Законопроект №4210-д («О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам национальной безопасности и обороны по укреплению демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами Украины, усовершенствованию объединенного руководства силами обороны государства и планированию в сферах национальной безопасности и обороны») неожиданно оказался одним из наиболее обсуждаемых общественностью, небезразличной к военным/войсковым вопросам.
Проблема в том, что, на мой взгляд, подавляющее большинство тех, кто пытается критиковать или анализировать этот документ, очевидно не знакомы с историей его появления и/или его содержанием.
Документ весьма сенситивен, и потому вряд ли стоит оценивать его, опираясь на непроверенную информацию или манипулятивные суждения.
Итак.
- Указанный законопроект появился не вчера, а еще в 2020-м. Субъектом представления было правительство, а инициатором — Министерство обороны. Начальный текст документа не имел практически ничего общего с настоящей редакцией. Он состоял, если не ошибаюсь, из нескольких абзацев и больше напоминал набор абстрактных фраз, нежели подобие нормативного акта. По вероятной версии, тогдашний руководитель МО Андрей Таран, чтобы скрыть свое бурное лентяйство, требовал от подчиненных увеличить количество законодательных инициатив. Документ выглядел бессодержательным и бессмысленным, шансов на принятие Верховной Радой не имел.
- В 2021 году документу решили дать второе дыхание через общую инициативу военных, представителей Министерства обороны и членов парламентского комитета по вопросам нацбезопасности, обороны и разведки.
Зарегистрированный законопроект решили использовать как возможность одновременно решить две проблемы:
- закрыть давний «гештальт» — убрать разногласия в функционале, правах и обязанностях между военными и МО; между министром обороны, Главнокомандующим Вооруженными силами и начальником Генерального штаба;
- адаптировать законодательство, регулирующее деятельность отечественного сектора безопасности и обороны, к нормам и критериям, распространенным в странах, которые входят в НАТО и ЕС.
Так законопроект получил индекс «д» (то есть доработанный). Была создана рабочая группа для его доработки, в заседаниях которой принимали участие представители Минобороны, Главкома, Генштаба, СНБОУ. Наработкой группы стал обновленный проект закона, предусматривававший комплекс изменений в ряд законов, в первую очередь в Закон «О национальной безопасности».
- Во время заседаний рабочей группы обнаружилась некоторая разница в подходах со стороны разных акторов, прежде всего со стороны военных и Минобороны, относительно организации военного планирования, системы подчинения, механизмов применения войск, инструментов гражданского контроля над Вооруженными силами и т.п. Однако эти разногласия не выглядели непреодолимыми. Была достигнута общая договоренность о доработке этого сложного документа после принятия его в первом чтении.
- Законопроект №4210-д был принят в первом чтении еще до войны — 16 февраля 2022 года. Его поддержало конституционное большинство Верховной Рады (317 голосов «за»). В том числе абсолютное большинство депутатов практически всех фракций и групп. Единственная фракция, которая не дала ни одного голоса за этот проект, — ОПЗЖ, все четыре голоса, поданные против документа, принадлежали именно представителям этого парламентского объединения.
- Норма, которую сегодня подают как самую большую «зраду», появилась именно тогда, в прошлом году, еще до войны, а не сейчас, как утверждают некоторые критики этого законопроекта.
О чем речь? Согласно действующему Закону «О национальной безопасности» Главнокомандующий Вооруженных сил подчиняется президенту и министру обороны. Редакция законопроекта №4210-д, проголосованная в первом чтении 16 февраля 2022 года, эту норму изменила: предлагалось, что Главком будет «подчинен, подконтролен и подотчетен министру обороны». Эту новеллу сейчас активно критикуют как мину, которую закладывают под Главкома; воспринимают как существенное ограничение его функциональной самостоятельности; некоторые даже просто подают как «попадание Залужного в зависимость от Резникова». Хотя законы пишутся не под фамилии, а под должности, персонификацию восприятия никто не отменял.
Подчеркиваю — сейчас. Хотя конституционное большинство поддержало ее больше года назад. И не помню, чтобы в течение года против этого активно и публично выступали — военные, активисты или политики.
К слову. Одна из поправок, поданных во втором чтении, смягчает норму, поддержанную в первом. Слово «подконтрольный» комитет планирует изъять.
- Среди парламентариев было много выказывавших сомнение в целесообразности такой формулировки, но, несмотря на это, проголосовавших за редакцию первого чтения. По двум причинам. Во-первых, часть авторов концепта ссылалась на опыт некоторых западных стран, где распространена подобная практика подчинения. Члены правительства убеждали, что это и ряд других законодательных уточнений усилят совместимость отечественной и западных систем военного управления. Во-вторых, никто из заинтересованных сторон (по крайней мере на тех заседаниях рабочей группы, где я присутствовал) не выступал категорически против такой законодательной новации. Не было официальных (публичных) замечаний или предостережений со стороны военного руководства.
Наоборот, редакцию первого чтения, согласованную рабочей группой, поддержанную профильным комитетом и одобренную в первом чтении Верховной Радой, все стороны подавали как приемлемый компромисс, призванный сдвинуть с мертвой точки процесс давних законодательных несогласованностей между чиновниками и военными. Именно эта аргументация подтолкнула проголосовать за №4210-д в первом чтении многих сомневавшихся. В частности и меня, хотя некоторые положения законопроекта у меня вызвали ряд вопросов.
- Законопроект №4210-д приняли еще до начала войны, но на протяжении последующих 13 месяцев так и не приняли в целом. В него внесли ряд поправок, часть из них рабочая группа по подготовке законопроекта предлагала учесть, часть отклонить. Однако ни одну из них пока что не отклонили и не учли (полностью, частично или редакционно) даже на уровне комитета. Поскольку комитет решение о дальнейшей судьбе этого законопроекта еще не принял. Более того, окончательное принятие или отклонение любой поправки будет происходить непосредственно на пленарном заседании. Примеров, когда точка зрения профильного комитета относительно поправок не совпадала с мнением парламента, множество.
- Работа над №4210-д в комитете продолжается, несмотря на то, что срок представления поправок депутатами давно истек. Почему? Статья 118 регламента позволяет членам профильного комитета вносить так называемые комитетские поправки за рамками двух недель, определенных для корректировки документа членами парламента между первым и вторым чтениями. Это происходит в тех случаях, когда по итогам юридической экспертизы оказывается, что текст следует исправить перед окончательным рассмотрением.
Практика комитетских поправок позволяет, в частности заинтересованным сторонам (в нашем случае, например Минобороны или военным ВСУ), учесть их точку зрения по принципиальным вопросам перед голосованием во втором чтении.
Согласно устойчивой практике, формальными авторами комитетских поправок являются все члены соответствующего комитета. Но лишь до момента голосования за эти поправки на заседании комитета. Если какой-то член комитета не соглашается с содержанием конкретной поправки, голосует против нее или воздерживается, его фамилия из числа авторов поправки вычеркивается.
Именно поэтому среди авторов комитетских поправок (уже поданных, но еще не утвержденных комитетом) пока являюсь, например и я. Хотя некоторые из этих поправок я не поддерживаю и к их написанию отношения не имею.
- В последний раз профильный комитет обращался к рассмотрению законопроекта №4210-д, если не ошибаюсь, 16 февраля текущего года. И утвердил решение отправить его на дальнейшую доработку, то есть продолжить работу над комитетскими поправками. С учетом возможных предложений от МО и ВСУ. А они, насколько мне известно, никаких формализованных предложений, замечаний, оговорок не предоставили. Единственный орган, на сегодняшний день официально указавший свое отношение к дальнейшей судьбе этого законопроекта, — Главное управление разведки МО. Законодательство не требует от заинтересованных сторон подавать подобные письма, но их наличие позволило бы тщательнее отнестись к дальнейшей судьбе документа, снять недомолвки и прекратить возможные манипуляции.
Итак, никакого решения о дальнейшей судьбе проекта №4210-д (рекомендовать его принять, рекомендовать его отклонить, рекомендовать Верховной Раде определиться путем голосования) профильный комитет не принял. Ни одна из представленных поправок еще не является принятой или отклоненной. Окончательное количество и содержание комитетских поправок еще не определено. Ориентировочной даты рассмотрения этого законопроекта в комитете сейчас нет. В ориентировочной повестке дня, на основании которой Рада принимает законопроекты, его нет.
- Разные скандальные «изменения», которые будто бы готовят в этот законопроект и сейчас горячо обсуждает общественность — запрет военнослужащим баллотироваться, ограничение военным публично высказывать свое мнение, создание нового разведывательного органа и т.п., официально никто не подавал. И в тексте известных мне комитетских поправок таких новаций нет.
- На заседании комитета 16 февраля текущего года я настойчиво рекомендовал коллегам отложить решение о судьбе этого законопроекта до окончания боевых действий. По нескольким очевидным причинам:
- в условиях войны любые движения, направленные на изменения в системе военного управления (даже если они обусловлены благими намерениями), могут навредить этой системе. Во время войны стоит принимать исключительно решения, которые невозможно не принимать. №4210-д точно не из этой категории;
- принятие №4210-д не придаст Силам обороны никакой ощутимой дополнительной возможности, ведущей к их усилению;
- принятие большого массива изменений в ряд законов потянет за собой корректировку еще большего количества подзаконных актов. А это отвлечет время, силы и ресурсы, необходимые для выполнения намного более насущных задач;
- система военного управления требует уточнения и модернизации. Но именно боевые действия служат уникальным опытом для определения того, что именно и где именно следует менять. А что менять не стоит. Однако для систематизации этого опыта нужно, на мой взгляд, подождать. Как минимум дождаться победы.
Рассмотрение подобного вопроса до войны не привлекало особого внимания, тем более споров или возмущений (события вокруг голосования в первом чтении — тому подтверждение). Во время войны принятие таких инициатив способно привнести лишнее напряжение в общество, искусственно усложнить сотрудничество структур, играющих чрезвычайно важную роль в сопротивлении агрессии.
Поэтому, даже не вникая в содержание законопроекта, определенных положений которого я откровенно не разделяю, глубоко убежден: отложить рассмотрение №4210-д было бы целесообразно, логично и мудро.
- Может ли №4210-д быть рассмотрен в ближайшее время? Единственный фактор, который может привести к искусственному ускорению его дальнейшей судьбы, — отнесение законопроекта к категории так называемых евроинтеграционных. Власть может побуждать к его ускоренному рассмотрению, в частности желая произвести нужное впечатление на западных партнеров. Хотя, как по мне, нам есть что «евроинтегрировать» и без этого.
Лишний раз без насущной необходимости трогать систему, которая работает (и воюет), — слишком большой риск.
Больше статей Сергея Рахманина читайте по ссылке.