Законопроєкт №4210-д («Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони») неочікувано виявився одним із найбільш обговорюваних громадськістю, небайдужою до воєнних/військових питань.
Проблема в тім, що, на мій погляд, переважна більшість тих, хто намагається критикувати чи аналізувати цей документ, вочевидь не знайомі з історією його появи та/або його змістом.
Документ є вельми сенситивним, і тому навряд чи варто оцінювати його, спираючись на неперевірену інформацію або маніпулятивні судження.
Отже.
- Зазначений законопроєкт з’явився не вчора, а ще 2020-го. Суб’єктом подання був уряд, а ініціатором — Міністерство оборони. Початковий текст документа не мав практично нічого спільного з поточною редакцією. Він складався, якщо не помиляюся, з кількох абзаців і більше нагадував набір абстрактних фраз, аніж подобу нормативного акта. За ймовірною версією, тодішній очільник МО Андрій Таран, аби приховати своє бурхливе ледарювання, вимагав від підлеглих збільшити кількість законодавчих ініціатив. Документ виглядав беззмістовним і безглуздим, шансів на ухвалення Верховною Радою не мав.
- У 2021 році документу вирішили дати друге дихання через спільну ініціативу військових, представників Міністерства оборони і членів парламентського комітету з питань нацбезпеки, оборони та розвідки.
Зареєстрований законопроєкт вирішили використати як можливість одночасно розв’язати дві проблеми:
- закрити давній «гештальт» — прибрати суперечності у функціоналі, правах і обов’язках між військовими і МО; між міністром оборони, Головнокомандувачем Збройними силами і начальником Генерального штабу;
- адаптувати законодавство, що регулює діяльність вітчизняного сектору безпеки і оборони, до норм і критеріїв, поширених у країнах, що входять до НАТО і ЄС.
Так законопроєкт отримав індекс «д» (тобто доопрацьований). Було створено робочу групу з його доопрацювання, в засіданнях якої брали участь представники Міноборонт, Головкома, Генштабу, РНБОУ. Доробком групи став оновлений проєкт закону, який передбачав комплекс змін до цілої низки законів, передусім до Закону «Про національну безпеку».
- Під час засідань робочої групи з’ясувалася певна відмінність у підходах з боку різних акторів, насамперед з боку військових і Міноборони, щодо організації військового планування, системи підпорядкування, механізмів застосування військ, інструментів цивільного контролю над Збройними силами тощо. Проте ці суперечності не виглядали непереборними. Було досягнуто спільної домовленості щодо доопрацювання цього складного документа після прийняття його в першому читанні.
- Законопроєкт №4210-д був ухвалений у першому читанні ще до війни — 16 лютого 2022 року. Його підтримала конституційна більшість Верховної Ради (317 голосів «за»). У тому числі абсолютна більшість депутатів практично усіх фракцій і груп. Єдина фракція, яка не дала жодного голосу за цей проєкт, — ОПЗЖ, усі чотири голоси, які були подані проти документа, належали якраз представникам цього парламентського об’єднання.
- Норма, яку сьогодні подають як найбільшу «зраду», з’явилася саме тоді, торік, ще перед війною, а не зараз, як стверджують деякі критики цього законопроєкту.
Про що йдеться? Відповідно до чинного Закону «Про національну безпеку» Головнокомандувач Збройних сил підпорядковується президенту і міністру оборони. Редакція законопроєкту №4210-д, проголосована у першому читанні 16 лютого 2022 року, цю норму змінила: пропонувалося, що Головком буде «підпорядкований, підконтрольний і підзвітний міністру оборони». Ця новела зараз активно критикується як «міна», що закладається під Головкома; сприймається як суттєве обмеження його функціональної самостійності; деякими навіть просто подається як «узалежнення Залужного від Резнікова». Хоча закони пишуться не під прізвища, а під посади, персоніфікації сприйняття ніхто не скасовував.
Підкреслюю — зараз. Хоча конституційною більшістю її було підтримано більш як рік тому. І не пам’ятаю, щоби протягом року проти цього активно й публічно виступали — військові, активісти чи політики.
До слова. Одна з поправок, поданих до другого читання, пом’якшує норму, підтриману в першому читанні. Слово «підконтрольний» комітет планує вилучити.
- Серед парламентаріїв було чимало тих, хто висловлював сумнів у доцільності такого формулювання, але, попри це, проголосував за редакцію першого читання. З двох причин. По-перше, частина авторів концепту посилалася на досвід частини західних країн, де поширена подібна практика підпорядкування. Урядовці переконували, що це та низка інших законодавчих уточнень посилять сумісність вітчизняної та західних систем військового управління. По-друге, ніхто із зацікавлених сторін (принаймні на тих засіданнях робочої групи, де я був присутній) не виступав категорично проти такої законодавчої новації. Не було офіційних (публічних) зауважень чи застережень з боку військового керівництва.
Навпаки, редакція першого читання, що була погоджена робочою групою, підтримана профільним комітетом і схвалена в першому читанні Верховною Радою, подавалася всіма сторонами як прийнятний компроміс, покликаний зсунути з мертвої точки процес давніх законодавчих неузгодженостей між чиновниками й військовими. Саме ця аргументація підштовхнула проголосувати за №4210-д у першому читанні багатьох із тих, хто мав сумніви. Зокрема й мене, хоча деякі положення законопроєкту у мене викликали низку питань.
- Законопроєкт №4210-д був ухвалений ще до початку війни, але протягом наступних 13 місяців так і не був ухвалений у цілому. До нього було внесено низку поправок, частину з них робоча група з підготовки законопроєкту пропонувала врахувати, частину відхилити. Проте жодна з них поки не є ані відхиленою, ані врахованою (повністю, частково чи редакційно) навіть на рівні комітету. Оскільки комітет рішення щодо подальшої долі цього законопроєкту ще не ухвалював. Більш того, остаточне ухвалення/відхилення будь-якої поправки відбуватиметься безпосередньо на пленарному засіданні. Прикладів, коли точка зору профільного комітету щодо поправок не збігалася з думкою парламенту, безліч.
- Робота над №4210-д у комітеті триває, незважаючи на те, що термін подання поправок депутатами давно вичерпаний. Чому? Стаття 118 регламенту дозволяє членам профільного комітету вносити так звані комітетські поправки поза межами двох тижнів, призначених для корегування документа членами парламенту між першим і другим читаннями. Це відбувається в тих випадках, коли за підсумками юридичної експертизи виявляється, що текст варто виправити перед остаточним розглядом.
Практика «комітетських» поправок дає можливість, зокрема зацікавленим сторонам (у нашому випадку, наприклад Міноборони або військовим ЗСУ), врахувати їхню точку зору з принципових питань перед голосуванням у другому читанні.
Відповідно до усталеної практики, формальними авторами «комітетських» поправок є всі члени відповідного комітету. Але лише до моменту голосування за ці поправки на засіданні комітету. Якщо якийсь член комітету не погоджується зі змістом конкретної поправки, голосує проти неї або утримується, його прізвище з числа авторів поправки викреслюється.
Саме тому серед авторів комітетських поправок (уже поданих, але ще не затверджених комітетом) поки є, наприклад і я. Хоча деякі з цих поправок я не підтримую й до їхнього написання стосунку не маю.
- Востаннє профільний комітет звертався до розгляду законопроєкту №4210-д, якщо не помиляюся, 16 лютого поточного року. І ухвалив рішення відправити його на подальше доопрацювання, тобто продовжити роботу над комітетськими поправками. З урахуванням можливих пропозицій від МО і ЗСУ. А вони, наскільки мені відомо, жодних формалізованих пропозицій, зауважень, застережень не надали. Єдиний орган, який на сьогодні офіційно зазначив своє ставлення до подальшої долі цього законопроєкту, — Головне управління розвідки МО. Законодавство не вимагає від зацікавлених сторін подавати подібні листи, але їхня наявність дозволила б ретельніше поставитися до подальшої долі документа, зняти недомовки й припинити можливе маніпулювання.
Отже. Жодного рішення щодо подальшої долі проєкту №4210-д (рекомендувати його ухвалити, рекомендувати його відхилити, рекомендувати Верховній Раді визначитися шляхом голосування) профільний комітет не ухвалював. Жодна з поданих поправок наразі ще не є ухваленою або відхиленою. Остаточна кількість і зміст «комітетських» поправок ще не визначені. Орієнтовної дати розгляду цього законопроєкту у комітеті наразі немає. В орієнтовному порядку денному, на підставі якого Рада ухвалює законопроєкти, він відсутній.
- Різні скандальні «зміни», що буцімто готуються до цього законопроєкту й нині гаряче обговорюються громадськістю — заборона військовослужбовцям балотуватися, обмеження військових публічно висловлювати свою думку, створення нового розвідувального органу тощо, офіційно ніким не подавалися. І в тексті відомих мені «комітетських» поправок таких новацій нема.
- На засіданні комітету 16 лютого поточного року я наполегливо рекомендував колегам відкласти рішення щодо долі цього законопроєкту до завершення бойових дій. З кількох очевидних причин:
- в умовах війни будь-які рухи, спрямовані на зміни в системі військового управління (навіть якщо вони зумовлені добрими намірами), здатні зашкодити цій системі. Під час війни варто ухвалювати винятково ті рішення, яких неможливо не ухвалювати. №4210-д — точно не з цієї категорії;
- ухвалення №4210-д не надасть Силам оборони жодної відчутної додаткової спроможності, що приведе до їхнього посилення;
- ухвалення великого масиву змін до низки законів потягне за собою корегування ще більшої кількості підзаконних актів. А це призведе до відволікання часу, сил і ресурсів, необхідних для виконання набагато нагальніших завдань;
- система військового управління потребує уточнення й модернізації. Але якраз бойові дії слугують унікальним досвідом для визначення того, що саме і де само варто змінювати. А що змінювати не варто. Проте для систематизації цього досвіду слід, на мій погляд, почекати. Щонайменше дочекатися перемоги.
Розгляд подібного питання до війни не привертав особливої уваги, тим більше суперечок чи обурень (події навколо голосування у першому читанні — тому підтвердження). Під час війни ухвалення таких ініціатив здатне привнести зайву напругу в суспільство, штучно ускладнити співпрацю між структурами, які відграють надзвичайно важливу роль у спротиві агресії.
Тому, навіть не вдаючись у зміст законопроєкту, певних положень якого я відверто не поділяю, глибоко переконаний: відкласти розгляд №4210-д було б доцільно, логічно й мудро.
- Чи може №4210-д бути розглянутий найближчим часом? Єдиний фактор, що може призвести до штучного прискорення його подальшої долі, — віднесення законопроєкту до категорії так званих євроінтеграційних. Влада може спонукати до його пришвидшеного розгляду, зокрема через бажання справити необхідне враження на західних партнерів. Хоча, як на мене, нам є що «євроінтегрувати» й без цього.
Зайвий раз без нагальної потреби рухати систему, яка працює (і яка воює), — надто великий ризик.
Більше статей Сергія Рахманіна читайте за посиланням.