ЯК УЗАКОНИТИ НАФТУ Й ГАЗ ЗАКОН УКРАЇНИ «ПРО НАФТУ Й ГАЗ» І ПЕРСПЕКТИВИ ІНВЕСТУВАННЯ В УКРАЇНСЬКУ НАФТОГАЗОВУ ПРОМИСЛОВІСТЬ

Незадовго до літніх парламентських канікул, 12 липня 2001 року, Верховна Рада вже вкотре ухвалила в цілому Закон України «Про нафту й газ» із урахуванням пропозицій Президента України. Закон визначає правові, економічні й організаційні основи діяльності нафтогазової галузі України й регулює відносини, пов’язані з видобуванням і використанням нафти, газу та продуктів їх переробки. Нагадаю, що майже рік тому, 13 липня 2000 року, народні депутати вже підтверджували готовність установлення нових правил користування надрами при видобуванні нафти й газу, ухваливши Закон «Про нафту й газ» у другому читанні. Але Президент України наклав вето на закон, мотивуючи своє рішення тим, що він суперечить чинному законодавству, зокрема законам про УРП і трубопровідний транспорт. Після чого, 18 січня поточного року, ВР не змогла подолати вето або прийняти закон у новій редакції.

Основними завданнями, покладеними на новий закон, задекларовано: впорядкування відносин у нафтогазовому комплексі України, визначення основних правових, економічних і організаційних основ діяльності енергетичної галузі. І, що найважливіше, закон передбачає допуск до роботи на традиційно стратегічно важливому ринку енергоносіїв України іноземних компаній і можливість не тільки державної, а й комунальної або приватної власності на нафто- й газопроводи, а також перевалочні нафтокомплекси. Нині питання нафтогазового виробництва в Україні регулюються кількома законодавчими актами: Кодексом про надра, законами «Про трубопровідний транспорт», «Про транспорт», «Про розділ продукції».

Тернистий шлях

Ідея розробки закону про «Нафту й газ» з’явилася в Україні навіть не вчора. Протягом 1997—1998 років український парламент не раз розглядав проблему функціонування паливно-енергетичного комплексу. Тоді ці питання розглядались у світлі незадовільного становища в підготовці ПЕК до роботи в осінньо-зимовий період (що було актуально й торік). Саме за результатами тих слухань було ухвалено постанови Верховної Ради №506/97-ВР від 15 серпня 1997 року й №355-XIV від 24 грудня 1998 року, якими Кабміну було доручено розробити проект закону «Про нафту й газ».

Відповідний документ розробили фахівці галузі за активною участю колишнього Держнафтогазпрому, узгодили з урядом і в жовтні 1999 року, після розгляду на засіданні Верховної Ради, відправили на доопрацювання.

Першорядними завданнями тоді вважалося приведення нормативної бази у відповідність із необхідністю захисту підприємств і споживачів, зменшення частки держави та обмеження її втручання в діяльність, пов’язану з видобуванням нафти й газу, залучення іноземних інвестицій і спрощення процедури ліцензування.

Після проведення всіх необхідних погоджувальних процедур законопроект у другій декаді січня 2000 року було вдруге подано на розгляд парламенту. Проте з того моменту його подальша доля невідома — документ загубився в круговороті бюрократичного документообігу.

Проте природа, як відомо, не терпить порожнечі — з’являється альтернативний документ з аналогічною назвою, проте в інакшому авторському виконанні інших авторів. Цього разу розробниками законопроекту виступили Степан Гавриш, Іван Діяк і Михайло Ковалко. Саме цей документ, поданий у парламент 24 грудня 1999 року, і прийнято за основу для подальшого розгляду.

Проектом закону, зокрема, визначаються:

органи, що здійснюють держуправління в нафтогазовій галузі України і їх компетенція;

порядок одержання й користування нафтогазоносними надрами;

порядок геологічного вивчення нафтогазоносності надр;

порядок розробки нафтових і газових родовищ;

порядок створення й використання підземних сховищ нафти, газу й нафтопродуктів;

порядок діяльності магістрального трубопровідного транспорту й перевалочних комплексів нафти, газу та продуктів їх переробки;

правові й економічні умови діяльності нафтогазопереробних підприємств;

питання охорони довкілля;

основні принципи фінансової та податкової політики в нафтогазовій галузі.

Перший розгляд законопроекту відбувся на початку березня 2000 року. Тоді вирішили підготувати проект закону до другого читання. За результатами другого читання 13 липня 2000 року (за день до початку парламентських канікул) законопроект без обговорення ухвалили й у другому читанні.

У зв’язку з цим виникає цікаве зауваження: того «знаменного» дня народні обранці розглянули понад сто питань, тож про якість роботи годі й говорити. Саме тому досить жорстка позиція адміністрації Президента не є чимось надзвичайним.

Практично всі українські й низка російських ЗМІ торік наприкінці серпня дружно погаласували про те, що нібито Президент Л.Кучма наклав на законопроект вето.

Слід відзначити, що це не так: право вето поширюється тільки на остаточно прийняті рішення — тобто описуваний законопроект для цього мав пройти як мінімум третє читання).

Що відбулося насправді?

За словами старшого консультанта комітету ВР із питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Олега Дудкіна, спочатку проект закону «Про нафту й газ» було визначено як першорядний. Проте в процесі узгодження проекту, ухваленого в другому читанні, постала низка питань, проблемність яких врешті-решт призвела до вельми різкої реакції на нього з боку адміністрації Президента.

Як випливає з листа Президента України з зауваженнями та пропозиціями до законопроекту, поданий на підпис документ не відповідав цілому ряду вимог, а закладена в його основу концепція викликала серйозні зауваження як за змістом, так і за обраним способом вирішення тих чи інших питань. Президент підкреслив, що концепція законопроекту суперечить Конституції України, Кодексу України про надра (який є базовим законодавчим актом, що регулює відносини в сфері надрокористування), а також недавно ухваленим законам України «Про угоди про розподіл продукції» та «Про ліцензування певних видів господарської діяльності». Зокрема, Л.Кучма не погоджувався зі статтею 7 закону, за якою окремі питання держрегулювання діяльності в нафтогазовій галузі покладаються на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, до компетенції якого віднесено питання регулювання нафтогазової галузі.

Таке формулювання, відповідно до зауважень глави держави, ущемлює його конституційні права, оскільки за Конституцією, вирішення питань про створення чи реорганізацію міністерства, іншого центрального органу влади віднесено до виняткової компетенції Президента України. А відповідно до рішень, прийнятих президентом раніше (укази Президента України від 15 грудня 1999 року №1573 і від 14 квітня 2000 року №598), центральним органом виконавчої влади, що відає питаннями нафтогазової галузі, визначено Мінпаливенерго України.

Крім того, законом «Про нафту й газ» на той-таки «орган зі спеціальним статусом» покладалося й затвердження геолого-економічної оцінки родовищ, ведення реєстру робіт, проведених під час розробки покладів нафти й газу, визначення основних умов користування родовищами корисних копалин. А згідно з кодексом України «Про надра» й Законом України «Про державну геологічну службу України», рішення цих питань щодо всіх видів корисних копалин у компетенції Мінекології та природних ресурсів України. Подібні казуси спроможні зруйнувати єдину систему держуправління й контролю в сфері надрокористування.

Викликало подив глави держави й те, що закон обмежує права органів місцевого самоврядування в нафтогазовій галузі, оскільки визначений у статті 8 перелік повноважень цих органів наводиться як вичерпний і не включає нинішнього права здійснювати контроль над використанням і охороною надр, узгоджувати клопотання про надання надр у користування тощо.

Не погоджувався Президент і зі статтею закону, за якою право власності на видобуті нафту й газ мали б надрокористувачі із моменту надходження цих природних копалин у свердловину (до цього — вони «належать народу України»), а нафта й газ, видобуті надрокористувачем і повернуті ним у надра на збереження (для інших технологічних цілей) належать також йому на правах власності, якщо інше не передбачено угодою про умови користування надрами, угодою про розділ продукції або законодавством України.

А закон «Про угоди про розподіл продукції», як відомо, передбачає інше — відповідно до запровадженого механізму паритетних договірних відносин між державою й інвестором. Паритетність передбачає, що за державою зберігається право власності на видобуту продукцію, а інвестор одержує її частину в вигляді компенсації видатків і плати.

Таким чином, ухвалення закону, на думку Президента, може призвести до істотного погіршення ситуації з забезпеченням енергобезпеки України, оскільки в умовах неплатоспроможності українського споживача користувач нафтогазоносними надрами, який відповідно до статті 10 стає власником усіх піднятих із надр нафти й газу, може віддати перевагу вивезенню видобутої нафти і газу та продуктів їх переробки на більш платоспроможні ринки. На той момент, за даними, наданими адміністрацією Президента, понад 90% нафтопродуктів, виготовлених з української нафти, експортувалося, а підприємства газовидобувної галузі постійно зіштовхувалися з проблемою збільшення експорту українського газу. І це в країні, яка гостро потребує енергоносіїв!

Багато суперечок виникло й щодо підходів до ліцензування. Зокрема, Президент не погоджувався з внесенням у список видів госпдіяльності, які підлягають обов’язковому ліцензуванню, діяльності щодо користування нафтогазоносними надрами.

Наводити тут повний перелік президентських зауважень недоречно. Думаю, вистачить загальних висновків. Загалом, як випливає з зауважень Президента, закон «Про нафту й газ», із яким пов’язували розв’язання актуальних проблем у нафтогазовій галузі (у зв’язку з чим його, власне, й визначали як першорядний), створить нові проблеми, внесе плутанину в систему держрегулювання користування нафтогазоносними надрами й управління в цій сфері. А згідно з останньою пропозицією, викладеною в листі Президента, законопроект загалом рекомендується скасувати. Коротко та ясно.

Тим часом, за словами О.Дудкіна, робота, спрямована на приведення документа у відповідність із вимогами зацікавлених структур, проводилася досить скрупульозно. Отже у Верховній Раді сподіваються, що закон усе-таки буде ухвалено й він одержить відповідну президентську візу.

Не збираються здаватися й автори законопроекту. Зокрема заступник голови ВР Степан Гавриш ще торік не раз заявляв про свій намір переконати Президента в необхідності ухвалення цього закону, підкресливши готовність депутатського корпусу доопрацювати законопроект й узгодити його з зауваженнями Президента. «Узгодити позиції Закону «Про нафту й газ» із раніше ухваленими законодавчими актами — справа техніки», — сказав С.Гавриш.

Закон потрібен

На думку директора науково-технічного центру «Психея» Сергія Сапегіна, закон «Про нафту й газ» потрібно було ухвалити вже давно. Проте, у першу чергу, такий закон повинен сприяти стабілізації умов роботи на ринку. З огляду на нинішню неузгодженість українського законодавства та дій держструктур у нафтогазовому ринку, яка періодично призводить до перманентних паливних криз, першорядним завданням закону повинно бути саме забезпечення стабільної роботи ПЕК.

А нині, за словами С.Сапегіна, точиться прихована боротьба представників різних держорганів, котрі не хочуть втрачати повноваження регулювати ринок — звідси й розбіжність думок парламенту та Президента. Підтвердили це припущення й у Держдепартаменті нафтової, газової та нафтопереробної промисловості Мінпаливенерго.

Загалом, на думку більшості опитаних операторів ринку й галузевих експертів, ухвалення закону дозволить упорядкувати відносини в ПЕК і визначити основні правові, економічні й організаційні основи його діяльності. Коментуючи аналізований законопроект, член ПЕКівського комітету ВР Іван Діяк відзначив, що більшість проблем у сфері нафтогазового комплексу спричинено відсутністю законодавчо врегульованих відносин суб’єктів підприємницької діяльності. На думку І.Діяка, ухвалення поданого документа дозволить на законодавчому рівні застосувати економічні механізми стимулювання розробки й експлуатації родовищ нафти й газу, які потребують сучасних технологій, а також значно розширити обсяг видобування власних енергоносіїв і зменшити енергозалежність України.

Особливо важливим моментом, закладеним у законопроект, є положення про можливість допуску до роботи на стратегічно важливому, але давно вже ледь животіючому українському нафтогазовому ринку, іноземних компаній.

Бути чи не бути?

Найбільші світові компанії зацікавлені в інвестиціях в Україну. Сприяє цьому багато чого, зокрема меткомбінати, трубопровідні магістралі, НПЗ, газосховища, підприємства зв’язку тощо.

Про готовність вкладати кошти в підприємства української нафтогазової промисловості заявляли такі великі компанії як British Petroleum, Royal Dutch Shell, Gas de France, «Газпром».

Усі вони, за словами поінформованих джерел, не раз пропонували українському уряду різноманітну допомогу в обмін на частину інфраструктури нафтогазового ринку. Але донедавна пропозиції потенційних інвесторів не знайшли належного розуміння в урядових колах України...

Зважаючи на сказане вище, необхідно відзначити, що, на думку експертів, обізнаних з інвестиційними нюансами та знайомих із реальним ставленням іноземного інвестора до можливості працювати в Україні, ухвалення нового закону мало допоможе в розв’язанні проблеми низької інвестпривабливості українських підприємств. Так, за словами аналітика «Альфа капітал» Валентина Совєтова, в умовах України проблема має комплексний характер, тож ухвалення закону «Про нафту й газ» стане радше черговою «декларацією про наміри». А реально все залишиться по-старому, хоча в принципі положення, закладені в основу законопроекту, мають позитивний характер. За словами В.Совєтова, нинішній стан підприємств ПЕК, через відсутність бюджетних коштів, не витримує ніякої критики, тож забезпечити реконструкцію та розвиток інфраструктури, залучивши іноземного інвестора, було б дуже бажаним.

Латані-перелатані кілометри газопроводів є більшою загрозою енергетичної безпеки країни, ніж передача їх у власність або концесію іноземному інвестору. Таке вирішення питання дозволило б не лише оновити застаріле та зношене устаткування, а й одержати надійного партнера, спроможного лобіювати як свої, так і українські інтереси на міжнародному рівні. Крім усього іншого, прихід великих інвестицій у нафтогазову промисловість України неминуче викличе зростання промислового виробництва й в інших галузях: металургії, трубній промисловості, машинобудуванні тощо.

Захід чи Схід

Розглядаючи потенційну можливість приходу на український ринок великого іноземного інвестора, необхідно відзначити, що нині найсильнішими виглядають позиції російських компаній — унаслідок надмірної енергозалежності України та її практично виняткової прив’язки до російських джерел енергоресурсів. Про найвигідніше становище російського капіталу свідчить і те, що ні при розробці, ні при узгодженні проекту закону «Про нафту й газ» ніхто й не подумав хоча б ознайомити з його змістом фахівців нечисленних західних компаній, які мають свої представництва в Києві. Крім усього іншого, саме представники російських компаній мають підтримку високих державних осіб як у Києві, так і в Москві. Як приклад можна навести історію приватизації українських нафтопереробних заводів і системи підприємств нафтопродуктозабезпечення — західних інвесторів серед нинішніх власників приватизованих підприємств не побачиш.

Аналогічна ситуація і з підприємствами газової сфери. Попри те, що до останнього часу ці об’єкти не виставлялися на продаж, потенційним власником, або держателем великих пакетів акцій знов-таки є російська компанія — ВАТ «Газпром». Сприяє цьому передусім величезна заборгованість за «блакитне паливо», поставлене раніше. Не таємниця й те, що основною темою торішніх серпневих українсько-російських переговорів у Москві, було питання про передачу російській стороні української газотранспортної інфраструктури в рахунок погашення нагромадженого боргу.

Слід відзначити: якщо іноземні компанії одержать право роботи в Україні, то, найімовірніше, слід чекати, що схема газозабезпечення будуватиметься на основі прямого співробітництва між українськими операторами й іноземними власниками газу, як це відбувається в нафтопереробці, — на прикладі двох приватизованих українських НПЗ (Одеського й Лисичанського). В обох випадках компанія-власник працює практично винятково зі своїми ж афільованими структурами — від поставки сировини до організації збуту. У зв’язку з цим, особливо сильно впливають на ринок і специфіку роботи на ньому саме іноземні компанії, які, на думку експертів, неминуче віддадуть перевагу роботі зі «своїми» трейдерами.

Про серйозність намірів Москви свідчить і те, що передачу українських газопроводів Росії нібито закладено в розроблений фахівцями Мінпаливенерго РФ документ — «Основні концептуальні положення розвитку нафтогазового комплексу Росії». Тут слід відзначити, що в світлі останніх спроб Росії натиснути на українську сторону за допомогою цілої низки переговорів із польською та словацькою сторонами (які виявилися невдалими) про будівництво трубопроводу в обхід України, одержання контролю над трубопровідною системою останньої справді виходить у розряд стратегічно важливих.