Формула безпеки «НАТО плюс»: що так і не так з безпековими моделями для України

Ізраїльська безпекова модель? А може, південнокорейська? Чи тайванська? Західнонімецька? Голова часом іде обертом від пропозицій втілити ту чи іншу модель для України. Українці — на рівні і політичних еліт, і суспільства — визначилися з відповіддю, вважаючи членство в НАТО найбільш надійною безпековою моделлю для України. Водночас безальтернативність вступу до НАТО не означає закритості до обговорення та, понад те, залучення окремих елементів безпекових моделей на етапі до вступу в Альянс і навіть після вступу до нього, бо з огляду на низку факторів навіть потенційне членство в НАТО має бути підкріплене деякими іншими елементами. Тобто така собі модель «НАТО плюс» для України. У своїй новій аналітичній дискусійній записці на тему безпекових опцій для України Центр «Нова Європа» вирішив проаналізувати чотири найчастіше обговорювані безпекові моделі, аби з'ясувати, які елементи цих опцій можуть бути релевантні для України, а які — в жодному разі, і чому так чи інакше ми повертаємося до ідеї вступу до НАТО, щонайменше поступового.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Чи покличуть Україну до НАТО наступного року

Чотири моделі: що можна запозичити

Детальний аналіз чотирьох безпекових моделей — південнокорейської, ізраїльської, західнонімецької, тайванської — слугує підтвердженням, що Україна могла б (і де-факто вже почала) запозичувати окремі елементи з них. Зокрема, це відбувається через процес укладення двосторонніх документів про безпекові зобов’язання зі США та іншими міжнародними партнерами, котрі певною мірою нагадують відповідні рамкові домовленості, які у Вашингтона є з Ізраїлем і Тайванем.

Україна цілком могла би запозичити, принаймні до моменту членства в НАТО, й інші корисні елементи з різних моделей, своєрідний мікс найвартіснішого кожної з них. Наприклад, із ізраїльської моделі доречним міг би бути інструмент десятирічних меморандумів про взаєморозуміння із зазначенням чітких сум щорічної підтримки на кожен із років (хоча на тлі дебатів у США з гальмуванням допомоги не тільки Україні, а й Ізраїлю шанси на втілення цієї опції виглядають дедалі більш примарно). Із тайванської моделі до моменту членства України в НАТО варто було би запозичити елемент «стратегічної невизначеності» щодо того, чи будуть США на основі двостороннього документа, який наразі розробляється в рамках Декларації щодо безпекових зобов’язань, допомагати захищати Україну, а не лише надавати їй підтримку.

Однак проблема полягає в тому, що щодо України наразі обговорюють неповноцінні, обрізані чи скорочені версії потенційно найцікавіших моделей — без найбільш вартісних для забезпечення нашої безпеки та стримування наступного раунду агресій елементів. Скажімо, корейська модель могла би бути прийнятною для України лише у разі підписання двостороннього договору зі США, котрий передбачав би реальні безпекові гарантії та в перспективі розміщення американських військових компонентів чи елементів американської ядерної тактичної зброї на українській території, як це було у випадку Південної Кореї. Ця країна навіть сьогодні посідає третє місце в світі за кількістю американських військових на своїй території після Японії та Німеччини. Наразі про південнокорейську модель для України говорять в основному у контексті політичного вміння вчасно «розпізнати» патову ситуацію на полі бою з подальшим «заморожуванням» конфлікту без необов’язкового визнання поразки жодної зі сторін (забуваючи при цьому, що у корейському випадку був збережений статус-кво щодо лінії розмежування, а в українському з моменту повномасштабного вторгнення маємо нові окуповані території).

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Немає гарантій, що Україна вступить в НАТО і що Росія більше не нападе — Зеленський

Де-факто те, що пропонується Україні наразі, — це гібрид корейської та ізраїльської моделей без найбільш цінних елементів кожної з них. Це не може бути повноцінним містком до членства в НАТО і тим більше альтернативою вступу до Альянсу.

Відтак, усі наявні на сьогодні обговорення не дають підстав вважати, що навіть така добре «зміксована» модель буде більш надійною та краще фінансово збалансованою, аніж членство України в НАТО. Саме тому найоптимальнішою безпековою моделлю для України ми вважаємо «НАТО плюс» — модель, котра могла би виокремити і максимально абсорбувати найкорисніші з доступних елементів інших безпекових моделей з одночасним серйозним опрацюванням уже на цьому етапі алгоритму вступу України до НАТО.

Чи варто в принципі обговорювати членство в НАТО, допоки частина територій залишається окупованими та триває війна? На наш погляд, варто і потрібно. Настав час кардинально змінити стратегічну калькуляцію Путіна: мовляв, допоки триває війна, не існує жодних шансів для України вступити до Альянсу, відтак війну потрібно продовжувати. Це можна зробити, лише надіславши чіткий політичний сигнал — незалежно від ситуації на полі бою та відсотка окупованих РФ територій, НАТО розглядає можливість запросити Україну до Альянсу та розпочати процес вступу з відповідним застосуванням статті 5 Вашингтонського договору принаймні для підконтрольної Києву частини.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Генсек НАТО: Альянс надав Україні рекомендації щодо пріоритетних реформ

Крім того, сам факт наявності історичного прецеденту, коли країна з частиною окупованих територій — Західна Німеччина — змогла приєднатися до Альянсу, є підставою для того, аби варіант поступового вступу до Альянсу був серйозно розглянутий і щодо України. Підкреслюємо — саме поступового вступу (gradual accession) до НАТО, а не часткового приєднання (partial accession), що наразі переважно зазначається у контексті дискусій тими, хто згадує цей сценарій для України як можливий і далеко не досконалий «План Б» чи навіть «План С». «Планом А», звісно ж, має залишатися запрошення та вступ до Альянсу з усіма деокупованими територіями. Нагадаємо, що передумовою для вступу Західної Німеччини, зафіксованою у Підсумковому акті Лондонської конференції від жовтня 1954 року, була не відмова від Східної Німеччини, а зобов’язання Бонна не домагатися деокупації Східної Німеччини та об’єднання країни силою (by force), лише політичним і дипломатичним шляхом. Однак, звісно ж, у випадку України це може бути своя, українська, модель поступового вступу із своїми передумовами.

Реакція Москви vs відвага Заходу

Усі наявні безпекові моделі є зав’язаними на Сполучених Штатах, але США не відразу погоджувалися на них. Більшість проаналізованих моделей демонструють, що потрібні були час і неймовірні дипломатичні зусилля, аби переконати Вашингтон у впровадженні моделей, які сьогодні, через багато десятиріч із моменту їхнього запуску, виглядають як цілком природні чи навіть ініційовані Вашингтоном. У випадку, скажімо, Південної Кореї, яка з 1953 року має двосторонній Договір про взаємну оборону (передбачає безпекові гарантії̈), Вашингтон не відразу вдалося переконати у підписанні саме такого документа. Ще за два місяці до його схвалення США активно пропонували різні форми безпекових зобов’язань, які не передбачали власне гарантій безпеки.

У ситуації зі вступом до НАТО Західної Німеччини США також тривалий час не підтримували цієї опції. Натомість вони вболівали за включення Західної Німеччини до ініційованого Францією новоствореного Європейського оборонного співтовариства — ЄОС. В якийсь момент Вашингтон навіть погрожував скоротити допомогу Бонну, якщо він і надалі опиратиметься приєднанню до ЄОС. Однак для канцлера Західної Німеччини Конрада Аденауера принциповими були домовленості, які передбачали б саме гарантії безпеки і саме від США. Зрештою, процес входження до ЄОС був заблокований Британією та несподівано не підтриманий Національними зборами Франції, яка, власне, формально ініціювала Співтовариство. Лише після цього Сполучені Штати погодилися на включення Західної Німеччини до НАТО.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

В НАТО очікують від України трьох обов’язкових реформ

Чимало безпекових моделей реалізовувалися в умовах жорсткої опозиції з боку Кремля, однак у Вашингтона та інших західних столиць не бракувало відваги втілювати рішучу політику. Парадоксально, що сьогоднішня Росія є значно меншою потугою, аніж свого часу був СРСР, вона навіть не сприймається як пряма загроза національним інтересам США (хоча й класифікована як найбільш пряма безпосередня загроза НАТО в Стратегічній концепції Альянсу), однак страху щодо неї в американській та окремих європейських столицях (особливо Берліні) значно більше. Зокрема, у випадку Західної Німеччини Радянський Союз чітко артикулював, що майбутнє об’єднання Німеччини можливе лише на основі нейтральної моделі. Цікаво, що рішення про вступ Західної Німеччини до Альянсу було зафіксовано у Підсумковому акті Лондонської конференції у жовтні 1954 року, а сам вступ відбувся в травні 1955-го, тобто між політичним рішенням і власне приєднанням до Альянсу минуло понад пів року, однак це не спровокувало нової ескалації з боку Москви. Понад те, фактично через місяць після вступу до Альянсу, у червні 1955 року, СРСР, навпаки, надіслав листа до Бонна з пропозицією нормалізації відносин і запрошенням канцлеру Аденауеру відвідати Москву з візитом.

Незважаючи на безпекові гарантії від США (у випадку Південної Кореї), членство в НАТО чи де-факто союзницький характер безпекової співпраці (Ізраїль і Тайвань), кожна зі сторін сфокусовано займалася розбудовою власної армії та військово-промислового комплексу. Важливою внутрішньою складовою безпекової моделі Тайваню є те, що значну частину озброєння Тайвань розробив і виготовляє самостійно з допомогою власного ВПК (і за допомоги технологій партнерів). Системна і стабільно зростаюча підтримка США допомогла суттєво розвинути власні виробничі потужності й Ізраїлю. Південна Корея розпочала масштабну та системну оборонну індустріалізацію із 1974 року. Країна відтоді настільки розвинула свої виробничі потужності, що за результатами 2022 року стала дев’ятим експортером зброї у світі. Німеччина на сьогодні взагалі є п’ятим світовим експортером озброєнь.

Запроваджуючи чи вдосконалюючи кожну з безпекових моделей, США (та союзники) виходили не в останню чергу з фінансових міркувань — наскільки та чи інша модель буде дорогою та якими є шляхи оптимізації без впливу на ефективність моделі. У випадку з Південною Кореєю, скажімо, від початку було зафіксовано домовленість, що США несуть витрати на утримання свого військового персоналу, а Південна Корея — витрати на обладнання та утримання робочої сили, необхідні будівельні роботи, комунальні послуги. У випадку Західної Німеччини одним із важливих аргументів на користь саме приєднання Бонна до НАТО в американській столиці став також фінансовий аргумент. Україна теж розташована в євроатлантичному просторі, тому якраз має повне право претендувати на членство в НАТО зокрема і з погляду найбільш фінансово збалансованої пропозиції.

Важливий висновок щодо проаналізованих моделей: вони переважно не є статичними. Більшість із них не виникали відразу у тому вигляді, в якому ми їх знаємо сьогодні. Вони переважно були модифіковані та змінені у часі. Скажімо, у випадку корейської моделі окремі елементи з’являлися чи, навпаки, зникали протягом певного часу. Якщо Договір про взаємну оборону (передбачає безпекові гарантії) був підписаний одразу в рамках перемир’я (1953 рік), то Угода про розміщення американських військ (SOFA) була укладена лише 1966 року. Угода про базування тактичної ядерної зброї — 1957 року, але 1991-го фактично припинила існування, і ця зброя залишила територію Корейського півострова. У випадку з Ізраїлем найбільш цінний для нас практичний елемент цієї моделі — десятирічні меморандуми про довгострокову підтримку — з’явилися лише 1999 року. У випадку з тайванською моделлю постійно відбувається її апгрейд з погляду того, які саме засоби потрібні Тайваню, щоб ефективніше стримувати Китай.

Із повним текстом дискусійної записки можна ознайомитися на сайті Центру «Нова Європа». Автори дослідження: директорка Центру «Нова Європа» Альона Гетьманчук; старший аналітик Центру «Нова Європа» Лео Літра; експертка з питань Східної Азії Наталія Бутирська; запрошений науковий співробітник Інституту досліджень національної оборони та безпеки (INDSR) у Тайбеї Юрій Пойта; перший заступник директора Центру «Нова Європа» Сергій Солодкий.