зазначити, що така практика ігнорування норм Конституції — не винахід нинішньої влади: вона почалася ще 2015 року з ухвалення закону «Про військові державні адміністрації». Але якщо тоді були хоча б міркування державної безпеки, то введення військової адміністрації в Чернігівській громаді в зоні, далекій від бойових дій, чітко вказує як на політичні мотиви такого рішення, так і на банальне бажання безконтрольно витрачати публічні кошти в неконституційний спосіб.
Однак створення військової адміністрації населеного пункту без передачі їй самоврядних повноважень, тобто заміни нею органів місцевого самоврядування, обов’язково створює конфліктну ситуацію. Адже суто державні функції, насамперед безпекові, цілком покривають військові адміністрації на рівні району, а також територіальні органи ЦОВВ на цих рівнях відповідно до компетенції. А самоврядні — орган місцевого самоврядування, яким у цьому випадку є Чернігівська міська рада.
Законодавець намагався поставити заслін від можливого свавілля з боку військової адміністрації населеного пункту тим, що передача самоврядних повноважень здійснюється лише за окремим рішенням Верховної Ради, чого у випадку Чернігова не сталося. Але така нормативна конструкція, вочевидь, є нестійкою, оскільки породжує правову невизначеність у повноваженнях органів влади.
Зазначена проблема виникла, зокрема, внаслідок зупинки реформи територіальної організації влади, насамперед через відсутність реформування місцевих державних адміністрацій, передбаченого законопроєктом №4298. Цей законопроєкт чітко розмежовує не тільки повноваження органів виконавчої влади, але й визначає чіткий функціонал місцевих державних адміністрацій.
Практика його застосування показала б недоречність створення військових адміністрацій на рівні громад, оскільки законність діяльності органів місцевого самоврядування забезпечувалася б ефективним контролем із боку саме місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції, якими мають бути місцеві державні адміністрації.
Очевидно, що потрібно вносити зміни до законодавства в частині визначення чітких обставин як для введення військових адміністрацій в громади, так і їх виведення після припинення дії таких обставин. Виправданою виглядає наявність таких адміністрацій на щойно деокупованих територіях до відновлення належної безпекової, соціальної та комунальної інфраструктури.
Чернігівський прецедент також виявив серйозні проблеми в реформуванні судової гілки влади. Рішення окружного суду, яке порушує фундаментальні конституційні норми, свідчить або про низьку правову кваліфікацію суддів, або про збереження їхньої залежності від інших інститутів влади. З огляду на те, що реформою місцевих державних адміністрацій саме на суди покладено місію вирішувати спори між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням, питання підвищення кваліфікації суддів набуває актуальності.
Якими є основні цілі Банкової?
РНБО, звісно, ніхто не збиратиме. Адже сценарій історії, що розгортається (під час війни!) у сфері відносин центральної та місцевої влади, пишеться на Банковій. Однак для викриття вшитих у нього корупційних і політичних сюжетів мало компетенції НАБУ. Тим, хто ще, крім суду, міг би здійснити законний «обшук», мав стати парламент і його профільний комітет. Але суд став інструментом у руках влади, а депутатів вистачило лише на те, щоб не голосувати за очевидно антидемократичну постанову про передачу повноважень працюючої місцевої ради військовій адміністрації. Але далі Банкова впоралася сама. Якою є мета цього?
По-перше, це в певному сенсі реванш за програш місцевих виборів 2020 року (мер Рівного — член «Європейської солідарності»), плюс централізація влади, до чого схильний президент Зеленський, який вже підкорив собі Кабмін і парламент. Залишилися тільки ослаблена судова система, яку можна «заперевіряти» до ручного керування, плюс місцеве самоврядування, котре чинить спротив. Прикладами Чернігова та Рівного влада подає іншим сигнал: рівняйтеся, інакше будете покарані.
А який іще сигнал подають Садовому, на котрого після нещодавнього прильоту відкрили провадження за статтею «залишення людей у небезпеці»? Який сигнал подають Кличкові, которого підвісили на гачок можливого звільнення з посади голови КМДА? А Філатову, в якого 600 кримінальних справ по всьому муніципалітету? А мерові Хмельницького, де відкрили провадження щодо знятого асфальту? А мерові Луцька? На кожного мера чинять тиск.
Та річ тут аж ніяк не в реальній боротьбі з «мерами-корупціонерами», наратив про яких активно транслює влада (й причини для порушення теми нерідко є). Згадаймо хоча б кейс не відстороненого Труханова. Річ у тім, що повідець нереформованої правоохоронної системи центральна влада натягає лише тоді, коли вважає за потрібне для розв’язання своїх шкурних питань. Про те ж, аби реально знайти (причому не силами двох тисяч працівників НАБУ та САП, а понад 150-тисячною армією правоохоронців і прокурорів, які засіли в ресторанах разом із місцевими чиновниками), довести й посадити, не йдеться — так і на себе мимохіть можна вийти. Для відсторонення мерів від влади використовують дрібні адміністративні порушення, як-от вивезення дружини на службовій машині з країни або внесення 24 тисяч у виборчий фонд. Мета — посадити на їхнє місце нову маріонетку.
По-друге, майбутнє повоєнне відновлення. Як відомо, думки місцевого самоврядування та Банкової розділилися. В основі конфлікту — скандальний закон №5655, який Мінвідновлення під патронатом Банкової заклало в основу майбутнього процесу замість стратегії регіональної політики. Ставки настільки високі, що влада не поступається, попри резолюцію Європарламенту, якою президентові рекомендовано не підписувати зазначений закон на догоду будівельному лобі.
Та якщо у своїй резолюції Європарламент назвав суб’єктів, із якими потрібно працювати в сфері фінансування проєктів відновлення України — Асоціацію міст України і Європейський альянс міст і регіонів, а також конкретно позначив підходи, за якими треба працювати (децентралізація, виборні особи тощо), в рішенні Єврокомісії все це розписано докладніше. Одержати 50 мільярдів і освоїти їх можна, лише врахувавши позицію місцевого самоврядування та регіональної політики.
Тому бажання Банкової замінити некерованих мерів до процесу відновлення очевидне. Можна прогнозувати, що в ключових містах, де відбуватимуться процеси реконструкції, місцеве самоврядування активно згортатимуть. Усе крутиться навколо грошей. Ви сказали, що потрібно буде працювати з місцевим самоврядуванням? Гаразд, партнери. Але в Херсоні нібито теж місцеве самоврядування, в Чугуєві, Покровську, Слов’янську, Ізюмі. І ось тепер — у Чернігові. Тільки тепер бюджет там розподілятиме одноосібно голова ВА, призначений президентом.
По-третє, вибори. Лояльна влада в містах — те, що потрібно для організації адміністративного ресурсу на повоєнних виборах.
Важливо розуміти, що нині оскаржити рішення підручних суддів адміністративних судів у тому ж таки Верховному суді неможливо, хоч би скільки його перевіряли й переформатовували після арешту Князєва. Тоді як закон не вважає адміністративні справи серйозним приводом, аби відривати від роботи Верховний суд, судді першої інстанції відривають від роботи мерів міст-мільйонників. Тож у разі програшу в апеляції в.о. мера Чернігова Ломако начальникові військової адміністрації Брижинському місцева влада може роками домагатися справедливості в ЄСПЛ. А Банкова тим часом проведе вибори й відбудує Чернігів без тих, кого громада вповноважила обстоювати її інтереси та розпоряджатися її грошима.